徐秀英

積極探索村級集體經(jīng)濟發(fā)展路徑，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟，是深化農(nóng)村改革、推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、增加農(nóng)民收入的重要途徑；是增強農(nóng)村基層組織凝聚力和戰(zhàn)斗力，鞏固黨在農(nóng)村基本經(jīng)濟制度的必然要求；也是實現(xiàn)全面小康社會戰(zhàn)略目標(biāo)的重要基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會強調(diào)“堅持農(nóng)村土地集體所有，依法維護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟”。2016年中央一號文件明確指出“開展扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點”。杭州市作為浙江省的省會城市，下轄14個區(qū)（縣、市），共有2449個村（社區(qū)）級集體經(jīng)濟組織（以下統(tǒng)稱村級集體經(jīng)濟組織），其中村級組織2060個，社區(qū)組織389個。2015年，全市實現(xiàn)村級集體經(jīng)濟總收入87.86億元、凈收益47億元、當(dāng)年可分配收入56.99億元，擁有總資產(chǎn)達1249.03億元、凈資產(chǎn)691.85億元。近年來，全市積極開展村級集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，村級集體經(jīng)濟的發(fā)展成效顯著，涌現(xiàn)了如浙江首富蕭山航民村等集體經(jīng)濟實力雄厚的村，但發(fā)展中還存在諸多的困難和問題。本文以浙江省杭州市為例，在闡述村級集體經(jīng)濟發(fā)展面臨的困境的基礎(chǔ)上，剖析存在困境的原因，提出村級集體經(jīng)濟發(fā)展的路徑及對策建議。

一、面臨的困境

（一）集體經(jīng)濟發(fā)展不平衡，部分村經(jīng)濟較為薄弱

全市村級集體經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，兩極分化現(xiàn)象嚴(yán)重。一般城中村、城郊村等集體經(jīng)濟發(fā)展水平較高，純農(nóng)村地區(qū)、山區(qū)則較為薄弱。首先，從杭州市全域范圍來看，村級集體經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，全市2449個村中，2015年總收入10萬元以下村有353個，占總村數(shù)的比例為14.41%；500萬元以上的村有344個，占比為14.05%。其次，從不同區(qū)（縣、市）之間的差異來看，杭州市區(qū)范圍的10個區(qū)（除富陽區(qū)外）村級集體經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高，4縣（市）相對較低。2015年，村均總收入最高的為拱墅區(qū)，達3056.89萬元，最低的是淳安縣，僅為24.09萬元。再次，從各區(qū)（縣、市）內(nèi)部來看，差異也十分顯著，如西湖區(qū)119個村級集體經(jīng)濟組織中，2015年總收入在100萬元以下的有14個村，1000萬元以上的有40個村。

從當(dāng)年可分配收入來看，部分村的集體經(jīng)濟更為薄弱，2015年，全市有842個村當(dāng)年可分配收入在20萬元以下，占全市2449個村的34.38%；10萬元以下的有619個，占25.27%；1萬元以下的“空殼村”有227個，占9.27%。

（二）不少村經(jīng)營性收入偏低，補助收入占比較高

村級集體經(jīng)濟收入包括直接經(jīng)營收入、發(fā)包及上繳收入、投資收益、補助收入和其他收入，其中直接經(jīng)營收入、發(fā)包及上繳收入、投資收益為經(jīng)營性收入，經(jīng)營性收入的高低是衡量村級集體經(jīng)濟強弱的重要標(biāo)志（張忠根、李華敏，2007）。一是從直接經(jīng)營收入來看，2015年，全市2449個村，村均達189.34萬元，有61.09%的村直接經(jīng)營收入在10萬元以下，無直接經(jīng)營收入的村占比達49.24%。其中桐廬縣、建德市、淳安縣分別有86.56%、88.75%和95.53%的村，其直接經(jīng)營收入在10萬元以下，無直接經(jīng)營收入的村占比分別達84.41%、78.33%和72%。同時，直接經(jīng)營收入以物業(yè)租賃收入為主，全市2422個完成股份合作制改革的村，物業(yè)租賃收入占直接經(jīng)營收入的比重高達72.18%。二是從發(fā)包及上繳收入來看，2015年，全市村均為39.76萬元，其中淳安縣、臨安市村均分別僅為1.71萬元、5.60萬元。發(fā)包及上繳收入主要來源于村級集體經(jīng)濟組織把未分包到戶的山林、耕地、水塘等進行發(fā)包，但實踐中往往采取期限較長的接近買斷式的租賃模式，該模式雖然在短期內(nèi)增加了村級集體收入，但收入缺乏持續(xù)性。三是從投資收益來看，2015年，全市村均僅為16.06萬元，其中桐廬縣、建德市、淳安縣村均投資收益分別僅為0萬元、0.63萬元和1.88萬元。隨著杭州城市化進程的不斷加快，村級集體土地大面積被征用，導(dǎo)致征地補償費大量增加，大大增加了貨幣資產(chǎn)。2015年，全市村均貨幣資產(chǎn)達1163.88萬元，占流動資產(chǎn)的57.29%。但從目前的資金投向看，大部分還是采取存入銀行獲取利息收入的辦法，資金的收益率較低。

由于經(jīng)營性收入較低，政府補助收入成為村級集體經(jīng)濟收入的重要來源，這一現(xiàn)象在臨安市、淳安縣表現(xiàn)得尤為突出。2015年，臨安市、淳安縣補助收入占總收入的比重分別高達56.28%和50.14%，其中相當(dāng)數(shù)量的村級集體經(jīng)濟基本依靠政府補貼，造血功能較弱。

（三）部分村集體收不抵支，集體經(jīng)濟負(fù)債較重

部分村由于集體經(jīng)濟收入較低，但卻承擔(dān)著保障農(nóng)村基層組織正常運轉(zhuǎn)的剛性支出。同時還承擔(dān)著提供農(nóng)村公共產(chǎn)品、延伸政府行政職能等支出，尤其是近年來隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進，農(nóng)村道路及水利設(shè)施、文化設(shè)施、綠化保潔等公益事業(yè)逐漸成為農(nóng)村重要的支出項目。根據(jù)杭州市農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作辦公室測算，近年要維持村級組織正常有效的運轉(zhuǎn)和興辦公益事業(yè)等各項費用總計最少約需要30萬元。按此推算，2015年，全市村級集體經(jīng)濟總收入在30萬元以下的有862個村，也就是最少約有35%的村其集體經(jīng)濟收不抵支。2015年，全市當(dāng)年村均新增負(fù)債85.81萬元，村均累計負(fù)債總額達2275.13萬元。

興辦公益事業(yè)成為村級負(fù)債的重要來源，尤其是村級集體經(jīng)濟發(fā)展水平較低的4個縣（市）這一現(xiàn)象比較嚴(yán)重。桐廬縣、建德市、淳安縣、臨安市村級集體興辦公益事業(yè)負(fù)債占負(fù)債總額的比重依次達44%、22%、21%和16%。另外，上述4個縣（市）絕大多數(shù)村負(fù)債較重，如2015年臨安市298個村中，村級債務(wù)總額10萬元以下的僅有7個村、100萬元以上的有244個村。沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)使各村在發(fā)展集體經(jīng)濟時難以“輕裝上陣”，集體經(jīng)濟發(fā)展受到較大限制。

二、原因分析

（一）發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟的思想認(rèn)識不到位

目前，有些區(qū)（縣、市）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）各級領(lǐng)導(dǎo)同志并不是很支持發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟，認(rèn)為村級集體經(jīng)濟越發(fā)展，村干部越腐敗，農(nóng)民上訪事件就會越多（張忠根、李華敏，2007）。同時，由于村級組織換屆的期限較短，村干部的頻繁調(diào)整，使得村干部對村級集體經(jīng)濟發(fā)展缺乏長遠的規(guī)劃和設(shè)想。不少村干部在村級集體經(jīng)濟發(fā)展中，也認(rèn)為村里沒錢最好，有錢怕管不好，怕群眾有意見鬧事。村干部小富即安、求穩(wěn)怕亂等思想難轉(zhuǎn)變（翁洪偉，2014）。在理念上，固步自封，因循守舊；在行動上，“等、靠、要”，不敢有大的動作。最終導(dǎo)致村級集體經(jīng)濟發(fā)展沒有創(chuàng)新和突破，集體經(jīng)濟發(fā)展缺乏動力和活力。

（二）發(fā)展村級集體經(jīng)濟的路徑比較窄

首先，不少村集體經(jīng)濟的主要收入來源是物業(yè)經(jīng)濟，但物業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展依賴于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展水平和地理區(qū)位，全市除城中村、城郊村、園中村、集鎮(zhèn)村等有條件發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟外，其余村并不具備這一條件。同時，部分村由于物業(yè)檔次不高，加上當(dāng)前宏觀經(jīng)濟下行壓力，使得物業(yè)經(jīng)濟發(fā)展也面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。其次，村級集體經(jīng)濟未能有效地參與到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展中。當(dāng)前杭州市處在著力構(gòu)建農(nóng)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)交叉融合的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的關(guān)鍵時期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與加工、流通、銷售、服務(wù)有機結(jié)合，形成“接二連三”的“全產(chǎn)業(yè)鏈”，農(nóng)業(yè)新型業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)。但是，杭州市絕大多數(shù)村級集體經(jīng)濟組織未能有效地參與到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展中，未能將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中取得的部分利益留在村級集體經(jīng)濟組織中，也未能在農(nóng)業(yè)新型業(yè)態(tài)發(fā)展中尋找新的商機。另外，村級集體經(jīng)濟以封閉型的社區(qū)經(jīng)濟為主，產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小。大多數(shù)村級集體經(jīng)濟發(fā)展局限于自有的資金、資產(chǎn)和資源，屬于封閉型的社區(qū)經(jīng)濟，沒能走出社區(qū)尋找開發(fā)項目，或參股到其他市場主體中進行投資經(jīng)營。集體經(jīng)濟單兵作戰(zhàn)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，缺乏市場競爭能力。

（三）村級集體經(jīng)濟發(fā)展的體制機制亟待改革

一是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)能有待激活。盡管目前大多數(shù)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革后允許股權(quán)在內(nèi)部流轉(zhuǎn)，但其主要功能仍被視作利益分配的依據(jù)，股權(quán)背后依附著社員資格所固有的宅基地再次無償分配權(quán)和土地承包權(quán)等，從而導(dǎo)致股權(quán)在實踐中難以流轉(zhuǎn)起來。同時，全市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和農(nóng)村宅基地制度改革進展緩慢。另外，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場體系建設(shè)滯后，2010年10月，杭州市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所正式成立，雖然在區(qū)（縣、市）設(shè)立了分支機構(gòu)，但基本沒有運行，資產(chǎn)評估、合同鑒證、糾紛調(diào)解仲裁等配套制度未能及時跟進。

二是“政”、“經(jīng)”不分。截至2015年底，全市有2442個村級集體經(jīng)濟組織完成股份合作制改革，改革后，董事會、股東大會、監(jiān)事會雖已建立，但多數(shù)村存在董事會與村兩委交叉任職現(xiàn)象，村級集體經(jīng)濟組織與村黨支部、村民委員會“三位一體”，這一現(xiàn)象在改革初期有存在的合理性，但如果長期不能實現(xiàn)有效分離，難以保障村級集體經(jīng)濟組織的市場化運作（李光熙，2008）。

三是激勵與監(jiān)督約束機制不健全。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革過程中，僅有少數(shù)村設(shè)置“職務(wù)股”等相關(guān)的股種，如拱墅區(qū)積極探索了股份經(jīng)濟合作社在職領(lǐng)導(dǎo)班子成員“職務(wù)股”制度，“職務(wù)股”的設(shè)置將個人的利益與合作社的經(jīng)營業(yè)績緊密聯(lián)系在一起。但大多數(shù)村沒有采取相關(guān)的股權(quán)激勵措施，也沒有采取“經(jīng)營班子年薪制”等其他激勵措施（徐秀英、趙興泉、沈月琴，2015）。董事會等經(jīng)營管理人員報酬一般只能拿到由上級政府核定的工資薪金，最多也只是設(shè)置非常簡單的獎勵報酬或工作津貼，從而影響了經(jīng)營管理者發(fā)展村級集體經(jīng)濟的積極性和創(chuàng)造性。同時，存在股份經(jīng)濟合作社中監(jiān)事會的監(jiān)督作用沒能有效發(fā)揮、財務(wù)公開及民主理財制度不健全、農(nóng)村審計制度不健全等方面的問題。

（四）村級集體經(jīng)濟經(jīng)營管理人才缺乏

首先，經(jīng)營管理人才隊伍素質(zhì)較低。大多數(shù)村級集體經(jīng)濟組織未設(shè)置經(jīng)理層，董事會成員既是決策者又是經(jīng)營者，且年齡結(jié)構(gòu)老化、文化程度偏低、整體素質(zhì)較低。同時隨著城市化進程的不斷加快，農(nóng)村大量有頭腦、有膽識的能人普遍外出經(jīng)商，導(dǎo)致經(jīng)營管理隊伍素質(zhì)普遍偏低，極大地影響了村級集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大。其次，基層農(nóng)經(jīng)管理隊伍建設(shè)較為薄弱。主要表現(xiàn)在基層農(nóng)經(jīng)隊伍建設(shè)滯后、鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計委托代理制度不健全，村級財務(wù)委托代理會計人員大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)人員兼任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)人員“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員”（唐敬國，2012）。同時，村財務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)較低，不具備會計從業(yè)人員資格、沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，“三資”管理有待加強。

（五）扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展的政策有待加強

一是農(nóng)村公共服務(wù)財政投入機制尚未建立。村級組織正常運轉(zhuǎn)、村級公益事業(yè)發(fā)展的財政投入機制尚未建立。尤其是近年來，政府推動的工作較多，新農(nóng)村建設(shè)中各項工程項目資金一般都需要村級自籌資金予以配套，且項目建設(shè)后維護運行費用較高，往往也由村級組織承擔(dān)，這大大增加了村級集體經(jīng)濟發(fā)展的壓力。

二是財政扶持方式有待改變，稅收負(fù)擔(dān)過重。2012年至2016年浙江省財政每年安排8000萬元專項扶持資金，主要用于扶持欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟薄弱村發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟。2013年起，杭州市財政每年安排2000萬元資金，專項用于扶持經(jīng)濟薄弱村集體經(jīng)濟發(fā)展，重點扶持物業(yè)建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)和旅游休閑等項目，但由于主要采取分散扶持及一次性投入的方式，效果往往不理想。同時，扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展的資金“政出多門”，缺乏通盤計劃，導(dǎo)致了資金使用效率不高等問題。稅收政策上視股份經(jīng)濟合作社為公司企業(yè)，普遍按照企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)對村集體經(jīng)營項目征稅，稅收負(fù)擔(dān)大為加重。如據(jù)工商登記后的股份經(jīng)濟合作社反映，其發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟時，應(yīng)交稅費有房產(chǎn)稅和租賃營業(yè)稅、教育費附加、水利建設(shè)基金及城市維護建設(shè)稅等，還要征收企業(yè)所得稅和股東個人分紅所得稅。

三是土地落實及貸款難。不少地方村級發(fā)展用地指標(biāo)難以落實，導(dǎo)致一些村陷入了有錢、有項目卻無土地發(fā)展的困難局面。同時，由于工商登記后會加重村級集體經(jīng)濟組織的稅費負(fù)擔(dān)，使得部分村級集體經(jīng)濟組織不愿進行工商登記，而未經(jīng)工商登記的集體經(jīng)濟組織法人地位得不到認(rèn)可，導(dǎo)致金融機構(gòu)很少向村級集體經(jīng)濟組織發(fā)放貸款。2015年底，全市在完成股份合作制改革的2422個村中，僅有1083個村申領(lǐng)了工商執(zhí)照。

三、發(fā)展路徑

（一）因地制宜，探索集體經(jīng)濟差異化發(fā)展

堅持以市場為導(dǎo)向，立足優(yōu)勢，選準(zhǔn)路子，引導(dǎo)各村立足資源、資產(chǎn)、區(qū)位等優(yōu)勢，因地制宜地尋找發(fā)展路徑。（1）大力發(fā)展村級物業(yè)經(jīng)濟。城中村、城郊村及鐵線沿線、商貿(mào)工業(yè)及教育園區(qū)附近的村，應(yīng)依托地理區(qū)位優(yōu)勢，充分利用村集體留用地和存量資產(chǎn)、集體建設(shè)用地興建職工宿舍、標(biāo)準(zhǔn)廠房、寫字樓、商鋪店面等，提高物業(yè)檔次，通過租賃經(jīng)營增加集體收入。（2）加快發(fā)展村級資源經(jīng)濟。資源較為豐富的村，可依托當(dāng)?shù)刎S富的土地、旅游景觀、水及太陽能資源發(fā)展集體經(jīng)濟。通過領(lǐng)辦土地股份合作社，或者采取反租倒包等形式，集中連片流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的土地、山林等，發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè)。創(chuàng)辦或參辦經(jīng)濟實體，發(fā)展具有休閑度假、養(yǎng)生養(yǎng)老、民俗體驗等旅游項目。投資小水電的開發(fā)，多途徑與光伏公司合作，依托扶貧項目，建設(shè)屋頂光伏電站，增加經(jīng)濟薄弱村的收入。（3）大力發(fā)展“三產(chǎn)”服務(wù)業(yè)。對于特色農(nóng)業(yè)發(fā)展較好的村，圍繞當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)優(yōu)勢，由村集體經(jīng)濟組織牽頭成立專業(yè)合作社，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后有償服務(wù)，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。緊緊抓住杭州鄉(xiāng)村旅游、民宿經(jīng)濟、農(nóng)村電子商務(wù)等新型業(yè)態(tài)發(fā)展勢頭良好的契機，村集體經(jīng)濟組織可以通過統(tǒng)一宣傳營銷、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一接團分客、統(tǒng)一結(jié)賬收費的“四統(tǒng)一”模式運營鄉(xiāng)村旅游、民宿經(jīng)濟（錢霞芳、繆細(xì)央，2014）。大力發(fā)展倉儲物流服務(wù)業(yè)，加強農(nóng)產(chǎn)品推廣和展示平臺建設(shè)。另外，鼓勵村級集體經(jīng)濟組織以勞務(wù)承包方式承接社區(qū)服務(wù)、鎮(zhèn)村公路綠化養(yǎng)（管）護、家政服務(wù)、河道保潔等工作。有條件的村可成立物業(yè)管理等專業(yè)服務(wù)公司，提供本村生產(chǎn)生活資料供應(yīng)、維修管護等服務(wù)。

（二）抱團發(fā)展，形成集體經(jīng)濟發(fā)展合力

抱團發(fā)展是解決村級集體經(jīng)濟發(fā)展中一村單打獨斗面臨的產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、發(fā)展資金少、發(fā)展成本高、增收平臺少等問題的有效途徑。（1）抱團發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟。一些城中村、城郊村由于受規(guī)劃和用地指標(biāo)的限制，各自為政很難促進大的項目。為此，可聯(lián)合投資，共同建設(shè)物業(yè)項目，引進電子商務(wù)、研發(fā)設(shè)計、金融保險、商務(wù)辦公等智力型企業(yè)入駐。同時，山區(qū)、地理位置偏僻的村應(yīng)充分利用杭州城西科技大走廊、高教園區(qū)建設(shè)等契機，聯(lián)合興建或者購置物業(yè)，由區(qū)（縣、市）鎮(zhèn)（街）統(tǒng)一操作，抱團異地興建、聯(lián)村共建“飛地”物業(yè)項目。（2）聯(lián)合組建經(jīng)濟聯(lián)合體。鼓勵由多個村級集體經(jīng)濟組織共同出資聯(lián)合組建經(jīng)濟聯(lián)合體，按照現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營理念抱團發(fā)展集體經(jīng)濟。尤其是市區(qū)范圍集體經(jīng)濟發(fā)展較好的村，通過村與村聯(lián)合，由村級股份合作社參股抱團組建集團公司，打造一批整體經(jīng)營能力和盈利水平較高的大型旗艦型公司，克服單個村集體經(jīng)濟規(guī)模較小、競爭力較弱的弊病。（3）強村幫帶弱村共同發(fā)展。要積極放大名村（如蕭山航民村等）的效應(yīng)，鼓勵強村與周邊弱村聯(lián)合，尤其是強村的企業(yè)與弱村聯(lián)合，探索“以企帶村、以村促企、互利共贏”的共建長效機制。

（三）異地發(fā)展，拓展集體經(jīng)濟發(fā)展空間

異地發(fā)展可以拓展村級集體經(jīng)濟發(fā)展的空間，突破自身條件的限制，實現(xiàn)劣勢地區(qū)借勢發(fā)展、優(yōu)勢地區(qū)強勢發(fā)展。（1）異地發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)新型業(yè)態(tài)。隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，城中村、城郊村中一些有農(nóng)業(yè)知識、掌握種植技術(shù)和有農(nóng)產(chǎn)品營銷經(jīng)驗的農(nóng)民失去了發(fā)展平臺和機會。應(yīng)鼓勵由村級集體經(jīng)濟組織牽頭組建專業(yè)合作社，到周邊的村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等承租土地，以勞動為主要紐帶，異地發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)。用技術(shù)優(yōu)勢、資本優(yōu)勢和人才優(yōu)勢等在外地發(fā)展農(nóng)村電商及倉儲物流、鄉(xiāng)村旅游、民宿經(jīng)濟等農(nóng)業(yè)新型業(yè)態(tài)。（2）異地投資成長性良好的企業(yè)。充分利用集體積累的閑置資金，通過股份合作、參股投資成長性良好的企業(yè)，享受企業(yè)成長的福利，變貨幣資金為經(jīng)營性資產(chǎn)。以資本為主要紐帶，進一步拓展村級集體經(jīng)濟發(fā)展的空間。

四、對策建議

（一）提高發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟的認(rèn)識

發(fā)展村級集體經(jīng)濟不單純是一個經(jīng)濟問題，更是一個關(guān)系到黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位的重大政治問題（程渭山，2017）。從大的方面看，《中華人民共和國憲法》第八條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。所謂雙層經(jīng)營就是家庭經(jīng)營和集體的統(tǒng)一經(jīng)營并存（李武裝，2017）。這從根本上明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟的法律地位和重要作用。特別是當(dāng)下公共服務(wù)尚難以均等覆蓋農(nóng)村，更需要通過發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟來彌補公共財政投入的不足。對此，各級政府領(lǐng)導(dǎo)和村干部要加強理論學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟的重要性。

建議區(qū)（縣、市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）兩級成立村級集體經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，由主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，區(qū)（縣、市）四套班子負(fù)責(zé)人包干到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街），鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）負(fù)責(zé)人包干到村，將村級集體經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)任務(wù)納入黨委政府目標(biāo)責(zé)任制考核，從而形成一級抓一級，層層抓落實的良好局面。

（二）深化村級集體經(jīng)濟發(fā)展的體制機制改革

一是創(chuàng)新集體經(jīng)濟組織形式。為提高集體經(jīng)濟組織的市場化運作水平，有條件的村應(yīng)積極創(chuàng)新組織形式，可以以股份合作社為母體，根據(jù)項目經(jīng)營的需要，投資設(shè)立子公司；吸收內(nèi)外投資，將股份經(jīng)濟合作社轉(zhuǎn)化為混合所有制經(jīng)濟；將股份經(jīng)濟合作社改制為股份有限公司，實現(xiàn)公司化改造；允許股東自由組合，剝離優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)另行投資設(shè)立新公司等。

二是激活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)能。積極探索集體資產(chǎn)股權(quán)流轉(zhuǎn)、有償退出及抵押機制，積極開展農(nóng)村宅基地制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點，并總結(jié)推廣試點經(jīng)驗，使村級集體經(jīng)濟組織分享改革帶來的紅利。加快建立市、區(qū)（縣、市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場體系建設(shè)，制定資產(chǎn)評估、合同鑒證、糾紛調(diào)解仲裁等配套制度，完善交易市場功能，更好地搞活農(nóng)民集體財產(chǎn)權(quán)能，推進農(nóng)村集體資產(chǎn)公開、公正、公平交易，提高交易價格，增加集體經(jīng)濟收入。

三是正確處理好村兩委和村集體經(jīng)濟組織之間的關(guān)系。要堅持以農(nóng)村基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，理順村黨支部、集體經(jīng)濟組織與村民委員會的關(guān)系。要積極探索村民委員會與集體經(jīng)濟組織以“選民資格分離、干部管理分開、賬目分開、職能分開、議事決策分離”等為特征的“政經(jīng)分離”。

四是建立健全激勵與監(jiān)督約束機制。實行經(jīng)營管理績效與經(jīng)營者收入掛鉤，對經(jīng)營收入較好的城中村、城郊村及園中村，可積極探索“經(jīng)營班子年薪制”和“風(fēng)險抵押金制度”。探索股權(quán)激勵機制，設(shè)置經(jīng)營管理“貢獻股”或“職務(wù)股”，鼓勵股權(quán)適當(dāng)向董事會和經(jīng)營管理層集中，充分調(diào)動經(jīng)營者的積極性。充分發(fā)揮監(jiān)事會對董事會和經(jīng)營管理層的監(jiān)督約束作用，進一步健全村級財務(wù)公開、民主理財制度及農(nóng)村審計制度，組織開展農(nóng)村集體經(jīng)濟專項審計行動，對近年來群眾反映問題較多的村進行重點審計，對集體資產(chǎn)、資金較多的村主要負(fù)責(zé)人開展經(jīng)濟責(zé)任審計。

（三）加強村級集體經(jīng)濟經(jīng)營管理隊伍建設(shè)

首先，選拔和引進高素質(zhì)的集體經(jīng)濟經(jīng)營管理人才。把帶領(lǐng)群眾共同致富能力強、人品好、素質(zhì)高、群眾公認(rèn)的致富能人選進村級集體經(jīng)濟組織領(lǐng)導(dǎo)班子。有條件的村級集體經(jīng)濟組織，可對社會公開招聘“職業(yè)經(jīng)理人”、引進“獨立董事”，以提高村級集體經(jīng)濟經(jīng)營管理隊伍的整體素質(zhì)和經(jīng)營管理能力。其次，加大培訓(xùn)力度。著重對村級集體經(jīng)濟組織帶頭人開展先進適用技術(shù)、市場營銷、工商管理、電子商務(wù)等方面的培訓(xùn)，組織到先進地區(qū)參觀學(xué)習(xí)，開拓帶頭人的視野，提高他們把握市場、識別市場風(fēng)險的能力。尤其要注重培養(yǎng)后備隊伍和青年農(nóng)民，將有經(jīng)營頭腦、有管理能力、有奉獻精神的年輕農(nóng)民充實到村級集體經(jīng)濟組織的隊伍里。再次，加強基層農(nóng)經(jīng)管理隊伍建設(shè)。加強基層農(nóng)經(jīng)隊伍體系建設(shè)，落實人員，配強隊伍，將基層農(nóng)經(jīng)管理納入政府職責(zé)范疇。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計委托代理制度，進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計委托代理機構(gòu)性質(zhì)、編制和人員，落實待遇。加強村級財會人員隊伍建設(shè)，提高村級財務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，設(shè)立集體資產(chǎn)專管員，進一步加強農(nóng)村集體“三資”管理。

（四）加大村級集體經(jīng)濟發(fā)展的政策扶持力度

一是逐步建立農(nóng)村基本公共服務(wù)財政投入機制。加大對村級組織運轉(zhuǎn)、村級公益事業(yè)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，減輕集體經(jīng)濟組織經(jīng)營負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。新農(nóng)村建設(shè)各項工程項目，原則上不強求村級組織安排項目配套資金，做到事權(quán)與財權(quán)相匹配。農(nóng)村公共事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施項目要統(tǒng)籌安排建設(shè)和管護資金，既要重建設(shè)也要重管護。

二是轉(zhuǎn)變財政扶持方式，加大各項稅費優(yōu)惠。摒棄以往撒胡椒面的分散扶持方式，探索將財政扶持資金轉(zhuǎn)換為資本金入股投入經(jīng)營的機制。在區(qū)（縣、市）層面成立村級集體經(jīng)濟投資有限公司，將全縣所有村尤其是經(jīng)濟薄弱村全部納為公司股東，集中多村的扶持資金發(fā)展集體經(jīng)濟。整合現(xiàn)有的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展資金、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補助資金、扶貧資金等各類扶持資金項目，集中財力支持村級集體經(jīng)濟發(fā)展，放大財政資金促進集體經(jīng)濟發(fā)展的效應(yīng)。對改革后產(chǎn)生的股份經(jīng)濟合作社，可參照合作社法人性質(zhì)，進行稅收減免。或經(jīng)稅務(wù)部門認(rèn)可后，進行先征后返，也可采取核定征收方式征收公司制企業(yè)的稅收，給予集體企業(yè)稅收優(yōu)惠政策以鼓勵集體經(jīng)濟的發(fā)展。同時明確改制后的集體經(jīng)濟組織按照股份向農(nóng)民進行分配的收益，免予征收個人所得稅。

三是加大結(jié)對幫扶力度。建立黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和干部聯(lián)系幫扶責(zé)任制，加強與高校、科研機構(gòu)對接，實施一個（或兩個）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）對接一個高?；蚩蒲袡C構(gòu)，把人才、資金、項目、技術(shù)、信息等資源導(dǎo)入農(nóng)村，幫助其理清思路，聯(lián)系幫扶資源，落實幫扶項目，推動村級集體經(jīng)濟發(fā)展。

四是加強用地保障，加大金融支持。在年度可用建設(shè)用地指標(biāo)中安排一定比例專門用于村級集體經(jīng)濟發(fā)展。允許以用地指標(biāo)異地置換物業(yè)，最大限度地滿足經(jīng)濟薄弱村異地集中聯(lián)建村級物業(yè)的需求。涉農(nóng)金融機構(gòu)要不斷創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，逐步實現(xiàn)農(nóng)村金融服務(wù)全覆蓋，把村級集體經(jīng)濟組織納入評級授信范圍，設(shè)立發(fā)展村級集體經(jīng)濟專項信貸資金，對符合條件的村級集體經(jīng)濟項目在信貸支持上實行計劃優(yōu)先、利率優(yōu)惠。允許集體經(jīng)濟組織利用閑置資金參股農(nóng)商銀行、村鎮(zhèn)銀行等金融機構(gòu)，提高村級閑置資金的收益。

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