環(huán)?？己伺c干部環(huán)境治理策略轉(zhuǎn)變研究

王陽

摘 要：干部行為受到干部考核體系的制約與影響，其環(huán)境治理態(tài)度與成果亦是如此。隨著社會(huì)發(fā)展，我國對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度逐步提高，干部在環(huán)境治理策略層面也發(fā)生了相應(yīng)轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)至上、忽視環(huán)保發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樵诜€(wěn)步發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中將環(huán)境保護(hù)置于重要地位。這種關(guān)系再造立足于環(huán)?？冃г诳己酥械臋?quán)重變化，探究權(quán)重變化與關(guān)系再造對(duì)于環(huán)保制度構(gòu)建有一定的影響作用。

關(guān)鍵詞：環(huán)?？己?；環(huán)境治理；行為轉(zhuǎn)變

中圖分類號(hào)：D621 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）10-0056-04

改革開放以來，過度的經(jīng)濟(jì)增長追求和粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式致使我國的生態(tài)環(huán)境遭受大規(guī)模破壞。環(huán)境危機(jī)引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)已逐漸滲入社會(huì)生活的方方面面，成為威脅公眾健康、阻礙社會(huì)發(fā)展的“隱形殺手”。《2014年全球環(huán)境績效指數(shù)（EPI）報(bào)告》指出，“在全世界178個(gè)參加排名的國家和地區(qū)中，中國以43.00分的得分位居第118位，即倒數(shù)第61位”[1]，可以說，我國政府在環(huán)境治理過程中明顯存在問題?！碍h(huán)境生境喪失的必然生態(tài)學(xué)后果主要有二：一是自然世界內(nèi)在地萎縮，二是人類安全根基動(dòng)搖”[2]。深刻認(rèn)識(shí)環(huán)境污染帶來的破壞性后果、了解環(huán)境治理的緊迫性已是當(dāng)務(wù)之急。

一、地方政府加強(qiáng)環(huán)境治理的必要性

（一）應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)的現(xiàn)實(shí)需要

依據(jù)環(huán)保部發(fā)布的《2015年中國環(huán)境狀況公報(bào)》，在全國967個(gè)水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)中，較差級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)占比為42.5%，極差級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例已經(jīng)高達(dá)18.8%，不良水質(zhì)占總體的一半之多。與此同時(shí)，全國338個(gè)地級(jí)以上城市中，有78.4%的城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標(biāo)，多數(shù)城市空氣環(huán)境質(zhì)量堪憂[3]。不僅如此，環(huán)境問題對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展也造成了不小的損失。早在2004年，由環(huán)境污染引發(fā)的經(jīng)濟(jì)損失就達(dá)5 000多億，超過當(dāng)年GDP總量的3%，有學(xué)者做出測(cè)算，從2000至2008年，這種經(jīng)濟(jì)損失的年增長率約6.84%[4]，數(shù)目之大，引人側(cè)目。不僅如此，環(huán)境問題的日趨嚴(yán)重進(jìn)一步引發(fā)了大規(guī)模群體性事件。這種廣泛群體行為對(duì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展造成了沖擊，不僅易于導(dǎo)致公眾恐慌，也對(duì)基本的社會(huì)秩序提出了挑戰(zhàn)。究其根源，環(huán)境群體性事件的爆發(fā)是公眾對(duì)政府環(huán)境治理行為與效果的批判，是我國政府社會(huì)公信力流失的體現(xiàn)。盡管近年來我國環(huán)境質(zhì)量整體有所改善，但以上種種數(shù)據(jù)表明，當(dāng)前的環(huán)境問題十分棘手，治理形勢(shì)依舊嚴(yán)峻。這意味著，地方政府應(yīng)充分具備環(huán)境危機(jī)意識(shí)，轉(zhuǎn)變環(huán)境治理理念，將問題治理擺在醒目位置。地方政府作為環(huán)境政策的執(zhí)行者，其首要任務(wù)即是對(duì)環(huán)境危機(jī)迅速做出反應(yīng)與處理，對(duì)可能造成環(huán)境污染的企業(yè)、個(gè)人等進(jìn)行必要的環(huán)境規(guī)制?？梢哉f，環(huán)境問題頻發(fā)是地方政府加強(qiáng)環(huán)境治理的直接動(dòng)力。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能的內(nèi)在要求

現(xiàn)代政府的建設(shè)及體制的深化改革依托于政府職能的轉(zhuǎn)變，這就要求，政府務(wù)必厘清與市場、社會(huì)的關(guān)系，明確自身的權(quán)力范圍，建立權(quán)力清單，了解到底該管什么、怎樣管對(duì)該管的事務(wù)，怎樣有效管對(duì)事務(wù)。這種職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求最終目的在于提升經(jīng)濟(jì)與社會(huì)活力、解決當(dāng)前各領(lǐng)域內(nèi)供給與需求的結(jié)構(gòu)性矛盾。在這其中，對(duì)公共服務(wù)的有效供給是政府實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變不可或缺的環(huán)節(jié)。由于環(huán)境問題具有廣泛性與爆發(fā)性，其輻射范圍涉及社會(huì)全員，這種深刻的事務(wù)屬性必然決定了環(huán)境問題是對(duì)公共利益的觸動(dòng)與挑戰(zhàn)。而政府作為國家發(fā)展的保障者與公共利益的維護(hù)者，對(duì)環(huán)境問題的治理具有不可推脫的責(zé)任。政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量加以監(jiān)督保障，加大對(duì)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政投入，其實(shí)質(zhì)是強(qiáng)化環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的公共物品與公共服務(wù)的有效供給。

（三）順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的必然選擇

政府環(huán)境治理的策略選擇最終還是要?dú)w根于國家發(fā)展的戰(zhàn)略部署。眾所周知，嚴(yán)峻的生態(tài)危機(jī)不僅對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成了惡劣影響，其對(duì)全球發(fā)展的負(fù)面效應(yīng)也引發(fā)了廣泛關(guān)注。2016年世界衛(wèi)生組織在其最新發(fā)布的報(bào)告中指出，由于環(huán)境破壞與環(huán)境污染，全球約有四分之一的人因此殞命，全球環(huán)境形勢(shì)不容樂觀。從國際形勢(shì)上看，我國作為發(fā)展中大國，始終關(guān)注國際環(huán)保形勢(shì)變化，堅(jiān)持履行應(yīng)有國際責(zé)任，對(duì)推動(dòng)全球環(huán)境治理、締結(jié)國際環(huán)保公約、加速國際低碳社會(huì)轉(zhuǎn)型不遺余力。由于中美大國的積極推動(dòng)，《巴黎協(xié)定》成為史上最快被批準(zhǔn)生效的環(huán)保公約之一，中國的國際力量由此可見一斑。同時(shí)，黨的十八大明確指出加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重要性，并就“美麗中國”的宏偉藍(lán)圖開展安排，在國際國內(nèi)環(huán)保形勢(shì)發(fā)展下，地方政府運(yùn)用行政權(quán)力，加強(qiáng)環(huán)境規(guī)制、改善環(huán)境狀況已成為順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的必然選擇。

二、環(huán)境治理績效在干部考核中的權(quán)重演化

（一）權(quán)重空白時(shí)期（1949年—1998年）

在這一時(shí)期，環(huán)境問題尚未對(duì)社會(huì)發(fā)展造成顯著阻礙，并未引起太大關(guān)注。干部考核多處于定性考評(píng)階段，環(huán)境治理績效并未納入干部考核體系。新中國成立初期，出于對(duì)政權(quán)鞏固及機(jī)構(gòu)設(shè)置管理的考慮，我國開始著手建立干部人事制度。制度的設(shè)計(jì)主要立足于“黨管干部”的原則，凡是與干部人事有關(guān)的任免、安排、調(diào)動(dòng)等均由黨的組織部門進(jìn)行統(tǒng)一處理，以此保證黨對(duì)國家治理的領(lǐng)導(dǎo)性。初期的干部人事制度主要是“分部分級(jí)”管理，即將所有干部分為九類，依類別進(jìn)行分工管理；同時(shí)，在中央及各級(jí)黨委之間建立層級(jí)體系，明確“下管兩級(jí)”的管理機(jī)制，由各級(jí)黨委組織部依規(guī)而行，在此階段，我國黨內(nèi)選拔干部的標(biāo)準(zhǔn)主要是德才兼?zhèn)浼罢紊系摹凹t”與“?！盵5]。也就是說，黨對(duì)干部的選擇標(biāo)準(zhǔn)往往更加注重政治素養(yǎng)，看重個(gè)人道德與聲望發(fā)展，對(duì)干部個(gè)人的政治忠誠度具有極深的考量。在1981年之前，我國實(shí)際上實(shí)行干部任職終身制。只要不犯原則性錯(cuò)誤，我國的干部任免完全不受年齡、教育程度等因素的影響。

1979年，中央下發(fā)《關(guān)于實(shí)行干部考核制度的意見》，要求干部人事考核依據(jù)德才兼?zhèn)湓瓌t，并對(duì)逐步建立科學(xué)化、規(guī)范化的干部考核機(jī)制提出指導(dǎo)意見。1981年，黨的十一屆六中全會(huì)順利召開，此次會(huì)議批準(zhǔn)通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》明確提出，廢除干部任職實(shí)際上存在的終身制，稀釋過于集中的干部權(quán)力。《決議》進(jìn)一步指出要優(yōu)化干部隊(duì)伍建設(shè)，在堅(jiān)持革命化不動(dòng)搖的前提下，由當(dāng)前干部群體逐步向“革命化、年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化”方向過渡，這即是所謂的干部人事建設(shè)的“四化”方針。一年后，《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》出臺(tái)，年齡因素被納入干部人事任免的機(jī)制之中。1983年，全國組織工作座談會(huì)明確提及應(yīng)對(duì)干部的德能勤績四大方面展開考核。至1988年，地方黨政干部的年度考核制度才在全國范圍內(nèi)開始實(shí)行。此后1989年、1995年陸續(xù)發(fā)布的考核方案都是中央對(duì)地方的干部考核的調(diào)整與完善。

（二）權(quán)重偏低時(shí)期（1998年—2003年）

在這一時(shí)期，過快的經(jīng)濟(jì)增長使環(huán)境承載負(fù)擔(dān)加重，環(huán)境危機(jī)開始快速顯現(xiàn)。但由于指標(biāo)化考核體系尚處于初步建立與探索階段，對(duì)工作績效的指標(biāo)選擇往往更加注重易于被量化的經(jīng)濟(jì)實(shí)績。環(huán)?？冃Ъ{入考核體系的考量有所體現(xiàn)，但所占權(quán)重較輕。1998年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》進(jìn)一步對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的定期考核做出規(guī)定，明確建立以工作績效為主的指標(biāo)化考核體系。盡管該項(xiàng)規(guī)定并沒有對(duì)量化的績效考核提供任何指標(biāo)設(shè)置，但地方執(zhí)行的過程中對(duì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的偏好已是初露端倪。由此，純粹的定性化干部考核作用有所減弱，數(shù)字化經(jīng)濟(jì)實(shí)績的比較作用開始增強(qiáng)。2002年，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》頒布，取代了1998年的暫行規(guī)定，其對(duì)干部考核的范圍、程序、內(nèi)容、方法等做出更多說明，是對(duì)考核體系的深入補(bǔ)充。

至此，改革開放已經(jīng)歷二十多年的實(shí)踐，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”“效率優(yōu)先”的制度安排使得我國的經(jīng)濟(jì)增長實(shí)現(xiàn)了奇跡式發(fā)展。經(jīng)濟(jì)建設(shè)的引人矚目掩蓋了粗放式發(fā)展下其他方面的缺陷與不足，干部們往往通過提交漂亮的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)作為自己“滿意的答卷”。在此基礎(chǔ)上，對(duì)干部工作績效的考核已經(jīng)很大程度上呈現(xiàn)為“GDP考核”。但在這一時(shí)期，環(huán)境問題的爆發(fā)性增長開始沖擊社會(huì)生活。公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)知比較缺乏，環(huán)保事務(wù)的參與意識(shí)不具有強(qiáng)烈的積極性，公眾對(duì)環(huán)境治理還停留在“政府萬能”的層面。因此，在對(duì)干部考核的過程中，對(duì)環(huán)境發(fā)展?fàn)顩r的考核設(shè)計(jì)往往來自于政府內(nèi)部的形勢(shì)認(rèn)識(shí)與學(xué)術(shù)界的呼吁推動(dòng)，其在整體的干部考核體系中并不占據(jù)重要地位。即便是呼聲較大的學(xué)術(shù)界，也多是基于錢穎一、周黎安等人對(duì)地方政府盲目GDP崇拜的研究，從而開始對(duì)地方政府異化行為展開評(píng)判與反思。

（三）權(quán)重上升時(shí)期（2003年至今）

這一時(shí)期環(huán)境危機(jī)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)性影響致使政府、公眾與企業(yè)等多元主體逐漸正視經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系問題。在此情形下，公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的訴求日益提升，其對(duì)地方政府環(huán)境治理的行為與效果更具批判性，對(duì)環(huán)境指標(biāo)盡快納入考核體系的呼聲也愈益增強(qiáng)。2007年，在黨的十七大上，胡錦濤同志闡述了科學(xué)發(fā)展觀的基本理念，強(qiáng)調(diào)以人為本，注重全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，關(guān)注城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、人與自然和國內(nèi)國外的統(tǒng)籌發(fā)展。由此，統(tǒng)籌兼顧拓展了過度關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路，使得社會(huì)大眾與地方政府更加注重對(duì)公共利益的維護(hù)。

2006年，在科學(xué)發(fā)展觀的理念指導(dǎo)下，中組部印發(fā)實(shí)施了《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》。其對(duì)干部考核的種種層面提供了詳細(xì)參考，并就工作實(shí)績的指標(biāo)分析羅列了相應(yīng)要點(diǎn)，其中包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合效益、城鄉(xiāng)居民收入、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異等經(jīng)濟(jì)要素，但也涵蓋了節(jié)能減排與環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)與耕地等資源保護(hù)、人口與計(jì)劃生育、科技投入與創(chuàng)新等環(huán)境要素與其他民生要素。自2006年起，包含環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的眾多民生指標(biāo)開始被廣泛重視，對(duì)干部的績效考核在關(guān)注經(jīng)濟(jì)建設(shè)績效的同時(shí)，更加理性地將環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等作為重要參考。例如，不少學(xué)者嘗試將“綠色GDP”這一概念引入干部考核體系，并就具體的核算方式展開了論述與驗(yàn)證。這一理念被我國政府所接納，在對(duì)核算方式進(jìn)行“升級(jí)”后創(chuàng)造性地提出了“綠色GDP2.0”的概念，并致力于探索“GDP2.0”在政府績效中的應(yīng)用。與此相類似的是，我國的“十一五”規(guī)劃將“單位GDP能耗”納入其中，盡管是對(duì)中央政府的約束指標(biāo)，但由于目標(biāo)責(zé)任制的存在，實(shí)際的減排責(zé)任已歸屬于地方，有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，“單位GDP能耗”已經(jīng)成為干部考核中的核心指標(biāo)，約占40%的比重[6]，由此可見我國對(duì)環(huán)境治理的重視程度。2013年12月，在《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》中，我國明確指出，不僅僅將地區(qū)生產(chǎn)總值作為干部政績考核的唯一指標(biāo)，加強(qiáng)政府負(fù)債、民生建設(shè)等指標(biāo)設(shè)計(jì)，突出科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向。2016年12月，中央印發(fā)了《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，提出加快綠色發(fā)展、實(shí)行生態(tài)考評(píng)的重要性。在文件內(nèi)，中央提出采取評(píng)價(jià)和考核相結(jié)合的方式，實(shí)行年度評(píng)價(jià)、五年考核，依照各地的環(huán)境質(zhì)量及公眾滿意度等方面生成地區(qū)綠色發(fā)展指數(shù)，以此激勵(lì)各地環(huán)境保護(hù)的積極性。至此，我國干部的環(huán)境治理績效在干部考核中的比重得到了前所未有的提升。

三、環(huán)保權(quán)重與干部環(huán)境治理策略轉(zhuǎn)變

余敏江認(rèn)為，“不了解利益與生態(tài)政策文本、利益與生態(tài)治理行為之間的關(guān)系，就無法深刻理解生態(tài)治理的內(nèi)在機(jī)理”[7]。我國地方政府在環(huán)境治理過程中始終面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的兩難困境已是不爭事實(shí)，在強(qiáng)烈的以經(jīng)濟(jì)增長換仕途晉升的刺激下，我國對(duì)環(huán)境治理的激勵(lì)尚處于弱勢(shì)地位，驅(qū)動(dòng)干部環(huán)境治理的動(dòng)力也顯現(xiàn)不足。但隨著環(huán)境治理績效在干部考核中的地位變化，干部對(duì)待環(huán)境治理的態(tài)度與策略均發(fā)生了明顯的關(guān)系轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)到再造的跨越。

（一）傳統(tǒng)階段：環(huán)?？己酥萍s不足——經(jīng)濟(jì)優(yōu)先、忽視環(huán)保的發(fā)展策略

1978年改革開放后至2000年左右，我國的領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系尚不完善，這一階段只是開始實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部的定期考核，指標(biāo)考量尚處于探索設(shè)計(jì)階段。與此同時(shí)，我國社會(huì)正致力于經(jīng)濟(jì)開拓、發(fā)展國家建設(shè)，因而這一時(shí)期的政治環(huán)境主要向經(jīng)濟(jì)增長看齊，排除政治忠誠性等因素，在政治考核過程中往往將GDP等經(jīng)濟(jì)要素等同于“干部個(gè)人能力”，因此領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核基本是以GDP論“英雄”。

改革開放極大地調(diào)動(dòng)了我國地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。我國GDP總值從1978年的3 678.7億元升至2015年的689 052.1億元，實(shí)現(xiàn)了跨越式增長。經(jīng)歷了三十多年的發(fā)展后，我國的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值較改革開放前提升了186倍，GDP增長率有28年都在10%以上，這種經(jīng)濟(jì)建設(shè)的速率堪稱“瘋狂”。這種經(jīng)濟(jì)奇跡的出現(xiàn)很大程度上要?dú)w功于地方政府的有力推動(dòng)以及地方政府核心領(lǐng)導(dǎo)層的正確決策。值得注意的是，在相似的自然條件與資源稟賦下，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異往往被認(rèn)為取決于政府領(lǐng)導(dǎo)者決策手腕的高低。有研究指出，“省級(jí)官員的領(lǐng)導(dǎo)能力對(duì)于提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平尤其重要，是影響中國各省份經(jīng)濟(jì)增長差異的重要因素”[8]。因此，實(shí)現(xiàn)GDP增長是地方政府的重要工作任務(wù)，但從GDP入手拉開經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距則是各地政府領(lǐng)導(dǎo)干部顯現(xiàn)個(gè)人能力、追求仕途晉升的重要手段，這種政治思維是領(lǐng)導(dǎo)干部盲目追求GDP增長的根源。

地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)GDP的過度崇拜是一種“重結(jié)果，輕過程”的非理性選擇。依據(jù)環(huán)境庫茲涅茨曲線的理論描述，在GDP至上的政績觀引導(dǎo)下，初期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展越好，環(huán)境污染程度就越高。這一理論在中國政府實(shí)踐中得到了驗(yàn)證。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速增長的階段，也是環(huán)境污染強(qiáng)勁爆發(fā)的階段。究其原因，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部將注意力最大化集中于經(jīng)濟(jì)增效，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是否粗放、對(duì)環(huán)境生態(tài)是否遭到破壞顯得漠不關(guān)心。這種情感冷漠與環(huán)境治理缺位使得環(huán)境問題逐漸演變?yōu)榄h(huán)境危機(jī)，其破壞性與持續(xù)性前所未有，最終造成不可估量的后果。2000年以來，有關(guān)環(huán)境問題與治理不足的報(bào)道屢見不鮮，從三門峽水庫的“醬油色污水”到白洋淀魚類大面積死亡，再到太湖、巢湖等地的藍(lán)藻危機(jī)，僅是部分曝光的水污染事件就足夠觸目驚心，我國由環(huán)境問題所導(dǎo)致的人身財(cái)產(chǎn)損失不計(jì)其數(shù)。

（二）再造階段：環(huán)保考核影響突出——經(jīng)濟(jì)放緩，環(huán)保加速的發(fā)展策略

經(jīng)濟(jì)建設(shè)的優(yōu)異成績推動(dòng)了我國政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的巨大轉(zhuǎn)變，為我國社會(huì)的良好轉(zhuǎn)型打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)性矛盾突出、環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻等諸多問題也對(duì)政府治理能力提出了前所未有的挑戰(zhàn)。依據(jù)當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，如何加快解決民生問題、保障公眾利益、提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，成為政府急需應(yīng)對(duì)的重要方面。這種社會(huì)形勢(shì)的變化對(duì)我國政府的行為方式產(chǎn)生了強(qiáng)烈影響：中央在考量地方政府績效時(shí)對(duì)民生建設(shè)更為注重，地方政府的GDP“情愫”也逐漸淡化。對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部而言，搞好經(jīng)濟(jì)建設(shè)已不再是向上晉升的捷徑，對(duì)社會(huì)民生的協(xié)調(diào)處理、對(duì)環(huán)境污染的長久治理等已經(jīng)能夠成為顯著的“加分項(xiàng)”。因此，干部晉升與地方政府環(huán)境治理之間處于一種顯性的再造關(guān)系。一方面，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)把控經(jīng)濟(jì)發(fā)展的節(jié)奏，始終堅(jiān)定不移地加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，保障我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)性；另一方面要開展各領(lǐng)域配套建設(shè)，使之能夠與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步調(diào)相一致，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

為了將環(huán)境建設(shè)提至醒目位置，進(jìn)一步提升我國的生態(tài)質(zhì)量，2016年底發(fā)布的《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》不僅將各地的生態(tài)文明建設(shè)作為干部晉升的重要考核層面，更是將生態(tài)建設(shè)從干部考核體制中單列出來自成一派，形成獨(dú)立的考核制度。這意味著，我國對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)達(dá)到了前所未有的重視程度，已經(jīng)形成了完整有效的制度考核體系。其作為單獨(dú)的制度安排，對(duì)地方政府干部有著更強(qiáng)的制約效應(yīng)，對(duì)比之前的考核指標(biāo)設(shè)計(jì)也具有了更多的可操作性。這種目標(biāo)建設(shè)的考核評(píng)價(jià)辦法明確了地方政府在環(huán)境污染治理、生態(tài)保護(hù)以及公眾滿意度方面的相應(yīng)責(zé)任，提出了依據(jù)動(dòng)態(tài)變化與發(fā)展趨勢(shì)建構(gòu)地區(qū)綠色發(fā)展指數(shù)作為考核的關(guān)鍵性指標(biāo)，更加明確了考核的周期，即年度評(píng)審與五年考核，依據(jù)環(huán)境治理取得成效所需時(shí)間較長的特殊情況設(shè)計(jì)了更加合理的考核方法?？梢哉f，我國已經(jīng)將生態(tài)建設(shè)與干部考核進(jìn)行了有機(jī)結(jié)合，形成了較為科學(xué)的測(cè)評(píng)方式，對(duì)干部的制度制約進(jìn)一步加強(qiáng)。

可以說，我國的經(jīng)濟(jì)節(jié)奏放緩是社會(huì)發(fā)展趨于理性的必然結(jié)果。地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部在過度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中已經(jīng)無法忽視由GDP增長所帶來的各種負(fù)面影響，其對(duì)民生建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等方面的不作為或消極作為已然被定性為公共管理的責(zé)任缺失，使之對(duì)干部的晉升產(chǎn)生一定影響。在我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)達(dá)到一定程度時(shí)，無論是我國政府還是社會(huì)民眾，都實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)生活的跨越式發(fā)展，其在滿足了物質(zhì)生活需求的同時(shí)，也更加注重對(duì)生活品質(zhì)的追求，這就要求地方政府在民生方面，尤其是環(huán)境保護(hù)方面能夠取得長足的進(jìn)步與發(fā)展。這種壓力對(duì)于干部來說已是行政任務(wù)的顯著的變化，即不再單一滿足于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建設(shè)性任務(wù)，而是要滿足對(duì)于社會(huì)發(fā)展、環(huán)境治理的需求才能獲得向上的途徑。經(jīng)濟(jì)速度的減慢是對(duì)干部治理能力的進(jìn)一步考驗(yàn)，即如何能夠在保持經(jīng)濟(jì)理性的情況下不再依靠華麗的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而獲取晉升，民生發(fā)展、環(huán)境保護(hù)成為地方政府干部向上晉升的新通道。

四、提升干部環(huán)境治理動(dòng)力的邏輯思路

（一）主動(dòng)出擊的思路轉(zhuǎn)變

在科學(xué)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)的理念指導(dǎo)下，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部順應(yīng)變革思路，樹立經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)并重的政績觀成為應(yīng)有之義。但這種觀念的轉(zhuǎn)變并非一朝一夕之功，更多的是在面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)下，受環(huán)保制度與公眾壓力的雙重制約而被迫做出的改變。可以說，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而向上晉升的意識(shí)仍舊影響頗深。從環(huán)境治理的可持續(xù)性上看，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的被動(dòng)應(yīng)對(duì)是環(huán)境問題長效治理的阻礙之一，在干部生態(tài)環(huán)境意識(shí)建立不徹底的情況下，我國的環(huán)境治理始終存在發(fā)展瓶頸。因此，提升地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境治理動(dòng)力勢(shì)在必行。對(duì)治理動(dòng)力的提升，最根本上是要從理念上對(duì)干部進(jìn)行價(jià)值改造，使其充分明確環(huán)境保護(hù)的必要性與緊迫性，使之能夠在應(yīng)對(duì)公共事務(wù)的過程中主動(dòng)出擊。

（二）多重激勵(lì)制度建構(gòu)

我國地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部目前面對(duì)的激勵(lì)主要來自于兩個(gè)方面：一是上級(jí)政府對(duì)下包工作的滿意程度；二是來源于制度制約，在經(jīng)濟(jì)層面的制度安排往往是正向的高度激勵(lì)，在環(huán)保層面則是負(fù)面的制度約束?？梢哉f，我國目前對(duì)干部的晉升激勵(lì)及環(huán)保激勵(lì)還相對(duì)簡單，多是以負(fù)向激勵(lì)的方式呈現(xiàn)，“不進(jìn)則退”成為干部為了晉升而產(chǎn)生行為扭曲的根本壓力。因此，我國在制度建構(gòu)上應(yīng)引入多元化激勵(lì)的方式與內(nèi)容，使地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部能夠?qū)h(huán)保建設(shè)與自己的個(gè)人發(fā)展相契合，能夠發(fā)揮更多的主動(dòng)效應(yīng)。在激勵(lì)內(nèi)容方面，我國可以對(duì)環(huán)境治理卓有成效的干部予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)。在獎(jiǎng)勵(lì)的方式上，可以設(shè)立地方領(lǐng)導(dǎo)干部治理成果績效獎(jiǎng)金，使之將環(huán)境治理看成促進(jìn)地區(qū)全面均衡發(fā)展的動(dòng)力。

（三）全面治理策略

地方政府受制于觀念、資金、壓力等層面的影響，對(duì)環(huán)境問題的治理還處于選擇性治理階段。這意味著政府領(lǐng)導(dǎo)干部在環(huán)境治理中還存有一定程度的“投機(jī)”心理。這種選擇性治理是干部為了滿足自身晉升需求而進(jìn)行的扭曲化應(yīng)對(duì)，是生態(tài)建設(shè)過程中的非均衡發(fā)展。選擇性治理的關(guān)鍵在于地方環(huán)境污染較輕的地方會(huì)被干部重點(diǎn)關(guān)注，污染較重的則是保持并不惡化即可。因此，為了使再造關(guān)系更加完善穩(wěn)固，就要推動(dòng)干部從選擇性治理走向全面治理。對(duì)地區(qū)內(nèi)所有的環(huán)境問題一視同仁，通過運(yùn)用技術(shù)創(chuàng)新、管制收緊等手段使得環(huán)境問題不斷改善，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境的整體性改善。

（四）民主合作的互動(dòng)發(fā)展

在環(huán)保制度不斷完善的社會(huì)背景下，公眾已經(jīng)能夠較為理性地將環(huán)保制度作為自己的“法律武器”，依法對(duì)政府行為做出監(jiān)督，并就其能力不足的一面進(jìn)行參與補(bǔ)充。對(duì)政府而言，這種監(jiān)督與補(bǔ)充有助于公民正確認(rèn)識(shí)政府的作用定位，有利于政府與公眾之間展開平等交流與溝通，充分了解民意，擴(kuò)大社會(huì)參與度，使得公民與政府之間存在良性的互動(dòng)關(guān)系。政府應(yīng)當(dāng)充分引導(dǎo)公眾參與的理性發(fā)展，也應(yīng)當(dāng)充分重視其參與過程中體現(xiàn)的一些弊端。只有這樣，公眾的自治能力才能得到有效發(fā)揮，其與政府建立的關(guān)系才能逐漸走向平等與合作。

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