羅 杰，密忠祥，宮殿榮，閆志剛*

（國家食品藥品監(jiān)督管理總局高級研修學(xué)院，北京 100073）

黨的十九大報告指出：中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會主要矛盾的變化是關(guān)系全局的歷史性變化，要求我們在繼續(xù)推動發(fā)展的基礎(chǔ)上大力提升發(fā)展質(zhì)量和效益，更好地滿足人民日益增長的美好生活需要。

食品安全與否直接影響到人民的生活質(zhì)量甚至與人的生命安全息息相關(guān)。黨的十九大報告特別指出要“實施食品安全戰(zhàn)略，讓人民吃得放心”；黨的十八屆五中全會報告也提出要“推進健康中國建設(shè)，實施食品安全戰(zhàn)略”。但食品安全戰(zhàn)略的涵義是什么，目前面臨的問題和困難有哪些，需要什么樣的實施途徑和措施，理論界和實務(wù)界認識還不完全一致，本文擬對實施食品安全戰(zhàn)略的幾個基本問題作出探討。

1 食品安全成為國家戰(zhàn)略的背景與過程

戰(zhàn)略管理思想奠基者伊戈爾·安索夫（H. Igor Ansoff）認為戰(zhàn)略是一個組織打算如何去實現(xiàn)其目標(biāo)和使命，認為深思熟慮的戰(zhàn)略是實現(xiàn)長期績效與目標(biāo)的必要條件[1]。所謂國家戰(zhàn)略，是國家針對特定時期的主要食品安全問題采取行動的一致性框架[2]。這個框架一般包括起點、目標(biāo)、任務(wù)和措施等。

1.1 我國當(dāng)前食品安全形勢仍面臨挑戰(zhàn)

從食品安全戰(zhàn)略起點看，我國食品安全形勢穩(wěn)中向好，根據(jù)英國智庫“經(jīng)濟學(xué)人”對各國食品安全狀況的評估排名，2017年我國最新指數(shù)位列第45名[3]，位居中上游水平。從抽檢監(jiān)測數(shù)據(jù)看，近兩年食品抽檢總體合格率已穩(wěn)定保持在96.8%。對1 300余家大型食品生產(chǎn)企業(yè)的抽檢合格率達到99%。嬰幼兒配方乳粉抽檢合格率保持在99%以上。在食用農(nóng)產(chǎn)品方面，蔬菜、水果、茶葉、畜禽產(chǎn)品、水產(chǎn)品監(jiān)測合格率達到96%[4]。但食品安全仍然面臨不少挑戰(zhàn)，形勢也不容樂觀。

1.1.1 源頭污染問題嚴(yán)重

由于環(huán)境污染問題，導(dǎo)致作為生態(tài)鏈末端的農(nóng)業(yè)種植飽受影響。我國耕地面積占世界的7%，但消費了世界上35%的化肥、20%的農(nóng)藥[5]，中國每年生產(chǎn)抗生素原料大約21萬 t，其中46.1%被用在了畜牧養(yǎng)殖業(yè)[6]。另外，高耗能高污染導(dǎo)致的環(huán)境污染向食物遷移，金屬冶煉、“三廢”排放及垃圾焚燒導(dǎo)致土壤、水源污染，進而造成農(nóng)產(chǎn)品重金屬和有機污染物超標(biāo)。

1.1.2 食品產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱

當(dāng)前食品產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)“多、小、散、低”的格局，產(chǎn)業(yè)集約化水平低，食品生產(chǎn)經(jīng)營者有1 000多萬 戶，80%以上是10 人以下的作坊式小企業(yè)，還有2億多農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖戶[7]，小作坊、小餐飲、小攤點難以計數(shù)。產(chǎn)業(yè)素質(zhì)總體較低，企業(yè)誠信觀念和質(zhì)量安全意識普遍不強。

1.1.3 食品安全標(biāo)準(zhǔn)水平較低

截至2014年10月23日，歐盟針對食品安全殘留限項標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)中10大類共315 種食品中制訂了523 種農(nóng)藥的限量標(biāo)準(zhǔn)136 923項，而我國僅針對284 種食品規(guī)定了371 種農(nóng)藥的3 650 項農(nóng)藥的限量標(biāo)準(zhǔn)[8]，二者相比，我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)滯后程度可見一斑。

1.1.4 食品安全治理能力有待提升

2013年以來的食品監(jiān)管體制改革在推進中由于認識不統(tǒng)一、整體推進力度不夠等原因，改革模式不統(tǒng)一，在監(jiān)管覆蓋面、靶向性和專業(yè)性方面亟待加強[9]。從數(shù)量上看，當(dāng)前我國食品監(jiān)管人員25余萬人，食品檢查員隊伍以兼職為主，而獲得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可的企業(yè)有1 100多萬家，其他專業(yè)人員占比不足50%[10]，平均1 名監(jiān)管人員要監(jiān)管約50 家正規(guī)食品企業(yè)。

1.2 上升為國家戰(zhàn)略是習(xí)近平總書記食品安全觀的集中體現(xiàn)

習(xí)近平總書記歷來高度重視民生，對食品安全問題更是高度關(guān)注，在中央有關(guān)會議和外出調(diào)研期間，多次闡述其食品安全觀念。

1.2.1 食品安全是重大的民生問題

民生問題是人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題?！俺?、穿、住、用、行”，“吃飯”問題排第一位，是群眾最關(guān)注的事情，也是習(xí)近平總書記最關(guān)心的事情。2012年9月15日，習(xí)近平總書記在中國農(nóng)業(yè)大學(xué)同首都群眾和大學(xué)生一起參加全國科普日活動時就指出，“民以食為天”，食品安全是重大的民生問題。對食品安全問題，要在加強監(jiān)管、嚴(yán)厲打擊的同時，動員全社會廣泛參與，努力營造人人關(guān)心食品安全、人人維護食品安全的良好社會氛圍，不斷增強公眾對食品安全的信心[11]。

1.2.2 食品安全是重大的公共安全問題

當(dāng)前，我國轉(zhuǎn)型期社會矛盾多發(fā)，一些民生問題如果解決不好很容易引發(fā)社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。食品安全一旦出現(xiàn)問題，社會不滿情緒就會發(fā)酵，特別是在互聯(lián)網(wǎng)條件下，極易引發(fā)社會矛盾。2015年5月中央政治局第23次集體學(xué)習(xí)時，習(xí)近平總書記指出，“食品藥品安全具有公共安全的特點，社會關(guān)注度和敏感性日益凸顯，而且觸點增多、燃點降低，如果處置不當(dāng)，有可能迅速發(fā)酵蔓延，有的還可能轉(zhuǎn)化為影響穩(wěn)定的突出問題[12]。”“三鹿奶粉”、“瘦肉精”等食品安全事件都一再證明，食品安全問題絕不僅僅是一個產(chǎn)品質(zhì)量問題，也絕不僅僅是一家一戶的事情，更是關(guān)系公共安全的重大問題。

1.2.3 食品安全關(guān)系中國共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性

在2013年中央農(nóng)村工作會議上，習(xí)近平總書記強調(diào)，“能不能在食品安全上給老百姓一個滿意的交代，是對我們執(zhí)政能力的重大考驗，我們黨在中國執(zhí)政，要是連個食品安全都做不好，還長期做不好的話，有人就會提出夠不夠格的問題[13]?！惫伯a(chǎn)黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，能不能很好地踐行群眾路線，真正做到執(zhí)政為民，從而贏得人民衷心擁護的一個重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，就是看解決包括食品安全在內(nèi)的民生問題的效果如何。近些年來，隨著食品安全問題社會關(guān)注度不斷提高，能不能很好地回應(yīng)社會關(guān)切，不斷解決食品安全新問題，繼續(xù)贏得人民的信任，是關(guān)系中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的大事。

1.2.4 食品安全關(guān)系中華民族長遠發(fā)展

習(xí)近平總書記多次強調(diào)，“食品安全關(guān)系中華民族未來[14]?！彼粌H關(guān)系到一個人的身體健康，關(guān)系到一個產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，更關(guān)系到一個國家的勞動力素質(zhì)。當(dāng)前，我們正在全面建設(shè)小康社會，開啟建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的新篇章，如果食品安全沒有保障，所有這些戰(zhàn)略藍圖就缺乏可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)。

習(xí)近平總書記不僅從多個方面強調(diào)食品安全的重要意義，要求全黨全社會高度重視食品安全，還多次對做好食品安全工作提出具體要求，要求各級黨委和政府將食品安全納入重要議程。正是在習(xí)近平總書記指示精神指導(dǎo)下，食品安全納入國家重要議事議程并最終上升為國家戰(zhàn)略。

2 食品安全戰(zhàn)略的目標(biāo)與任務(wù)

2.1 食品安全戰(zhàn)略目標(biāo)

食品安全戰(zhàn)略目標(biāo)可分為短、中、遠目標(biāo)，短期目標(biāo)是實現(xiàn)食品安全“十三五”規(guī)劃目標(biāo)，即到2020年，形成嚴(yán)密高效、社會共治的食品安全治理體系。中期目標(biāo)是到2035年，即再經(jīng)過3 個五年規(guī)劃階梯發(fā)展，基本實現(xiàn)食品安全治理現(xiàn)代化，使食品安全狀況達到中等發(fā)達國家水平。這是將食品安全戰(zhàn)略融入國家整體發(fā)展戰(zhàn)略的考量，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對中國來說是繼“四個現(xiàn)代化”之后的“第五個現(xiàn)代化”，也是最根本意義上的現(xiàn)代化[15]。在2035年我國基本實現(xiàn)現(xiàn)代化任務(wù)時，應(yīng)基本完成包括食品安全治理在內(nèi)的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。食品安全戰(zhàn)略的遠期目標(biāo)是到2050年全面實現(xiàn)食品安全治理現(xiàn)代化，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢奠定堅實物質(zhì)基礎(chǔ)。

2.2 食品安全戰(zhàn)略任務(wù)

2.2.1 推動問題整治向標(biāo)本兼治轉(zhuǎn)變

習(xí)近平總書記指出，農(nóng)業(yè)發(fā)展不僅要杜絕生態(tài)環(huán)境欠新賬，而且要逐步還舊賬，要打好農(nóng)業(yè)面源污染治理攻堅戰(zhàn)[16]。要加強源頭治理，開展水體、土壤、大氣污染治理，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境安全。深入開展農(nóng)藥獸藥殘留、重金屬污染綜合治理，推廣綠色技術(shù)，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

2.2.2 建立預(yù)防為主的全過程監(jiān)管模式

完善食品安全風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險評估等基礎(chǔ)性制度，強化食品生產(chǎn)經(jīng)營過程和政府監(jiān)管中的風(fēng)險預(yù)防要求，新修訂的《食品安全法》增設(shè)生產(chǎn)經(jīng)營者自查、責(zé)任約談、風(fēng)險分級管理等重點制度，重在消除隱患和防患于未然[17]，應(yīng)嚴(yán)格落實到位，使食品安全工作關(guān)口前移。

2.2.3 完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)

加強食品安全標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)性研究，對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)和國外先進標(biāo)準(zhǔn)，加快我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)制修訂步伐，解決食品安全標(biāo)準(zhǔn)交叉、重復(fù)、矛盾和空白等問題，盡快建立與國際接軌的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。另外，目前我國在國際食品標(biāo)準(zhǔn)制定方面參與度還很低，僅參與了農(nóng)殘委員會的標(biāo)準(zhǔn)研討工作，在國際食品法典委員會尚沒有一項食品安全標(biāo)準(zhǔn)是我國提出來的[18]，這種狀況亟需改變，要與國際食品法典委員會展開合作，廣泛參與國際食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定。

2.2.4 全面提升食品安全法治化水平

法治奠定了食品安全治理各要素協(xié)調(diào)運作的基本框架，法治具有可預(yù)期性、可操作性、可救濟性、可持續(xù)性、正當(dāng)性賦予等優(yōu)勢[19]。要以新修訂的《食品安全法》等為依據(jù)，健全法規(guī)制度體系，加快食品安全相關(guān)配套法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的清理和修訂工作，為食品企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和政府部門監(jiān)管提供制度保障。加強食品安全普法宣傳，在全社會營造尚德守法的良好氛圍。

2.2.5 強化科技引領(lǐng)支撐作用

科技支撐是提升食品安全水平不可缺少的動力與保障[20]。要加大國家科技計劃投入，鼓勵企業(yè)、社會資本投入食品安全創(chuàng)新工作，大力提升食品安全冷鏈裝備關(guān)鍵技術(shù)、過程控制技術(shù)和檢驗檢測技術(shù)。充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立食品安全雙向追溯體系和風(fēng)險預(yù)警體系。

2.2.6 推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

當(dāng)前我國宏觀層面，食品供給側(cè)結(jié)構(gòu)失衡問題突出，表現(xiàn)為供給缺位與供給錯位，造成當(dāng)前市場上不安全食品供給過剩，高品質(zhì)的安全食品供給不足與消費者不斷升級的食品需求之間的矛盾日益加劇[21]。因此要從多方面推動食品產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，要實施農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化推廣工程，推廣良好農(nóng)業(yè)規(guī)范。推動食品工業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級，采用先進技術(shù)和裝備提升質(zhì)量，進行兼并重組做大做強。支持發(fā)展?fàn)I養(yǎng)健康食品產(chǎn)業(yè)，更好地滿足食品消費升級需求。

2.2.7 健全多元參與的共治共享體系

政府、企業(yè)、媒體、社會公眾等主體參與食品安全治理具有不同的利益訴求，驅(qū)動了相互之間的協(xié)同[22]。應(yīng)充分調(diào)動這些食品安全多方利益主體共同行動，各級政府及監(jiān)管機構(gòu)要健全食品安全信息公開和發(fā)布制度，為公眾參與食品安全提供更多渠道，引導(dǎo)媒體充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，積極開展食品安全風(fēng)險交流和食品安全知識科普等活動。食品行業(yè)協(xié)會應(yīng)發(fā)揮好橋梁紐帶作用，代表行業(yè)加強與政府和公眾之間的溝通，同時，強化行業(yè)自律，推動行業(yè)誠信建設(shè)，引導(dǎo)食品企業(yè)依法規(guī)范經(jīng)營。

2.2.8 構(gòu)建全球食品安全合作治理新格局

當(dāng)今全球化背景下，當(dāng)一國出現(xiàn)重大環(huán)境及食品有關(guān)的安全事故時，食品安全問題就牽一發(fā)而動其他國家或地區(qū)，消費者保護問題需要在區(qū)域以及國際層面進行解決[23]。應(yīng)積極與其他國家、國際組織和跨國公司開展食品安全合作，以國際條約、雙邊或多邊協(xié)議為基礎(chǔ)，建構(gòu)以情報共享、政策交流、技術(shù)援助等為主要內(nèi)容的國際食品安全治理框架。

3 實施食品安全戰(zhàn)略的遵循與要求

研究表明，公共部門的戰(zhàn)略框架主要包括價值理念、治理結(jié)構(gòu)、運作管理三部分[24]。制定和實施食品安全戰(zhàn)略可從這三個方面進行思考。

3.1 理念：創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享

食品安全上升為國家戰(zhàn)略后，作為一個子戰(zhàn)略納入國家整體發(fā)展戰(zhàn)略，理應(yīng)堅持與國家整體發(fā)展戰(zhàn)略一致的理念。創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，作為中國特色社會主義新時代的發(fā)展新理念，也是統(tǒng)領(lǐng)新時代食品安全戰(zhàn)略的指導(dǎo)理念。

實施食品安全戰(zhàn)略中要貫徹創(chuàng)新理念，實現(xiàn)食品安全工作跨越式發(fā)展。一是思維創(chuàng)新。食品安全的許多因素在食品產(chǎn)業(yè)之外，應(yīng)跳出單純從食品行業(yè)要食品安全的傳統(tǒng)思維，從經(jīng)濟發(fā)展方式、誠信體制建設(shè)、公眾健康素養(yǎng)提升等方面進行綜合治理。另外，應(yīng)摒棄把食品安全當(dāng)花錢之事的落后思維，把食品安全當(dāng)民心工程、發(fā)展工程，創(chuàng)造條件發(fā)展第三方檢測、營養(yǎng)師、數(shù)據(jù)平臺等食品安全產(chǎn)業(yè)。二是體制創(chuàng)新。食品安全治理體制歷經(jīng)十余年改革，亟需增強頂層設(shè)計，探索適應(yīng)新時代的食品安全治理體制，切實解決依然存在的部門分割、協(xié)調(diào)難度大等問題。三是機制創(chuàng)新。針對我國食品行業(yè)較為分散、監(jiān)管力量薄弱的特點，用風(fēng)險管理理念構(gòu)建食品安全監(jiān)管工作流程與機制，建立快速反應(yīng)的風(fēng)險預(yù)警和響應(yīng)機制。四是方式創(chuàng)新。在當(dāng)前大力推進“放、管、服”的背景下，食品安全必須改變過去重審批輕監(jiān)管的模式，更多地轉(zhuǎn)向過程和事后監(jiān)管，激發(fā)市場活力，更好地滿足群眾多樣化的食品需求。五是手段創(chuàng)新。充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立起覆蓋農(nóng)業(yè)、食品工業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的雙向追溯系統(tǒng)，實現(xiàn)智慧監(jiān)管。

食品安全作為國家戰(zhàn)略，需要站在全局視角，增強規(guī)劃和實施的協(xié)調(diào)性。一是政策協(xié)調(diào)。食品安全治理涉及眾多部門，特別是在當(dāng)前全球化背景下，食品產(chǎn)業(yè)鏈大為延伸，監(jiān)管的環(huán)節(jié)和部門增多?？繂未颡毝肥菓?yīng)付不了這種挑戰(zhàn)的，必須有一種新的整合性的、全局性的公共健康視野，將這些離散的政策領(lǐng)域連接起來，從食品的生產(chǎn)到消費的管理到食物的健康性方面進行連續(xù)性思維[25]，確保各部門政策制定之間的協(xié)調(diào)；二是執(zhí)法協(xié)調(diào)。食品監(jiān)管執(zhí)法中的“行刑銜接”、廣告執(zhí)法等涉及公檢法、工商等部門及不同地區(qū)，需建立規(guī)范的協(xié)調(diào)機制；三是責(zé)任協(xié)調(diào)。食品安全的責(zé)任既包含企業(yè)的主體責(zé)任，也包含政府和監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任，二者責(zé)任應(yīng)相協(xié)調(diào)，責(zé)任失衡會造成有失公平和積極性挫傷問題。

作為引領(lǐng)新時代發(fā)展的新理念，綠色同樣是食品安全戰(zhàn)略的主題之一，應(yīng)從多方面考慮將“綠色發(fā)展”融入食品安全戰(zhàn)略。一是綠色環(huán)境。生態(tài)環(huán)境是食品安全的第一道防線，做好空氣、水體、土壤等環(huán)境監(jiān)測與污染治理是食品可持續(xù)安全的前提。二是綠色生產(chǎn)。應(yīng)從多方面出臺法規(guī)與政策，促進農(nóng)業(yè)和食品工業(yè)綠色發(fā)展，激勵農(nóng)戶和生產(chǎn)企業(yè)采用節(jié)水、節(jié)肥、節(jié)藥、節(jié)能技術(shù)，實現(xiàn)資源循環(huán)利用和過程清潔生產(chǎn)。三是綠色食品。新時代居民消費需求升級，應(yīng)大力推廣實施有機、綠色、無公害、地理標(biāo)識和良好農(nóng)業(yè)規(guī)范產(chǎn)品認證，并出臺配套產(chǎn)業(yè)政策，促進綠色食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展；四是綠色消費。我國餐飲消費規(guī)模相當(dāng)巨大，但在消費過程中存在的浪費行為卻十分嚴(yán)重，需要大力倡導(dǎo)綠色消費來解決。另外，食品的過度包裝問題也需加強治理。五是綠色銷毀。將不安全食品銷毀的時候，應(yīng)采取無害化銷毀方式，避免給環(huán)境增加負擔(dān)。

新時代背景下，制定和實施食品安全戰(zhàn)略必須體現(xiàn)開放性。一是信息開放。食品安全信息公開可以倒逼監(jiān)管機構(gòu)規(guī)范監(jiān)管行為，同時對違法企業(yè)產(chǎn)生強大的震懾作用，對社會輿論起到積極的引導(dǎo)作用。二是制度開放。在制定和實施食品安全戰(zhàn)略過程中，任何有利于食品安全的制度都是可選擇的對象。懲罰性賠償金制度、“吹哨人”制度、公益訴訟制度等，如果運用得當(dāng)，都可以發(fā)揮其正面作用。三是交流開放。食品安全國際交流是持續(xù)提升治理能力的重要途徑，應(yīng)積極參加食品安全國際論壇、學(xué)術(shù)會議等雙邊和多邊的交流活動，向發(fā)達國家或國際組織派遣人員學(xué)習(xí)，培養(yǎng)國際化監(jiān)管人才并及時掌握了解國際食品監(jiān)管動態(tài)。

在制定和實施食品安全戰(zhàn)略中貫徹共享理念，既可以提升治理效率，也能提高社會整體福利水平。監(jiān)管體系建設(shè)中應(yīng)整合共享，可以提高效率、避免浪費。在監(jiān)管執(zhí)法過程中，不同地區(qū)、不同部門之間案件線索共享則能提高執(zhí)法效率。食品安全需要發(fā)揮全社會的作用，同時，食品安全的成果也由全社會共享，要讓全民共享食品安全基本公共服務(wù)，實現(xiàn)食品安全基本監(jiān)管服務(wù)均等化[26]。

3.2 治理結(jié)構(gòu)：統(tǒng)一權(quán)威的食品安全治理體系

監(jiān)管體系是食品安全戰(zhàn)略的載體，建立統(tǒng)一權(quán)威的食品安全治理體系，是加強食品安全監(jiān)管能力的基礎(chǔ)。

3.2.1 統(tǒng)一性

“統(tǒng)一”主要包括體制統(tǒng)一、法制統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、執(zhí)法統(tǒng)一、形象統(tǒng)一、文化統(tǒng)一[27]。統(tǒng)一的體制要在機構(gòu)、事權(quán)、監(jiān)管力量和人財物管理方面實現(xiàn)統(tǒng)一，統(tǒng)一的食品安全體制有諸多好處：統(tǒng)一實施保護措施，具有快速保護消費者的能力；能提高成本效益，更有效地利用資源和專業(yè)知識使食品標(biāo)準(zhǔn)一體化；能提高對緊急狀況和國內(nèi)外市場需求反應(yīng)能力，從而提供更先進和有效的服務(wù)，以促進行業(yè)和貿(mào)易發(fā)展等[28]。法制統(tǒng)一要求不同部門、不同層級的法律法規(guī)之間保持一致，不能出現(xiàn)相互沖突的現(xiàn)象；標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一要求監(jiān)管的依據(jù)和尺度要一致，保障監(jiān)管的公平性；執(zhí)法統(tǒng)一要求由一支專業(yè)化的執(zhí)法力量來開展執(zhí)法活動；形象統(tǒng)一是指監(jiān)管隊伍特別是食品執(zhí)法隊伍在著裝、裝備等方面應(yīng)保持統(tǒng)一；文化統(tǒng)一是指在理念、價值觀建設(shè)方面開展監(jiān)管隊伍建設(shè)，增強監(jiān)管系統(tǒng)的自我認同。

3.2.2 權(quán)威性

“權(quán)威”主要包括現(xiàn)代理念生威、科學(xué)技術(shù)生威、嚴(yán)格監(jiān)管生威、廉潔執(zhí)法生威、透明行政生威[29]。為了增強監(jiān)管的權(quán)威性，需要用現(xiàn)代監(jiān)管理念和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)來裝備食品安全監(jiān)管隊伍，用廉政、信息公開建設(shè)等嚴(yán)格的自我管理來保障監(jiān)管隊伍的純潔性，用嚴(yán)格的監(jiān)管執(zhí)法活動顯示監(jiān)管的權(quán)威性。權(quán)威所需要的軟硬件條件可以歸結(jié)為“專業(yè)”二字，必須用專業(yè)性來保障權(quán)威性。為此，需要在管理、技術(shù)、保障方面提升現(xiàn)有監(jiān)管隊伍的規(guī)范性和專業(yè)性，同時需要加快職業(yè)化食品檢查員隊伍建設(shè)。

3.3 運作管理：落實“四個最嚴(yán)”

實施好食品安全戰(zhàn)略，最根本的就是落實好習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)的“四個最嚴(yán)”要求。

3.3.1 最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

標(biāo)準(zhǔn)是食品安全監(jiān)管的基礎(chǔ)，是衡量一個國家食品安全監(jiān)管水平的重要尺度，也反映了一個國家的科技發(fā)展水平。新時代背景下，應(yīng)大力發(fā)展現(xiàn)代食品科技，加強食品檢測檢驗理論和技術(shù)研究，為食品生產(chǎn)企業(yè)和食品安全監(jiān)管機構(gòu)提供技術(shù)支撐。制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)修訂計劃，分階段、分步驟執(zhí)行，增強標(biāo)準(zhǔn)的可執(zhí)行性和操作性，充分保障公眾健康。

3.3.2 最嚴(yán)格的監(jiān)管

最嚴(yán)格的監(jiān)管應(yīng)處理好短期食品安全專項行動和長期的理性的監(jiān)管發(fā)展之間的關(guān)系，一方面，針對當(dāng)前食品安全的突出問題開展一些有針對性的“嚴(yán)打”行動，有助于營造一個遵紀(jì)守法的氛圍，重建政府信任[30]；另一方面，要注重長期的制度建設(shè)，扎牢制度的籬笆。要從法制、體制和機制等多個方面入手，實現(xiàn)最嚴(yán)監(jiān)管。完善科學(xué)嚴(yán)密的食品安全監(jiān)管法律體系，統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管體制，全覆蓋過程監(jiān)管機制，以保障無縫銜接和避免監(jiān)管空白?？梢酝ㄟ^對食品安全風(fēng)險提前有效預(yù)警，對食品安全全程追溯，最終實現(xiàn)對所有食品種類、所有違法行為類型的全覆蓋。

3.3.3 最嚴(yán)厲的處罰

要從多個方面提高企業(yè)的違法成本，防止出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”。新修訂的《食品安全法》加大了對違法違規(guī)行為的處罰力度，提出建立食品企業(yè)信用體系等，得到了社會廣泛好評。應(yīng)盡快修訂出臺《食品安全法實施條例》，監(jiān)管力量特別是食品稽查隊伍要真正發(fā)揮利劍作用，依法嚴(yán)厲打擊各種食品違法行為，特別是故意、重復(fù)違法行為，使敢于以身試法者承擔(dān)沉重的違法成本。

3.3.4 最嚴(yán)肅的問責(zé)

要切實加強食品監(jiān)管機構(gòu)的自我約束，監(jiān)管機構(gòu)的責(zé)任劃分、監(jiān)管隊伍的精神狀態(tài)和履職盡責(zé)狀態(tài)都影響到食品安全監(jiān)管效果。對于在食品執(zhí)法中失職、瀆職的執(zhí)法人員，要依法依紀(jì)嚴(yán)肅查處。同時，我們也應(yīng)當(dāng)看到，在當(dāng)前食品安全問責(zé)力度不斷加強的大背景下，存在監(jiān)管責(zé)任層層下放的傾向，基層監(jiān)管隊伍責(zé)任負擔(dān)過重。對此，應(yīng)當(dāng)科學(xué)劃分不同層級監(jiān)管機構(gòu)之間的事權(quán)與責(zé)任，明確監(jiān)管工作的數(shù)量指標(biāo)，如從投訴舉報辦理、辦案量、抽檢比例等方面細化監(jiān)管人員履職盡責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)，并將責(zé)任明確到人，防止出現(xiàn)相互推諉或責(zé)任分配不合理影響工作積極性等問題。

4 結(jié) 語

食品安全戰(zhàn)略作為指導(dǎo)我們今后一段時期食品安全行動的綱領(lǐng)，應(yīng)充分體現(xiàn)前瞻性，需要科學(xué)地進行謀劃；而實施食品安全戰(zhàn)略則是一個動態(tài)的政策執(zhí)行過程，需要不斷地進行評估，必要時應(yīng)根據(jù)實際情況修正戰(zhàn)略，使戰(zhàn)略更加符合環(huán)境的要求。

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