? 中國(guó)青年政治學(xué)院教授 陸士楨

兒童福利制度是反映一國(guó)社會(huì)保障體系成熟與發(fā)達(dá)程度最重要的指標(biāo)之一。全面構(gòu)建兒童福利體系，已成為我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

一、構(gòu)建全面普惠型兒童福利制度

依據(jù)中國(guó)國(guó)情和快速發(fā)展?fàn)顩r，加快構(gòu)建全面普惠型兒童福利制度，建立健全城鄉(xiāng)一體化、保障制度化、組織網(wǎng)絡(luò)化、服務(wù)專業(yè)化、惠及所有兒童的兒童福利制度和服務(wù)體系，基本實(shí)現(xiàn)面向全體兒童普惠的較高層次的福利水平，勢(shì)在必行。

第一，選擇高標(biāo)準(zhǔn)的普惠型兒童福利模式。其包括面向自身困境兒童、家庭困境兒童和問(wèn)題兒童等非正常兒童的全面福利保障和綜合服務(wù)，以及面向全體兒童的高水平的福利保障和服務(wù)供給，強(qiáng)調(diào)內(nèi)容全面充分，保障和服務(wù)高層次。這種高水平的選擇，符合中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念，符合中國(guó)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，更符合中國(guó)文化傳統(tǒng)和國(guó)情。

第二，高度重視家庭在兒童福利中的重要作用。從現(xiàn)實(shí)國(guó)情和文化傳統(tǒng)出發(fā)，在兒童福利制度設(shè)計(jì)上，堅(jiān)持“以家庭為中心”的指向，以自助、互助、公助相結(jié)合的形式，以“家庭支援”和“兒童權(quán)利保障”為主要目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)的合理選擇。從兒童福利視角出發(fā)，家庭的資源具有無(wú)償性、天然性、便利性、不可替代性、無(wú)限發(fā)展性等特點(diǎn)。中國(guó)傳統(tǒng)文化歷來(lái)重視家庭，現(xiàn)存城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也使得家庭在社會(huì)發(fā)展中具有非常重要的作用。通過(guò)幫助和支持家庭，增強(qiáng)家庭保障功能和提供兒童福利資源的能力，應(yīng)當(dāng)是中國(guó)兒童福利體系發(fā)展的自然選擇。因此，要加快制度性設(shè)計(jì)，將家庭服務(wù)與建設(shè)納入中國(guó)兒童福利體系的整體架構(gòu)之中。

第三，要在福利體系中加強(qiáng)福利服務(wù)制度的建設(shè)。隨著國(guó)家發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步，中國(guó)社會(huì)快速變遷帶來(lái)的兒童實(shí)際生存環(huán)境惡化問(wèn)題已不容忽視。一方面，群體性的困境兒童生存發(fā)展問(wèn)題突出。另一方面，兒童生存環(huán)境與權(quán)益被侵害等問(wèn)題急需引起高度重視。同時(shí)，傳統(tǒng)落后的兒童觀念依然頑固，影響著家長(zhǎng)的育兒行為，兒童暴力事件屢發(fā)，惡性暴力致死事件不斷發(fā)生。一部分孩子因?yàn)楣陋?dú)癥、閱讀困難、人際交往障礙等心理疾患而產(chǎn)生的社會(huì)適應(yīng)不良問(wèn)題發(fā)生率越來(lái)越高。所有這些，均需要在加大兒童福利公共支出的同時(shí)，高度重視專業(yè)化的兒童福利服務(wù)體系的建設(shè)。

二、建立完善的兒童福利保障機(jī)制

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)兒童福利發(fā)展有兩個(gè)顯著特點(diǎn)：一是內(nèi)涵不斷變化，兒童福利發(fā)展處于一個(gè)動(dòng)態(tài)體系之中；二是功能由救助、矯治、扶助等恢復(fù)型功能向維護(hù)權(quán)利、健康成長(zhǎng)等發(fā)展型功能變化。要真正實(shí)現(xiàn)兒童福利事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，必須盡快建立起合理、高效的運(yùn)行機(jī)制，即由司法保障體系、管理服務(wù)體系和監(jiān)督評(píng)估體系構(gòu)成的兒童福利保障機(jī)制。

第一，盡快研究制定完整的兒童福利法制體系。出臺(tái)《兒童福利法》，并以其和《兒童發(fā)展綱要》為基本依據(jù)，加快構(gòu)建涵蓋全體兒童和兒童全面需求，包括相關(guān)法律、法規(guī)與政策在內(nèi)，分層級(jí)地體現(xiàn)兒童需求導(dǎo)向、弱勢(shì)優(yōu)先的兒童福利法制體系。通過(guò)法律政策搭建兒童福利體系的內(nèi)容結(jié)構(gòu)與標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)全體兒童與兒童的全面需求的全覆蓋。在項(xiàng)目設(shè)置上，突出針對(duì)貧困、殘疾、留守等困境兒童，以及針對(duì)學(xué)習(xí)困難、輟學(xué)、適應(yīng)不良等發(fā)展需求的基本保障制度，實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)優(yōu)先，同時(shí)完善家庭建設(shè)和服務(wù)的政策體系，并將這些內(nèi)容以及實(shí)施程序、問(wèn)責(zé)機(jī)制法制化，實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)體系的制度上的可靠保障。

第二，建立完善的兒童管理服務(wù)體系。發(fā)達(dá)國(guó)家完善的兒童福利管理體系，一般都具有從上到下領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)健全且有較高層級(jí)的特點(diǎn)，其兒童福利行政部門(mén)職能全面覆蓋兒童需求，職能范疇具有綜合性，管理系統(tǒng)完善健全，對(duì)兒童的服務(wù)落實(shí)具體。例如，在日本，中央政府在厚生勞動(dòng)省專門(mén)設(shè)有主管兒童福利的兒童福利局。在美國(guó)，以受虐或遭到疏忽的兒童的救助服務(wù)為例，其管理和實(shí)施層面就含有一系列制度和程序，包括兒童虐待與疏忽通報(bào)，通報(bào)后進(jìn)一步評(píng)估，家庭維持和安置防治服務(wù)，關(guān)懷中心安置，永久性安置等，這些程序規(guī)定使兒童保護(hù)落實(shí)到了“最后一公里”。建立具有中國(guó)特色的兒童福利管理服務(wù)體系，首先要從政府設(shè)置專責(zé)機(jī)構(gòu)做起，建議盡快在中央一級(jí)設(shè)立專門(mén)的兒童發(fā)展局，主管全國(guó)兒童福利工作，負(fù)責(zé)兒童福利的發(fā)展構(gòu)架、政策制定、執(zhí)行監(jiān)管、法律倡導(dǎo)及部分直接服務(wù)，并與教育、衛(wèi)生計(jì)生、公安、司法、財(cái)政等相關(guān)部門(mén)形成有機(jī)、有效聯(lián)動(dòng)的機(jī)制；同時(shí)，在省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)置兒童福利部門(mén)并履行相應(yīng)的管理與服務(wù)職能，在城鄉(xiāng)社區(qū)建立兒童福利服務(wù)中心并設(shè)置專門(mén)的兒童福利主任。這樣便可建立起統(tǒng)一協(xié)調(diào)的兒童福利行政網(wǎng)絡(luò)，從中央到地方形成兒童福利行政體系的一體化。其次要立足社區(qū)發(fā)展兒童福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，把兒童養(yǎng)育中心、教育中心、幼兒園以及為各種困境兒童提供福利服務(wù)的設(shè)施，落實(shí)到城鄉(xiāng)基層社區(qū)，讓每個(gè)孩子都能夠享受到具體的兒童福利服務(wù)。

第三，要加大兒童福利的公共投入，構(gòu)建起兒童福利資金保障機(jī)制。一是將兒童福利資金列入財(cái)政預(yù)算，明確兒童福利經(jīng)費(fèi)來(lái)源和保障機(jī)制，加大財(cái)政預(yù)算投入并確保正常增長(zhǎng)，落實(shí)并保障政府投入為主。二是要制定和實(shí)施積極的稅收激勵(lì)政策，鼓勵(lì)企業(yè)和民間資金進(jìn)入兒童福利服務(wù)領(lǐng)域，充分調(diào)動(dòng)民間投資兒童福利服務(wù)事業(yè)的積極性。三是積極扶持以兒童、家庭、社區(qū)為對(duì)象的公益性、專業(yè)化社會(huì)服務(wù)組織。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)組織的發(fā)育是現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢(shì)，也會(huì)給兒童福利帶來(lái)服務(wù)專業(yè)化的特點(diǎn)。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)特別重視由各級(jí)兒童保護(hù)部門(mén)、各類兒童服務(wù)中心和服務(wù)機(jī)構(gòu)、民間組織以及志愿者隊(duì)伍等構(gòu)成的兒童專業(yè)服務(wù)體系的建設(shè)。同時(shí)，強(qiáng)化信息平臺(tái)、評(píng)估機(jī)構(gòu)和調(diào)查機(jī)構(gòu)的建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)兒童服務(wù)的監(jiān)查與評(píng)估。

第四，重視建立兒童問(wèn)題社會(huì)監(jiān)測(cè)制度和體系。常態(tài)化的、專業(yè)性的對(duì)兒童問(wèn)題的有效監(jiān)控是保護(hù)兒童權(quán)益、預(yù)防兒童社會(huì)問(wèn)題的關(guān)鍵舉措。1981年挪威建立了世界上第一個(gè)兒童權(quán)利督察員制度。隨后，很多國(guó)家建立了不同模式的兒童權(quán)利督察員制度，對(duì)兒童問(wèn)題迅速做出反應(yīng)，代表兒童發(fā)表意見(jiàn)，對(duì)事關(guān)兒童的政策和立法發(fā)聲。中國(guó)也需要盡快建立起日常的、全面的兒童問(wèn)題社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)制，在全社會(huì)形成對(duì)社會(huì)（政府）、家庭和學(xué)校的三層監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。

第五，加快兒童福利專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。從兒童福利發(fā)展的趨勢(shì)看，專業(yè)人員在兒童福利體系中的作用必定越來(lái)越突出，美國(guó)和日本都有專門(mén)的“社會(huì)福利主事”“兒童福利工作者”等專門(mén)技術(shù)人員。中國(guó)也需要盡快在國(guó)家職業(yè)體系中建立兒童福利工作專業(yè)人才隊(duì)伍。2014年，團(tuán)中央、人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部、民政部等部門(mén)聯(lián)合發(fā)文，明確要加強(qiáng)青少年事務(wù)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)。應(yīng)按照這一精神，在我國(guó)職業(yè)序列里設(shè)立兒童福利社會(huì)工作專業(yè)人才，同時(shí)構(gòu)建起完善的專業(yè)培訓(xùn)體系，打造一支與兒童數(shù)量相匹配、能夠滿足兒童全面需求的專業(yè)隊(duì)伍。