張 帆

一、公安交警行政事實(shí)行為的基本理論

（一）基本含義

1.公安交警的含義。公安交警即交通警察，它是警察的一種，是專指在交通管理警察大隊(duì)工作的人民警察。一說起交警，人們通常認(rèn)為他們只是簡(jiǎn)單的負(fù)責(zé)道路交通方面的違法事務(wù)，例如違章駕駛。但是，這只是交警眾多職責(zé)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，除此之外還有處理交通事故、維持道路交通秩序、宣傳交通安全知識(shí)、教育交通違章者等職責(zé)，特別是關(guān)于機(jī)動(dòng)車的安監(jiān)、駕駛?cè)藛T的考核、駕照牌照的發(fā)放，以及道路交通方面的科研工作也歸公安交警管轄?？梢哉f公安交警是公安交警所有警種中與人民群眾打交道最廣泛、最直接、最深入，聯(lián)系最緊密的一支隊(duì)伍。他們的行為不僅關(guān)系到本職工作完成的質(zhì)量，更是影響到人民警察在公眾心目中的形象。

2.行政事實(shí)行為的含義。行政事實(shí)行為的出現(xiàn)不是一種偶然情況，它是資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后導(dǎo)致行政權(quán)逐漸擴(kuò)張的必然產(chǎn)物。早在德國(guó)魏瑪共和國(guó)時(shí)期，學(xué)者瓦爾特·耶利內(nèi)克就率先提出行政事實(shí)行為這一概念，他將行政事實(shí)行為稱為單純高權(quán)行為，通俗來說就是建設(shè)街道、鋪設(shè)綠地和交通事故的排除等。耶利內(nèi)克將行政事實(shí)行為正式納入行政行為理論體系時(shí)，并沒有作出明確的定義，而只是描述一些他人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)歸入事實(shí)行為的現(xiàn)象，根據(jù)耶利內(nèi)克的理解，所謂單純高權(quán)行為主要指事實(shí)行為一類行政行為而言，這一循環(huán)式的定義并未指出事實(shí)行為的要素。①王錫鋅、鄧淑珠：《行政事實(shí)行為再認(rèn)識(shí)》，載自《行政法學(xué)研究》，2001年第3期，第57頁。近年來圍繞行政事實(shí)行為概念的爭(zhēng)論非常激烈，學(xué)界很難達(dá)成一致。但是，形成一個(gè)能為大多數(shù)人所接受的概念并不是不可能。歸納來說，行政事實(shí)行為就是指行政主體在不以影響行政相對(duì)人自身權(quán)利義務(wù)為目的的認(rèn)知表示前提下所作出的其職權(quán)范圍內(nèi)的行為。

3.公安交警行政事實(shí)行為的含義。從上述行政事實(shí)行為的概念出發(fā)，我們不難得出公安交警行政事實(shí)行為的含義，即公安交警行政事實(shí)行為是指公安交警在不以影響相對(duì)人合法權(quán)利義務(wù)（包括合法駕駛、合法取得駕照牌照以及其他有關(guān)道路交通方面的合法權(quán)利義務(wù)的行為）為目的的認(rèn)知表示前提下所作出的其職權(quán)范圍內(nèi)的行為（譬如道路交通管理、審查車輛安全狀況、發(fā)放各類證件和普法宣傳等行為）。由此可見，公安交警行政事實(shí)行為主要有三個(gè)要素：一是這種行政事實(shí)行為必須是由作為行政主體的交通警察所作出的，如果不是交通警察作出的行政事實(shí)行為我們就很難稱它為公安交警行政事實(shí)行為；二是這種行為的作出必須是在不以影響行政相對(duì)人自身權(quán)利義務(wù)為目的的任志表示前提下所作出的，簡(jiǎn)單來說就是無意思表示，這是行政事實(shí)行為的核心內(nèi)容；三是公安交警行政事實(shí)行為是交通警察在履行自身職責(zé)或者是在其職權(quán)范圍內(nèi)所作出的行政行為，否則很有可能構(gòu)成行政不作為或者是行政違法行為。

（二）基本特征

公安交警行政事實(shí)行為作為行政事實(shí)行為的一種，不但具有行政事實(shí)行為的一般特點(diǎn)，如公定力、確定力、履行力、執(zhí)行力，同時(shí)也具備其自身獨(dú)有的特點(diǎn)：

1.公安交警行政事實(shí)行為具有服務(wù)性。隨著我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)型，構(gòu)建服務(wù)性政府的迫切需求已經(jīng)映射到交警部門。公安交警作為行政主體，這一特殊的地位就奠定了它具有比行政相對(duì)人更為快捷和便利的獲取信息的通道和手段，同時(shí)它還能對(duì)這些匯總過來的信息做出科學(xué)的分析，最后甄別出有價(jià)值的重要信息。因此，基于以上的優(yōu)勢(shì)，公安交警部門就應(yīng)該加工處理收集到的信息并及時(shí)發(fā)布給行政相對(duì)人，使其成為行政相對(duì)人作出最終決策的基礎(chǔ)，更是為了行政相對(duì)人能夠做出公安交警所期待的行為，只從根本上說就是體現(xiàn)了公安交警行政事實(shí)行為的服務(wù)性。

2.公安交警行政事實(shí)行為具有無償性。我國(guó)自改革開放后社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，現(xiàn)如今已經(jīng)進(jìn)入社會(huì)主義發(fā)展的新時(shí)代，在新時(shí)代的背景下，我國(guó)社會(huì)上存在的很多問題仍然還沒有得到有效解決。例如，由于人口眾多導(dǎo)致我國(guó)機(jī)動(dòng)車保有量在2017年達(dá)到3.04億輛，駕駛?cè)藛T達(dá)到3.71億人，如此龐大的機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)巳汉蜋C(jī)動(dòng)車保有量勢(shì)必會(huì)對(duì)我國(guó)的道路交通造成巨大壓力，而有效緩解這一壓力的措施除了制定相關(guān)的道路交通規(guī)定就是依靠廣大公安交警在第一線高強(qiáng)度的工作。因此，公安交警也就成為和駕駛員接觸最多的人群，每天要處理各種交通問題。在嚴(yán)酷的工作環(huán)境的下，他們很有可能因?yàn)楦鞣N原因從中獲利，從而從物質(zhì)方面滿足精神方面的壓力。但是，公安交警作為行政主體，必須要拒絕誘惑堅(jiān)守本心，因?yàn)檫@是公安交警行政事實(shí)行為無償性的基本要求。

3.公安交警行政事實(shí)行為具有權(quán)威性。公安交警作為行政機(jī)關(guān)，從表示行為方面出發(fā)，它所作出的表示行為要比其他主體作出的表示行為具有權(quán)威性。這主要是因?yàn)楸硎拘袨楸旧砗凸步痪闹荒苁敲芮邢嚓P(guān)的，它是公安交警履行其職責(zé)的重要手段和途徑。鑒于表示行為的重要性，公安交警所作出的表示行為就必須科學(xué)理性、及時(shí)合理，只有這樣才能有效的保障公安交警行政事實(shí)行為切實(shí)的做出，而這樣的行政事實(shí)行為注定是具有權(quán)威性的。

（三）基本意義

1.有利于公安交警行政法律行為的完成。公安交警行政法律行為是相對(duì)于公安交警行政事實(shí)行為而言的，它是公安交警做出的以對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生法律效力為目的行政行為，主要包括具體行政行為和抽象行政行為。行政法律行為與行政事實(shí)行為比較往往具有主行政行為的地位，它直接引導(dǎo)行政事實(shí)行為的產(chǎn)生、發(fā)展、變化和消亡，對(duì)行政事實(shí)行為的發(fā)展起決定作用。然而由于實(shí)際主體多樣性、可變性、差異性的特點(diǎn)，決定了行政事實(shí)行為的質(zhì)量和效果并未完全如愿行政法律行為的各種預(yù)期。①陳晉勝：《行政法專題研究》，國(guó)際炎黃文化出版社，2010年，第236頁。就比如說由于公安交警人員在執(zhí)法過程中進(jìn)行暴力執(zhí)法致使行政法律行為成為一紙空文，又或者公安交警人員在執(zhí)法過程中濫用職權(quán)、以權(quán)謀私，致使行政法律行為遭到有權(quán)機(jī)關(guān)的徹底否定。由此可見行政法律行為離不開行政事實(shí)行為的支持，而公安交警的行政事實(shí)行為有利于公安交警行政法律行為的完成。

2.有利于公安警察行政行為的規(guī)范。公安交警行政事實(shí)行為可以理解為公安交警在行使行政自由裁量權(quán)的行為，即只要在公安交警的職權(quán)范圍內(nèi)，公安交警行政事實(shí)行為的做出就具有一定的主觀隨意性。但這種主觀性與普通的主觀行為不同的一點(diǎn)，就在于這種行為的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是指向行政法律行為和行政行為更好地完成服務(wù)。所以，這種主觀性又具有明確的指向性這種指向性對(duì)于規(guī)范交通警察的行為具有積極意義的。②張立峰：《論交通警察行政事實(shí)行為》，《商界論壇》，2014年7月。

二、公安交警行政事實(shí)行為的基本類型

“行政事實(shí)行為類型化具有制度化的基本功能……行政事實(shí)行為類型化是行政行為型式化的具體體現(xiàn)，也是行政行為型式化發(fā)展的內(nèi)在要求。”③陳晉勝：《行政法專題研究》，國(guó)際炎黃文化出版社，2010年，第235頁。所以，我們很有必要對(duì)公安交警行政事實(shí)行為進(jìn)行類型化。根據(jù)陳晉勝教授的理論，可將行政事實(shí)行為分為三大類：輔助型行政事實(shí)行為、服務(wù)型行政事實(shí)行為、溝通型行政事實(shí)行為。

（一）輔助型公安交警行政事實(shí)行為

行政行為和行政事實(shí)行為間存在兩種特殊關(guān)系：一是主從關(guān)系，相對(duì)于行政行為而言，行政事實(shí)行為是一種從行為，行政行為需要行政事實(shí)行為的服務(wù)于輔助；二是整體與部分關(guān)系，行政事實(shí)行為是作為行政行為的一個(gè)部分而存在的?；趯?duì)這兩層關(guān)系的認(rèn)識(shí)，可以認(rèn)為輔助型公安交警行政事實(shí)行為具有單向性，是作為行政主體的公安交警在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施的對(duì)公安交警的行政行為具有輔助性質(zhì)的行政行為。例如，車管所給考核合格的人員發(fā)放駕駛證便是輔助發(fā)證工作這一行政行為順利完成。

（二）溝通型公安交警行政事實(shí)行為

溝通型行政事實(shí)行為是指行政主體出于一定的目的，充分發(fā)揮其行政職能，履行其法定職權(quán)，積極主動(dòng)的與行政相對(duì)人進(jìn)行及時(shí)有效的溝通，從而在這一過程中實(shí)現(xiàn)其行政行為的完成，可見它具有很強(qiáng)的雙向性。具體表現(xiàn)在公安行政事實(shí)行為方面，公安交警人員要隨時(shí)根據(jù)新政策、新環(huán)境、新狀況的變化和出現(xiàn)及時(shí)與行政相對(duì)人進(jìn)行有效接觸和良好溝通，使行政相對(duì)人能夠正確理解公安交警的行政行為，同時(shí)也能向公安交警反映行政相對(duì)人的意愿和一些未被公安交警所掌握的重要信息，只有這樣，才能確保相關(guān)法規(guī)政策的切實(shí)執(zhí)行和人民正當(dāng)利益的滿足。

（三）服務(wù)型公安交警行政事實(shí)行為

服務(wù)型公安交警行政事實(shí)行為比較好理解，它是作為行政主體的公安交警在為社會(huì)大眾提供道路交通服務(wù)的過程中實(shí)施的相關(guān)行政行為。它的內(nèi)容比較全面，涉及范圍較廣。其基本特征表現(xiàn)為奉獻(xiàn)性、主動(dòng)性、表現(xiàn)性、無私性和誠(chéng)信性，譬如日常生活中的道路標(biāo)識(shí)、路口信號(hào)燈指示、路面維修等，這些行為無不體現(xiàn)出服務(wù)型公安交警行政事實(shí)行為的重要性。

三、公安交警行政事實(shí)行為基本規(guī)范

（一）對(duì)公安交警行政事實(shí)行為的主體規(guī)范

1.目的之正當(dāng)性。對(duì)公安交警行政事實(shí)行為的目的性進(jìn)行規(guī)范是行政事實(shí)行為合理性的核心問題，因?yàn)槿魏涡姓聦?shí)行為的做出都是具有明確的目的的。行政事實(shí)行為的目的正當(dāng)與否是行政事實(shí)行為動(dòng)機(jī)如何的直接反映。然而行政事實(shí)行為的動(dòng)機(jī)，從本質(zhì)上講，不是行政事實(shí)行為的形式主體問題，而是行政事實(shí)行為的實(shí)際主體，即行政人員的問題。所以加強(qiáng)執(zhí)法人員的法治教育非常重要。

對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行法治教育的前提。筆者認(rèn)為首先是對(duì)其進(jìn)行思想道德教育，有一個(gè)積極健康的思想是執(zhí)法人員健康執(zhí)法最基本的前提。其次是培養(yǎng)執(zhí)法人員的法治思想意識(shí)，即必須是思想進(jìn)步、意識(shí)健康的，只有這樣才能保證執(zhí)法人員執(zhí)法動(dòng)機(jī)的正確性。再次是執(zhí)法人員的法律知識(shí)素質(zhì)，在較強(qiáng)的法制意識(shí)基礎(chǔ)上，只有擁有豐富的法律知識(shí)，才能在社會(huì)實(shí)踐中靈活的處理執(zhí)法事務(wù)。當(dāng)執(zhí)法人員同時(shí)具備了健康的思想、較強(qiáng)的法治意識(shí)和較高的法律知識(shí)水平，他在執(zhí)法中才能做到對(duì)法律負(fù)責(zé)、對(duì)人民負(fù)責(zé)，將執(zhí)法為民思想作為執(zhí)法活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，將其作為檢驗(yàn)他們工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上阻止不合理執(zhí)法的現(xiàn)象發(fā)生。

2.手段之適當(dāng)性。對(duì)公安交警行政事實(shí)行為的手段進(jìn)行規(guī)范是行政事實(shí)行為合理行的基本問題，因?yàn)槿魏涡姓聦?shí)行為的做出，都是通過一定的手段實(shí)現(xiàn)的。在執(zhí)法過程中我們常?？梢钥吹綀?zhí)法人員執(zhí)法手段的不適當(dāng)性，違反了行政法上的比例原則，即欲實(shí)現(xiàn)的執(zhí)法目的同執(zhí)法手段的不成比例性。這就需要執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中冷靜分析，能夠用言語勸說相對(duì)人就不要用肢體解決問題，需要用肢體解決問題的要注意肢體的力度。

（二）對(duì)公安交警行政事實(shí)行為的法律規(guī)范

1.一般要求。公安交警行政事實(shí)行為必須遵守相應(yīng)的法律程序，接受必要的法律規(guī)制：一是要遵守法律優(yōu)先原則，公安交警的行政事實(shí)行為必須遵守法律規(guī)定，不得與法律相抵觸；二是遵守法律保留原則，公安交警的行政事實(shí)行為需要得到法律的充分授權(quán)，有相應(yīng)的法律根據(jù)；三是要遵守管轄權(quán)的約束，公安交警根據(jù)地域管轄、級(jí)別管轄等管轄標(biāo)準(zhǔn)分工負(fù)責(zé)和履行各自管轄權(quán)內(nèi)的事務(wù)；四是要遵守程序規(guī)則，公安交警行政事實(shí)行為的形式多樣，因此公安交警的行政事實(shí)行為要遵守相關(guān)的程序規(guī)則。

2.具體要求。對(duì)公安交警行政事實(shí)行為的法律規(guī)范除了上述一般要求以外還有以下具體要求：一是建立完善行政聽證制度，即公安交警在對(duì)行政相對(duì)人做出影響其權(quán)利義務(wù)的行政決定前，應(yīng)當(dāng)給予行政相對(duì)人必要的申辯質(zhì)證的機(jī)會(huì)；二是建立完善行政告知制度，即公安交警在做出行政行為的過程中應(yīng)當(dāng)將有關(guān)事項(xiàng)告知行政相對(duì)人；三是建立完善行政回避制度，即交通警察在代表公安交警履行職權(quán)時(shí)，由于其個(gè)人與所處理的事務(wù)存在某種利害關(guān)系，出于公平正義的考慮，當(dāng)事交警應(yīng)當(dāng)主動(dòng)申請(qǐng)回避；四是建立完善行政說明理由制度，即公安交警在做出對(duì)行政相對(duì)人不利的決定時(shí)，除法律規(guī)定外，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政相對(duì)人說明其做出該決定的事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)；五是建立完善行政信息獲取制度，即公安交警依法主動(dòng)或者應(yīng)當(dāng)事人請(qǐng)求，通過各種途徑使行政相對(duì)人掌握相關(guān)的交通信息資料。