張藝瓊，馮均科（博士生導(dǎo)師）

一、引言

國家監(jiān)察體制改革不僅是我國監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)，亦是一場(chǎng)關(guān)乎國家全局的重要政治改革，成為當(dāng)前實(shí)務(wù)界與學(xué)術(shù)界探討的焦點(diǎn)。2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），強(qiáng)調(diào)了在該三省市設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)的重要部署，要求擴(kuò)展國家監(jiān)察范圍、豐富國家監(jiān)察手段，提出改革并創(chuàng)新我國監(jiān)察體制。為了有效貫徹落實(shí)黨的十九大關(guān)于“深化國家監(jiān)察體制改革”的戰(zhàn)略要求，根據(jù)當(dāng)前試點(diǎn)三省市國家監(jiān)察體制改革工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，2017年11月4日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過了《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，正式在全國范圍內(nèi)拉開了監(jiān)察體制改革的帷幕，這對(duì)建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色監(jiān)察體系具有重大且深遠(yuǎn)的意義。

國家監(jiān)察與國家審計(jì)是我國監(jiān)督體系中的兩大重要主體，是我國懲治腐敗、約束公權(quán)力濫用的主要工具，與發(fā)揮國家治理效力密不可分。國家審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察之間進(jìn)行協(xié)作配合，能夠?qū)崿F(xiàn)信息共享與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，并且形成良好的治腐機(jī)制，從而體現(xiàn)出我國制度的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)[1]。監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立是我國監(jiān)察體制改革的一大創(chuàng)舉，而在新監(jiān)察制度下，我國審計(jì)機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)如何有效建立起工作銜接與互動(dòng)機(jī)制？如何進(jìn)行資源的相互利用？如何有效整合我國監(jiān)督體系，進(jìn)而發(fā)揮國家監(jiān)察與國家審計(jì)的監(jiān)督合力？因此，基于當(dāng)前我國監(jiān)察體制改革背景，探析國家審計(jì)與國家監(jiān)察二者之間的協(xié)作新機(jī)制，對(duì)健全我國監(jiān)督體系、整合國家監(jiān)督資源、創(chuàng)新國家監(jiān)督方式具有一定的參考和借鑒價(jià)值。

二、國家監(jiān)察與國家審計(jì)監(jiān)督的權(quán)責(zé)定位

（一）監(jiān)察委員會(huì)制度背景下國家監(jiān)察之權(quán)責(zé)定位

1.監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)屬性。現(xiàn)代國家監(jiān)察權(quán)的基本定位是監(jiān)督政府施政情況、制衡國家權(quán)力、防止政府及官員的違法失職行為，國家監(jiān)察的核心是遏制國家公權(quán)力的濫用[2]。根據(jù)《方案》的內(nèi)容，國家監(jiān)察委員會(huì)既不是行政機(jī)關(guān)也不是司法機(jī)關(guān)，其代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)，是黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗機(jī)構(gòu)。此外，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第七次全體會(huì)議上的工作報(bào)告中亦明確指出：“國家監(jiān)察委員會(huì)就是國家反腐敗機(jī)構(gòu)，制定國家監(jiān)察法實(shí)質(zhì)是推進(jìn)反腐敗國家立法”。我國監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，能夠利用其監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性緩解國家權(quán)力監(jiān)督體系的結(jié)構(gòu)性問題，是國家腐敗治理的頂層設(shè)計(jì)和體制創(chuàng)新[3]。從監(jiān)察委員會(huì)的價(jià)值定位、治理范圍及機(jī)制內(nèi)涵來看，國家監(jiān)察委員會(huì)的實(shí)質(zhì)是制衡國家檢察權(quán)及行政權(quán)、防止國家公權(quán)力異化，因而基于腐敗治理的表層定位，國家監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)屬性可以被定位為一個(gè)促進(jìn)公權(quán)“廉能、善治”的獨(dú)立權(quán)力機(jī)構(gòu)[4]。

2.國家監(jiān)察的法律權(quán)責(zé)與職能定位。我國監(jiān)察委員會(huì)制度通過整合國家分散的監(jiān)督權(quán)，基于《憲法》框架合理配置并賦予國家監(jiān)察委員會(huì)獨(dú)立性高、權(quán)威性強(qiáng)的憲法性權(quán)力[5]。當(dāng)前新制度背景下，監(jiān)察機(jī)構(gòu)地位顯著提升并且國家監(jiān)察的法律權(quán)責(zé)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大并細(xì)化。十二屆全國人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），規(guī)定試點(diǎn)地區(qū)設(shè)立的監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察職權(quán)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“試點(diǎn)地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)”?；凇稕Q定》對(duì)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)責(zé)的規(guī)定，部分學(xué)者認(rèn)為國家應(yīng)賦予監(jiān)察委員會(huì)一定程度的刑事偵查權(quán)[6]，但學(xué)術(shù)界就此尚未形成定論。此外，基于《監(jiān)察法》規(guī)定，當(dāng)前國家監(jiān)察的法律職責(zé)主要側(cè)重于對(duì)各種違紀(jì)、違規(guī)、違法甚至犯罪行為的有效規(guī)制[7]。

針對(duì)國家監(jiān)察的職能定位，《監(jiān)察法》中明確闡述了監(jiān)察委員會(huì)的主要職能，即“維護(hù)憲法和法律法規(guī)；依法監(jiān)察公職人員行使公權(quán)力的情況，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪；開展廉政建設(shè)和反腐敗工作”。依照《決定》、監(jiān)察委員會(huì)機(jī)構(gòu)屬性及國家監(jiān)察的法律權(quán)責(zé)，我國國家監(jiān)察的首要職能定位是“監(jiān)督”，其核心是依法監(jiān)察國家公職人員的公權(quán)力運(yùn)行過程，包括對(duì)國家行政機(jī)關(guān)的執(zhí)政監(jiān)督及我國執(zhí)政黨的決策監(jiān)督。在制衡公權(quán)力的同時(shí)，國家監(jiān)察能夠在職能劃分方面與司法、檢察等國家機(jī)關(guān)相互協(xié)調(diào)，具有調(diào)查并懲治職務(wù)違法或職務(wù)犯罪等腐敗行為的重要職能，這是促進(jìn)廉潔監(jiān)督、實(shí)現(xiàn)腐敗治理的根本前提。

（二）現(xiàn)代國家審計(jì)及其法律職能：基于受托責(zé)任理論

受托責(zé)任理論是揭示現(xiàn)代國家審計(jì)的本質(zhì)、定位及其基本職能的重要基礎(chǔ)理論，國家與其公民的委托代理關(guān)系是國家審計(jì)產(chǎn)生并發(fā)展的必要前提?！胺彩谴嬖趯徲?jì)的地方，必然存在著受托責(zé)任關(guān)系；而受托責(zé)任關(guān)系是審計(jì)得以存在的重要條件”[8]。國家審計(jì)與國家公共受托責(zé)任密切相關(guān)，其隨著受托責(zé)任的產(chǎn)生而出現(xiàn)，且伴隨受托責(zé)任的發(fā)展而不斷推進(jìn)[9]。根據(jù)受托責(zé)任理論，公民作為委托人賦予政府公共權(quán)力，政府作為受托人運(yùn)用公共權(quán)力并使用公共資源[10]。為了確保公共權(quán)力的合規(guī)、有效和透明運(yùn)行，國家審計(jì)作為相對(duì)獨(dú)立的第三方應(yīng)承擔(dān)起監(jiān)督和鑒證政府公共權(quán)力運(yùn)用及公共受托責(zé)任履行的任務(wù)[11][12]。《利馬宣言——審計(jì)規(guī)則指南》基于公共資金管理的委托代理關(guān)系指出：“審計(jì)就是要及早地揭露背離公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)、違反原則和法令制度及違背資源管理的效率、效果和經(jīng)濟(jì)原則的現(xiàn)象”。由于公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力濫用是腐敗問題的源頭，而公共權(quán)力是政府履行受托責(zé)任的基礎(chǔ)，因此國家審計(jì)作為權(quán)力制衡的支持系統(tǒng)[13]，通過及時(shí)有效地發(fā)現(xiàn)、制止及糾正國家公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力濫用，從而推進(jìn)國家腐敗治理并保證國家公共受托責(zé)任的切實(shí)履行[14][15]。

國家審計(jì)職能是國家審計(jì)本質(zhì)屬性的反映和體現(xiàn)，而國家審計(jì)的職能定位當(dāng)然不能脫離法理依據(jù)，《憲法》第九十一條規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支，對(duì)國家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”同時(shí)，《審計(jì)法》總則第二條規(guī)定：“國務(wù)院各部門和地方各級(jí)人民政府及其各部門的財(cái)政收支，國有的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，以及其他依照本法規(guī)定應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支，依照本法規(guī)定接受審計(jì)監(jiān)督?！眹覍徲?jì)其本質(zhì)職能定位是“監(jiān)督”，最首要的職能則為對(duì)政府公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力的制約和監(jiān)督[16]。隨著國家權(quán)力運(yùn)行方式的轉(zhuǎn)變以及國家治理能力的提升，國家審計(jì)職能的外延不斷擴(kuò)大，內(nèi)涵逐步豐富。除監(jiān)督職能外，國家審計(jì)亦具備評(píng)價(jià)職能，即：通過審計(jì)程序?qū)覍徲?jì)客體的資金使用效益、效率諸方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，形成客觀、公正的審計(jì)意見，由此達(dá)到警示和威懾審計(jì)客體的效果。此外，《審計(jì)法》規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)依法通報(bào)審計(jì)結(jié)果”，根據(jù)審計(jì)結(jié)果公告制度，國家審計(jì)具有揭露并公開政府對(duì)國家公權(quán)力行使的有效性及合規(guī)性的職能?？梢?，國家審計(jì)就是要合理監(jiān)督、評(píng)價(jià)并揭露經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程，為維護(hù)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序、提高財(cái)政資金使用效益和促進(jìn)國家廉政建設(shè)提供基礎(chǔ)保障。

三、監(jiān)察體制改革下國家監(jiān)察與國家審計(jì)協(xié)作監(jiān)督的理論分析

現(xiàn)階段，我國監(jiān)督體系呈現(xiàn)“監(jiān)審分立”的狀態(tài)[17]，國家監(jiān)察與國家審計(jì)在具體監(jiān)督手段及監(jiān)督效果方面存在差異，而在新的監(jiān)察體制下，二者在獨(dú)自發(fā)揮其監(jiān)督作用的同時(shí)進(jìn)行充分的資源互補(bǔ)與協(xié)同合作顯得尤為必要。

1.施行目的契合是協(xié)作監(jiān)督的必要前提。基于《方案》和《決定》的規(guī)定，國家監(jiān)察通過整合反腐資源，對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的違法違紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)察和懲治，其主要實(shí)施目的在于查處濫用職權(quán)、浪費(fèi)國家資財(cái)、貪污賄賂等行為，增強(qiáng)國家預(yù)防腐敗及抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，進(jìn)一步深化國家廉政建設(shè)。依照國家審計(jì)的屬性定位，實(shí)施國家審計(jì)的主要目的是鑒證國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性與有效性，查明政府財(cái)政資金濫用、浪費(fèi)國家資源等腐敗行為，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率的提高。因此，國家監(jiān)察與國家審計(jì)的實(shí)施目的和終極目標(biāo)可以概括為保障各級(jí)政府和相關(guān)部門依法行使公權(quán)力，防止權(quán)力濫用與腐敗。

2.法定職能交叉是協(xié)作監(jiān)督的重要條件。根據(jù)國家監(jiān)察的法律權(quán)責(zé)及其職能定位，國家監(jiān)察的主要職能是對(duì)國家公權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，提升政府的履職效能，有效防止職務(wù)違法犯罪與經(jīng)濟(jì)腐敗。其中，防止公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力的異化和濫用作為制衡國家公權(quán)力中最為重要的任務(wù)，是國家監(jiān)察的首要職能。國家審計(jì)作為國家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的支柱，審計(jì)源于公共受托責(zé)任的產(chǎn)生，依據(jù)《利馬宣言——審計(jì)規(guī)則指南》以及《審計(jì)法》對(duì)國家審計(jì)的本質(zhì)界定，國家審計(jì)的法定職能亦是監(jiān)督國家公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力的運(yùn)行，揭露并調(diào)查監(jiān)督對(duì)象的財(cái)政財(cái)務(wù)收支以及經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況等。可見，國家監(jiān)察與國家審計(jì)在監(jiān)督國家公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力、推進(jìn)腐敗治理方面存在職能交叉。

3.監(jiān)督客體重疊是協(xié)作監(jiān)督的良好保障?！侗O(jiān)察法》明確了監(jiān)察委員會(huì)的具體監(jiān)察對(duì)象，主要包括：中國共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)的公務(wù)員、參照《公務(wù)員法》管理的人員及國有企業(yè)管理人員等，在新的監(jiān)察機(jī)制下初步實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察對(duì)象“全覆蓋”。《審計(jì)法》中規(guī)定了國家審計(jì)的監(jiān)督客體范圍，主要為：國務(wù)院各部門和地方各級(jí)人民政府及其各部門；國有金融機(jī)構(gòu)及國有企事業(yè)單位等。在我國現(xiàn)行的監(jiān)察體制下，國家審計(jì)與國家監(jiān)察存在明顯的客體重疊，是二者實(shí)現(xiàn)協(xié)作的條件和保障。

4.處理手段互補(bǔ)是協(xié)作監(jiān)督的支撐基礎(chǔ)。我國監(jiān)察體制改革優(yōu)化和豐富了監(jiān)察手段，國家監(jiān)察除通過檢查、調(diào)查、建議以及行政處分等以往的處理方式，還能運(yùn)用一定偵查手段對(duì)腐敗瀆職案件進(jìn)行監(jiān)察處理。而國家審計(jì)手段是法律法規(guī)明確規(guī)定的國家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)權(quán)限、實(shí)施審計(jì)的具體措施以及審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)使用的技術(shù)與方法。國家審計(jì)以計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)技術(shù)為手段，通過查閱被審計(jì)對(duì)象的會(huì)計(jì)憑證、文件資料以及調(diào)查有關(guān)單位和個(gè)人等方式進(jìn)行審計(jì)，取得審計(jì)證據(jù)材料，以深入發(fā)現(xiàn)被審計(jì)對(duì)象在財(cái)政收支、經(jīng)濟(jì)責(zé)任以及國有資產(chǎn)等方面的具體違法違規(guī)行為。相比國家監(jiān)察的監(jiān)督手段，國家審計(jì)手段聚焦于技術(shù)層面，與范圍更廣的監(jiān)察手段形成良好的互補(bǔ)，提供良好的協(xié)作支持。

四、國家監(jiān)察與國家審計(jì)實(shí)現(xiàn)協(xié)作監(jiān)督的新思路

（一）國家監(jiān)察與國家審計(jì)的監(jiān)督協(xié)作機(jī)制理論構(gòu)建

1.制度層面協(xié)作保障機(jī)制。國家監(jiān)察與國家審計(jì)雖然在職能定位與監(jiān)督客體等方面存在契合性，但在主體特點(diǎn)方面仍具有一定差異。為了避免在協(xié)作監(jiān)督中產(chǎn)生利益沖突以及協(xié)作路徑不暢等問題，需要加強(qiáng)建章立制，專門出臺(tái)《審計(jì)機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)協(xié)作配合工作指導(dǎo)意見》或《關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)查辦審計(jì)反映問題的意見》等相關(guān)制度規(guī)范，為推進(jìn)二者良好協(xié)作、充分形成監(jiān)督合力提供必要的制度保障機(jī)制。具體包括：規(guī)定協(xié)作的工作原則，即國家監(jiān)察委員會(huì)和國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)遵循《監(jiān)察法》和《審計(jì)法》等的規(guī)定，在各自職權(quán)范圍內(nèi)充分發(fā)揮信息互通，建立協(xié)作配合機(jī)制；明確協(xié)作方式，根據(jù)二者的機(jī)構(gòu)定位與屬性職能明晰長期協(xié)作模式，規(guī)范協(xié)作分工和各自職責(zé)；規(guī)定具體協(xié)作程序，規(guī)范聯(lián)合徹查重要案件處理過程、審計(jì)結(jié)論移交與考核制度以及處理結(jié)果反饋機(jī)制等；構(gòu)建嚴(yán)格的追責(zé)制度，監(jiān)察委員會(huì)與審計(jì)機(jī)關(guān)的協(xié)作配合涉及權(quán)責(zé)的分配，明晰權(quán)責(zé)邊界的同時(shí)還應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的追責(zé)程序和懲處手段。

2.組織層面協(xié)作支持機(jī)制。根據(jù)現(xiàn)代管理理論以及協(xié)同理論的觀點(diǎn)，作為監(jiān)督子系統(tǒng)的國家監(jiān)察與國家審計(jì)之間通過協(xié)作形成一種非正式虛擬協(xié)同組織[18]，與正式有形的協(xié)同組織相似，需要在組織協(xié)調(diào)、機(jī)構(gòu)配備及人力資源等方面建立起組織層面的協(xié)作支持機(jī)制：①組織協(xié)調(diào)方面?？紤]建立協(xié)作調(diào)節(jié)小組，定期或不定期組織召開協(xié)作問題交流研討會(huì)，匯報(bào)當(dāng)前工作中協(xié)作配合現(xiàn)狀，研究重大案件與重要事項(xiàng)，共同協(xié)商并根據(jù)實(shí)際提出解決難題的辦法和途徑。②機(jī)構(gòu)配備方面?，F(xiàn)階段國家監(jiān)察與國家審計(jì)各自獨(dú)立發(fā)揮作用，要想?yún)f(xié)作配合發(fā)揮監(jiān)督作用，可考慮設(shè)立第三方機(jī)構(gòu)，用以促進(jìn)雙方各項(xiàng)工作的開展，以及更好地溝通、協(xié)調(diào)及問責(zé)，保證協(xié)作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的暢通。③人力資源方面。建議實(shí)行人力資源整合，設(shè)置審計(jì)人員與監(jiān)察人員的定期調(diào)用或交叉任職，促進(jìn)雙方更加熟悉彼此的工作并實(shí)現(xiàn)充分配合。由于國家審計(jì)專業(yè)性強(qiáng)，且工作程序與查處技術(shù)具有較強(qiáng)的專業(yè)性，因此，在人員配備中要充分考慮工作人員的專業(yè)知識(shí)與職業(yè)素養(yǎng)，需要建立日常信息共享渠道，促進(jìn)雙方在技術(shù)方法、專業(yè)能力等方面的溝通與協(xié)調(diào)。

3.業(yè)務(wù)層面協(xié)作運(yùn)行機(jī)制。①構(gòu)建監(jiān)督互助機(jī)制。搭建協(xié)作互助通道，監(jiān)察委員會(huì)在辦案中涉及審計(jì)事項(xiàng)的可調(diào)閱審計(jì)工作底稿、查閱被調(diào)查對(duì)象的經(jīng)濟(jì)狀況，有特別需要時(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)派出審計(jì)小組幫助查證；審計(jì)機(jī)關(guān)以監(jiān)察委員會(huì)相關(guān)意見為參考制定審計(jì)計(jì)劃；監(jiān)察委員會(huì)利用其權(quán)威性、獨(dú)立性與紀(jì)委合署辦公處理審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的職務(wù)違法或犯罪等案件。②構(gòu)建資源共享機(jī)制。國家審計(jì)涉及被審計(jì)對(duì)象財(cái)務(wù)及非財(cái)務(wù)等重要信息與國家監(jiān)察涉及的部分業(yè)務(wù)信息應(yīng)及時(shí)進(jìn)行數(shù)據(jù)互通，在滿足規(guī)范要求下分享信息。創(chuàng)立共享服務(wù)云平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督技術(shù)方法互補(bǔ)及案件信息共享。③構(gòu)建線索傳遞機(jī)制。線索傳遞機(jī)制直接關(guān)系雙方工作對(duì)接的效果，審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果及其收到的群眾舉報(bào)或人民來信來訪資料等，需及時(shí)通報(bào)或移交監(jiān)察委員會(huì)；監(jiān)察委員會(huì)發(fā)現(xiàn)被調(diào)查對(duì)象經(jīng)濟(jì)違規(guī)行為以及審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)被審計(jì)對(duì)象違紀(jì)腐敗時(shí)，要進(jìn)行線索的移交與互送。

（二）實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察與國家審計(jì)協(xié)作監(jiān)督的保障措施

1.增強(qiáng)協(xié)作意識(shí)是落實(shí)協(xié)作的首要條件。國家審計(jì)機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)相互協(xié)作意識(shí)與觀念的強(qiáng)化是落實(shí)協(xié)作的首要條件與基礎(chǔ)保障。強(qiáng)烈的協(xié)作意識(shí)與正確的協(xié)作觀念有助于激發(fā)雙方協(xié)作行為以及促進(jìn)雙方自覺行動(dòng)，同時(shí)監(jiān)察委員會(huì)與國家審計(jì)機(jī)關(guān)之間的協(xié)作實(shí)踐促進(jìn)二者協(xié)同意識(shí)和監(jiān)督效率的提升。國家有關(guān)方面需要通過規(guī)章制度、政策意見或會(huì)議精神等，不斷強(qiáng)調(diào)各級(jí)部門之間協(xié)作治理腐敗的重要性，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)察委員會(huì)與國家審計(jì)機(jī)關(guān)之間協(xié)作監(jiān)督的觀念和價(jià)值取向。在監(jiān)管體制改革實(shí)踐及監(jiān)督工作實(shí)踐中，持續(xù)提升監(jiān)察委員會(huì)與國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)雙方協(xié)同合作必要性的認(rèn)識(shí)，為消除協(xié)作隱性壁壘提供思想基礎(chǔ)。

2.優(yōu)化協(xié)作環(huán)境是發(fā)揮協(xié)作效力的外在保障。根據(jù)社會(huì)嵌入理論，監(jiān)察委員會(huì)和國家審計(jì)機(jī)關(guān)與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、政治構(gòu)架、文化傳統(tǒng)及制度基礎(chǔ)之間均存在深刻的聯(lián)系[19][20]，外界環(huán)境的優(yōu)化對(duì)二者形成監(jiān)督合力起到重要的保障作用?！吧罨瘒冶O(jiān)察體制改革”“改革審計(jì)管理體制”等十九大新精神為監(jiān)察委員會(huì)和國家審計(jì)機(jī)關(guān)間的協(xié)作與自身完善提供了良好的制度和精神保障。隨著我國監(jiān)察體制改革與國家審計(jì)體制改革的不斷推進(jìn)，對(duì)二者協(xié)作機(jī)制的建設(shè)及相關(guān)會(huì)議精神的不斷強(qiáng)化，成為增加協(xié)作監(jiān)督效力、穩(wěn)定協(xié)作機(jī)制的有力外界保障。

3.完善協(xié)作機(jī)制是推進(jìn)協(xié)作配合的有效途徑。由于我國監(jiān)察體制改革仍處于初步探索的階段，監(jiān)察委員會(huì)的法律定位、具體職權(quán)尚不明晰，因此，當(dāng)前的協(xié)作機(jī)制可能并非完全與協(xié)作實(shí)踐契合。吸收雙方協(xié)同工作經(jīng)驗(yàn)，改善不合理、有問題的機(jī)制或增添新的協(xié)作機(jī)制，力爭(zhēng)通過監(jiān)察委員會(huì)與國家審計(jì)機(jī)關(guān)的協(xié)作機(jī)制建立二者與國家紀(jì)委、司法機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)等有關(guān)部門全方位、多角度、多層次的監(jiān)督協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。雖然當(dāng)前構(gòu)建的協(xié)作機(jī)制具備一定的普適性，但不同地區(qū)、各級(jí)機(jī)關(guān)以及各個(gè)單位在開展協(xié)同監(jiān)督工作的過程中必然會(huì)出現(xiàn)些許問題，因此，應(yīng)該因地制宜地修正并完善不同層面的協(xié)作機(jī)制，既保證相互溝通協(xié)作的順暢性，又確保協(xié)作機(jī)制具備靈活性與可調(diào)整性。

五、結(jié)語

我國監(jiān)察體制改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央做出的一次重大政治體制改革，對(duì)于組織和制度創(chuàng)新及反腐敗資源整合優(yōu)化具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。監(jiān)察委員會(huì)制度解決了國家以往權(quán)力監(jiān)督體系中不同監(jiān)督部門職能的分散化和碎片化的問題，是對(duì)國家監(jiān)督體系中不同職能的重新整合和布局，是健全和完善國家監(jiān)督體制，形成監(jiān)督資源合理配置的初步探索[21]。監(jiān)察體制改革對(duì)目前的國家監(jiān)督體系和格局產(chǎn)生了沖擊，國家監(jiān)察委員會(huì)與國家審計(jì)機(jī)關(guān)作為國家權(quán)力監(jiān)督體系的重要組成部分，如何發(fā)揮國家監(jiān)察與國家審計(jì)之間的協(xié)作監(jiān)督是改革實(shí)踐值得關(guān)注的問題，亦成為本文探析的重要切入點(diǎn)。

根據(jù)國家監(jiān)察與國家審計(jì)的本質(zhì)屬性、法定權(quán)責(zé)以及職能定位，本文從施行目的、法律職能、監(jiān)督客體以及處理手段等方面討論了國家審計(jì)與國家監(jiān)察的契合性。基于協(xié)同理論，從制度層面、組織層面以及業(yè)務(wù)層面詳細(xì)探討了國家監(jiān)察與國家審計(jì)之間協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建，同時(shí)指出了實(shí)現(xiàn)協(xié)作監(jiān)督的保障措施。新的監(jiān)察制度下，在國家監(jiān)察與國家審計(jì)之間建立高效合作路徑與協(xié)作機(jī)制，對(duì)整合國家監(jiān)督資源、推動(dòng)反腐敗進(jìn)程以及健全國家治理體系具有一定的借鑒價(jià)值與指導(dǎo)意義。當(dāng)然，現(xiàn)階段我國處于監(jiān)察體制改革的初始期，有關(guān)國家監(jiān)察與國家審計(jì)之間協(xié)作機(jī)制的理論研究尚不成熟，監(jiān)察委員會(huì)與國家審計(jì)機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間如何構(gòu)建協(xié)作網(wǎng)絡(luò)及其在國家治理體系中的地位與作用等，可能成為未來進(jìn)一步討論的方向與重點(diǎn)。