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      城市住房政策結(jié)構(gòu)性問(wèn)題
      ——社會(huì)政策的視角

      2018-04-01 02:21:59
      社會(huì)建設(shè) 2018年6期
      關(guān)鍵詞:中央政府租房住房

      王 晶

      一、研究背景與問(wèn)題提出

      自20世紀(jì)80年代年代開始,我國(guó)城市開啟了以“住房商品化和市場(chǎng)化”為目標(biāo)的改革,到2015年,房地產(chǎn)年開發(fā)投資95979億元,占GDP的14.18%的比例。隨著房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展,城市居民的居住條件發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的改善。人均居住面積從1988年的8平方米增加到2010年的29平方米,住房所有權(quán)比例在2010年上漲到80%。

      然而,這些重要的社會(huì)發(fā)展成果并沒(méi)有被所有社會(huì)階層共享,隨著市場(chǎng)化的深入,城市社會(huì)開始出現(xiàn)一些新的貧困人群,比如農(nóng)民工群體和失業(yè)群體,他們實(shí)際上是被市場(chǎng)力量邊緣化的。隨著近幾年來(lái)房?jī)r(jià)的快速上漲,越來(lái)越多的城市人口加入無(wú)房者行列。很多學(xué)者研究指出,由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性和權(quán)力空間的延續(xù),改革前那些導(dǎo)致不公正的因素,比如戶口制度和單位福利分房體系等因素,仍然會(huì)影響住房改革的進(jìn)程。①Li, Si Ming. The housing market and tenure decisions in Chinese cities: Amultivariate analysis of the case of Guangzhou. Housing Studies,2000,15(2):213-236.比如說(shuō),雖然單位不再為其職工建造福利性住房,但是他們?nèi)匀豢梢栽诼毠ぷ》肯M(fèi)中扮演重要角色,比如通過(guò)住房現(xiàn)金補(bǔ)貼、公積金制度等等。事實(shí)上,單位參與住房分配是導(dǎo)致中國(guó)住房不平等的一個(gè)重要因素。同時(shí),由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性,中央政府不可能制定一以貫之的政策。通常,中央政府會(huì)制定一項(xiàng)全國(guó)性的住房政策框架,在特定政策向地方推行時(shí),允許地方政府在其所轄的地域空間內(nèi)進(jìn)行適度的調(diào)整①Huang, Youqin. Housing Markets, Government Behaviors, and Housing Choice: A Case Study of Three Cities in China. Environment and Planning A, 2004,36(1):45-68.,由于這種差異性,形成了區(qū)域水平上的差異性和不平等。

      目前學(xué)界對(duì)住房政策的研究普遍不足,如何干預(yù)住房市場(chǎng)在政策研究中并沒(méi)有得到很好的分析,這里存在兩個(gè)極端:一是認(rèn)為住房是一個(gè)市場(chǎng)化的商品,完全依靠市場(chǎng)可以實(shí)現(xiàn)自我調(diào)節(jié);二是認(rèn)為低收入人口的住房是一種公共產(chǎn)品,必須依賴政府提供方能有效供給。從政府的角度講,由中央制定一項(xiàng)補(bǔ)貼政策是比較容易實(shí)現(xiàn)的,通常也是政策制定者的首選項(xiàng)。但是,如果不理解貧困人口住房問(wèn)題的社會(huì)性和地方性因素,不了解官僚機(jī)構(gòu)的內(nèi)部運(yùn)行規(guī)則,自上而下的政策補(bǔ)貼項(xiàng)目通常都是運(yùn)行低效或者不合時(shí)宜的。這種情況經(jīng)常發(fā)生在發(fā)展中國(guó)家,中央政府熱衷于設(shè)立一些政治效果顯著的住房補(bǔ)貼項(xiàng)目,但是這些項(xiàng)目并不一定適合地方政府的實(shí)際情況,或者不能有效刺激地方政府的積極性,最終經(jīng)常以失敗而告終。

      本文期望從社會(huì)政策視角探討住房政策的問(wèn)題,社會(huì)政策下的住房政策非常復(fù)雜。根據(jù)李健正對(duì)于社會(huì)政策品的分類,社會(huì)政策通??梢苑譃閮深?,一類是普惠性的“簡(jiǎn)單社會(huì)政策”,比如養(yǎng)老、家庭福利政策等,這類政策以消費(fèi)為導(dǎo)向,政府單邊承擔(dān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付責(zé)任,這類福利政策基本上是獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的再分配系統(tǒng)。另一類是“復(fù)雜社會(huì)政策”,住房政策就是典型的復(fù)雜社會(huì)政策,它的意義在于不但可以通過(guò)住房政策促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮,它是經(jīng)濟(jì)政策的組成部分,同時(shí)也是社會(huì)保障體系的不可或缺的部分。②李健正:《社會(huì)政策視角下的香港住房政策:積極不干預(yù)主義的悖論》,《公共行政評(píng)論》,2009(6)。日本戰(zhàn)后住房政策的重心放在為家庭提供低利率的貸款以幫助他們?cè)谧》渴袌?chǎng)上購(gòu)買房屋,這是日本戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)復(fù)興戰(zhàn)略的一部分;德國(guó)在二戰(zhàn)之后,一方面通過(guò)住房?jī)?chǔ)蓄銀行提供長(zhǎng)期固定低息貸款,鼓勵(lì)家庭購(gòu)房,刺激消費(fèi);另一方面政府補(bǔ)貼興建公共住房,為城市居民提供基本的居住空間。而在中國(guó),1997年金融危機(jī)之后,政府大力推行經(jīng)濟(jì)適用房,一方面為中低收入階層提供可支付的住房,另一方面也有刺激經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的動(dòng)機(jī)。

      正因?yàn)樽》空叩碾p重屬性,政府對(duì)住房市場(chǎng)干預(yù)非常微妙,一方面在大多數(shù)市場(chǎng)國(guó)家,住房都是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要驅(qū)動(dòng),另一方面,作為社會(huì)保障體系的一部分,住房保障要確保每一個(gè)公民都能夠獲得基本的和公平的住房機(jī)會(huì),實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。而這兩項(xiàng)目標(biāo)常常是沖突的,中國(guó)過(guò)去30年的發(fā)展路徑充分顯示了住房政策的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。本文希望以城市住房政策為切入點(diǎn),探討住房政策中的“市場(chǎng)導(dǎo)向”和“社會(huì)目標(biāo)”的矛盾所在,同時(shí),在住房政策傳輸過(guò)程中,中央與地方的政策目標(biāo)差異、傳統(tǒng)體制性因素的延續(xù)也是造成當(dāng)前住房政策結(jié)構(gòu)性矛盾的根本因素。

      二、城市住房政策的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題

      盡管中央政府最近幾年不停地出臺(tái)政策文件,志在解決低收入人口的住房困難問(wèn)題。但現(xiàn)在看來(lái),地方政府在公共住房政策建設(shè)和投入上始終滯后于中央的政策規(guī)劃,很多結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題并未獲得改善。

      (一)市場(chǎng)化導(dǎo)向與住房政策社會(huì)目標(biāo)的偏離

      在過(guò)去20多年中,無(wú)論中央政府還是地方政府都將經(jīng)濟(jì)發(fā)展置于首要地位,這就造成了社會(huì)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,城市低收入人口的住房需求長(zhǎng)期無(wú)法獲得滿足,從2000年到2010年,社會(huì)中存在著越來(lái)越多的對(duì)政府不信任的情緒。盡管改革之后人們的物質(zhì)生活水平獲得了實(shí)質(zhì)性的改善,但是在市場(chǎng)化進(jìn)程中,越來(lái)越多的不平等問(wèn)題浮現(xiàn)出來(lái),當(dāng)政府的政策目標(biāo)聚焦到經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí),某種程度上會(huì)忽視民眾對(duì)政府的不滿情緒,住房問(wèn)題僅是其中的一個(gè)問(wèn)題。對(duì)城市中產(chǎn)或者中產(chǎn)以上的家庭來(lái)說(shuō),住房實(shí)際上是一項(xiàng)可保值的資產(chǎn),而隨著越來(lái)越多的住房被少數(shù)人房地產(chǎn)商把控,房?jī)r(jià)實(shí)際上就會(huì)被利益集團(tuán)所操控。在過(guò)去10多年中,中國(guó)政府對(duì)于住房市場(chǎng)的規(guī)范管控一直躊躇不前,唯恐影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1997年亞洲金融危機(jī)之后,住房建設(shè)和私人住房消費(fèi)重新成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎,到2010年,房?jī)r(jià)上漲以及隨之而來(lái)的通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn),中央政府不得不對(duì)住房問(wèn)題重視起來(lái),2010年頒布的“國(guó)十條”中包含著很多嚴(yán)格控制購(gòu)房的措施,政府希望以此控制房?jī)r(jià)的高速上漲,同時(shí)明確地方政府在低收入人口住房上的籌資責(zé)任。

      在經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目上,政府的首要目標(biāo)是提高中低收入人口的住房所有權(quán),從政策執(zhí)行結(jié)果上來(lái)看,實(shí)際受益的是那些有一定資產(chǎn)可以購(gòu)買住房產(chǎn)權(quán)的家庭,因此政府的隱性補(bǔ)貼(企業(yè)稅收或用地優(yōu)惠)實(shí)際上流向了富余的家庭或者條件較好的國(guó)有單位。到2013年,經(jīng)濟(jì)適用房逐步從住房市場(chǎng)上退出,被另一項(xiàng)公共住房計(jì)劃所取代,即限價(jià)房政策。在廉租住房政策上,因?yàn)樽饨鹨话銢](méi)有較高的門檻限制,所以廉租住房可以承擔(dān)一個(gè)住房安全網(wǎng)的功能。中央政府希望能夠把所有住房困難的家庭覆蓋進(jìn)來(lái),這個(gè)目標(biāo)在2015年至少是未能實(shí)現(xiàn)的。

      2008年開始做的,開始只是做城鎮(zhèn)低保一塊,從2009開始,從低保做到低收入家庭,隨后,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,房源的增加,從低收入家庭做到中等偏低收入家庭。2013年,廉租房、公租房并軌了,我國(guó)現(xiàn)在公租房對(duì)象是中等收入偏低家庭,包括低保低收入中等偏低以下家庭,從收入上逐步提高,增加覆蓋面,使更多人能享受公租房的優(yōu)惠;還有一塊,從城鎮(zhèn)做到農(nóng)村,城鄉(xiāng)全覆蓋。T市戶籍農(nóng)村人口,的確沒(méi)有住房,無(wú)房滿5年的(吃喝嫖賭賣掉自己房子),鄉(xiāng)鎮(zhèn)不實(shí)施實(shí)物配租,實(shí)物配租的房子全部是在城區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)路遠(yuǎn),散居在各鎮(zhèn)區(qū),不可能讓他做兩個(gè)小時(shí)的車來(lái)住。也考慮好操作,鄉(xiāng)鎮(zhèn)公租房這一塊全部是租賃補(bǔ)貼,只要符合政策的,就地租房,到我們這來(lái)打卡,我們每個(gè)月發(fā)放一次補(bǔ)貼。(根據(jù)T市住建局訪談?dòng)涗浾恚?/p>

      總體來(lái)看,目前中國(guó)已經(jīng)建立了一個(gè)公共住房的政策框架,對(duì)城市收入偏低的家庭,有限量供應(yīng)(搖號(hào)排隊(duì)等)限價(jià)房或自住型商品房;對(duì)城市低收入家庭,供應(yīng)廉租住房。即便如此,仍然有一部分人群沒(méi)有被政策納入進(jìn)來(lái)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域叫做“懸崖效應(yīng)”,即指城市中有一部分人口,他們的經(jīng)濟(jì)地位介于兩種住房制度規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)之間,政府的補(bǔ)貼項(xiàng)目通常是以一定收入標(biāo)準(zhǔn)為界,具有很強(qiáng)的剛性。一些收入較低的家庭,全家收入可能僅比政府規(guī)定的收入線稍高一點(diǎn),因此并不能獲得政策的優(yōu)惠,實(shí)際上他們的收入水平與有些符合標(biāo)準(zhǔn)的家庭相差并不大。那些符合標(biāo)準(zhǔn)的家庭就可以獲得一筆客觀的補(bǔ)貼,而他們?nèi)匀惶幱谪毨顟B(tài),這會(huì)造成新的不平等問(wèn)題。

      過(guò)去的30年中,中國(guó)的住房政策反映了一種強(qiáng)烈的市場(chǎng)化趨向。中央政府放棄了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的住房分配體制,采取市場(chǎng)化的路徑配給住房,在很大程度上改善了住房的分配效率,提高了人們的居住水平。但是從另一方面看,與任何市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體相似,住房可支付性和住房不平等問(wèn)題凸顯出來(lái),亟需有效的政策干預(yù)來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈問(wèn)題。然而,各級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)上一直有些游移不定,大部分時(shí)期,從中央到地方還是采取以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的模式。因此在城市化過(guò)程中,住房政策中刺激經(jīng)濟(jì)的屬性逐漸優(yōu)先于福利供給的屬性,這些政策問(wèn)題在金融危機(jī)之后進(jìn)一步凸顯出來(lái)。為了彌補(bǔ)政策漏洞,地方政府通常會(huì)出臺(tái)一些補(bǔ)充性文件來(lái)臨時(shí)解決一些住房問(wèn)題,很難從實(shí)質(zhì)上有所突破,頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳。

      (二)財(cái)稅體治與公共住房供給不足

      中央與地方政府的關(guān)系是理解中國(guó)社會(huì)治理的關(guān)鍵因素。目前已經(jīng)有浩如煙海的文獻(xiàn)討論地方治理問(wèn)題,比如央地的財(cái)政關(guān)系,官員任命,行政控制等等。一些學(xué)者的觀點(diǎn)是比較樂(lè)觀的,他們認(rèn)為中央政府與地方政府的關(guān)系有準(zhǔn)聯(lián)邦性質(zhì),地方政府競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力①周黎安:《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》,《經(jīng)濟(jì)研究》,2007(7)。;而另一些學(xué)者則持相反的觀點(diǎn),他們認(rèn)為中央政府的能力因?yàn)槿ブ行幕呀?jīng)被嚴(yán)重削弱了。最近有研究顯示地方政府在地方政策制定上有很大的自主權(quán)限,地方政府在政策執(zhí)行上是否與中央步調(diào)一致取決于他們的利益是否在政策制定中得到反映②周雪光、練宏:《中國(guó)政府的治理模式:一個(gè)“控制權(quán)”理論》,《社會(huì)學(xué)研究》,2012(5)。。如上文所述,地方政府在住房供給上的利益訴求就與中央政府的訴求存在沖突,這是理解地方政府公共性住房政策供給行為的基礎(chǔ)。

      中央政府與地方政府的目標(biāo)沖突主要源于1994年的稅收改革,中央政府希望上收權(quán)限,以稅收為杠桿,來(lái)控制地方政府的行為。所以在1994年的稅制改革中,中央上收了50%以上的稅收收益,僅留40%左右給地方政府支配。實(shí)際上,這次稅收改革并不徹底,很多地方公共支出仍然由地方政府來(lái)承擔(dān),而地方政府財(cái)政能力不足,必須尋找其他的途徑才有可能彌補(bǔ)公共支出不足的缺口。2000年之后,隨著城市化速度的加快,城市化發(fā)展對(duì)建設(shè)用地產(chǎn)生了巨大的需求。在中國(guó),所有的土地資源都由國(guó)家所有,地方政府是國(guó)家土地資源管理的代理人,也可以說(shuō)是土地的實(shí)際所有者。在沒(méi)有很強(qiáng)的監(jiān)督機(jī)制下,地方政府具有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)從土地交易收入中獲取收益。2000年后,隨著農(nóng)業(yè)稅逐步退出歷史舞臺(tái),土地交易費(fèi)逐步成為地方政府財(cái)政支出的重要支柱,幾乎占到地方政府財(cái)政預(yù)算的一半。一些學(xué)者將地方政府比作公司,地方的財(cái)政比作土地財(cái)政。考慮到土地溢價(jià),地方政府實(shí)際上緊緊地把控著土地的管理,掛牌的土地一直小于需求的土地,保持土地需求旺盛,同時(shí)也保證房?jī)r(jià)處于一個(gè)高位上。聯(lián)系到公共租賃住房,公共租賃住房需要的土地資源,不僅僅是因?yàn)榈胤秸枰ヅ湎嚓P(guān)的配套費(fèi)用,更重要的原因在于它可能會(huì)擠占土地供給的市場(chǎng)份額,這是地方政府消極抵制公共住房供應(yīng)的一個(gè)重要因素。

      2017年的時(shí)候有鄉(xiāng)鎮(zhèn)公租房,2012年,有鄉(xiāng)鎮(zhèn)公租房480套。13年,就多了,13年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公租房呢有3032套,它主要分為園區(qū)公租房、園區(qū)公租房有5220套,還有個(gè)普通公租房100套,就是2620。還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師公租房,鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師公租房呢有242套。還有個(gè)職中教師公租房,170套。總的3032套。它這個(gè)里頭呢,就有個(gè)面積的問(wèn)題,在我們園區(qū)公租房這一塊,那么我們就是按國(guó)家的這個(gè)政策啊,最大面積60平方米,那么X縣從實(shí)施公租房來(lái)以后呢,最大面積,園區(qū)公租房就按60個(gè)平方修筑。60個(gè)平方修筑呢,每一個(gè)平方中央補(bǔ)助,當(dāng)時(shí)補(bǔ)助500。他講的是、大面積,總體評(píng)定500,其實(shí)最后我們得到的資金,拿起我們的建筑面積一核算,才是495塊幾一個(gè)平方。這個(gè)時(shí)候,就出現(xiàn)一個(gè)政策了,省里面,在教師公租房這塊,只要我們修的公租房,不超過(guò)35個(gè)平方,省里面就有補(bǔ)助,一個(gè)平方200。如果超出35個(gè)之后,省里面的200就得不到。所以說(shuō)我們園區(qū)公租房這一塊,我們?nèi)堪?0個(gè)平方修出了以后,這點(diǎn)省級(jí)補(bǔ)助我們就一分錢都不得。那么這個(gè)時(shí)候的園區(qū)公租房就是,其實(shí)只得中央補(bǔ)助。那么按照現(xiàn)在的這個(gè)招投標(biāo)的這個(gè)價(jià)格,一個(gè)平方要到一千三四,所以說(shuō),我們這個(gè)缺口資金就相當(dāng)大,中央補(bǔ)助400多,一個(gè)平方,招投標(biāo)下來(lái)一千四左右,那么缺口資金就相當(dāng)于,一個(gè)平方缺口資金就相當(dāng)于差2/3的錢。這個(gè)時(shí)候縣財(cái)政就開始那樣了,就要支撐不起了。(根據(jù)2015年6月X縣住建局訪談?dòng)涗浾恚?/p>

      近幾年來(lái),中央政府與地方政府的關(guān)系趨向于準(zhǔn)聯(lián)邦關(guān)系,大部分地方治理和公共服務(wù)供給的責(zé)任都下移到地方政府。在一項(xiàng)社會(huì)政策落實(shí)過(guò)程中,地方政府擁有很大的自主權(quán)限。即便中央政府在極力控制地方政府的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī),通過(guò)定向轉(zhuǎn)移支付和嚴(yán)格的監(jiān)督等等手段,地方政府仍然是有很大的自由空間進(jìn)行政策調(diào)整。由于中國(guó)地區(qū)發(fā)展的不均衡,地方政府根據(jù)自身需求進(jìn)行適度調(diào)整也是合乎邏輯的。但是,在政策制定中,這種模糊性的政策表達(dá)就為地方政府進(jìn)行政策闡釋、解讀創(chuàng)造了空間,當(dāng)上級(jí)政策不能為地方帶來(lái)收益時(shí),地方政府的積極性并不高,這樣的政策很難真正貫徹下來(lái)。以公共租賃住房為例,中央政府希望盡快解決低收入人口的住房問(wèn)題,但是中央政府不可能在政策制定上一刀切,比如以一定收入水平為限設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)是不太現(xiàn)實(shí)的。中央政府制定公共租賃住房政策框架,允許地方政府根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口需求進(jìn)行適度調(diào)整。在財(cái)政資源撥付上,中央僅可能向西部?jī)A斜,大部分縣市需要依賴自身財(cái)力解決。這種情況下,中央政府不太可能以強(qiáng)力的控制手段控制地方政府的行為。從地方政府的角度看,越少投入越好,就是說(shuō),地方政府并不太愿意將財(cái)政資金或土地放到消耗資源的項(xiàng)目中去,地方政府有可能會(huì)提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),使更少部分人符合公共租賃住房準(zhǔn)入條件,這樣就可以降低地方財(cái)政的壓力。

      綜合來(lái)看,中央和地方政府的目標(biāo)沖突,歸根結(jié)底的因素在于如何對(duì)待經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。過(guò)去20年中,即便中央政府幾次發(fā)布了關(guān)于解決低收入人口住房的政策文件,比如在2010年文件中,公共租賃住房覆蓋所有城市低收入,許多口號(hào)最好都是不了了之。地方政府的績(jī)效評(píng)估體系很多情況下是集中到一些經(jīng)濟(jì)目標(biāo)上,不管地方政府在其他領(lǐng)域做得如何,經(jīng)濟(jì)發(fā)展是最重要的評(píng)價(jià)指標(biāo)。因此說(shuō),以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的評(píng)估體系也激勵(lì)了地方政府將政策焦點(diǎn)聚焦到一些短期的政績(jī)工程上,忽視了一些長(zhǎng)期的社會(huì)工程。更重要的是,在中央政府沒(méi)有將公共住房投入作為政策優(yōu)先目標(biāo)時(shí),地方政府就更有可能在公共住房政策上無(wú)所作為了。地方政府官員的任期一般是3-5年,經(jīng)濟(jì)績(jī)效是看得見摸得著的,也是容易被評(píng)估的,所以地方政府有很強(qiáng)的激勵(lì)去發(fā)展一些大的工程項(xiàng)目,這些項(xiàng)目不僅僅會(huì)帶來(lái)可觀的土地交易費(fèi)用,同時(shí)也是一任政府政績(jī)的重要指標(biāo)。相反,公共住房項(xiàng)目在短期內(nèi)并不容易顯示出它的積極意義,2010年之前,在地方政府評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中都不占有重要地位。

      (三)戶籍制度與居住不平等問(wèn)題

      在中國(guó),80年代后期就取消了計(jì)劃經(jīng)濟(jì),但是一些不平等的制度性因素依然存在。比如戶口制度和單位體制。“戶口”是中國(guó)社會(huì)制度的一個(gè)重要特征,幾乎任何一項(xiàng)社會(huì)制度都或多或少的受到戶口體系的影響。在其他國(guó)家,戶口僅僅是一個(gè)人口信息統(tǒng)計(jì)和記錄的系統(tǒng),但是在中國(guó)有所不同,戶口還是一個(gè)身份識(shí)別的工具。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期許多社會(huì)福利制度都與戶口捆綁在一起。直到1990年代,城鄉(xiāng)二元發(fā)展路徑仍然會(huì)影響一些社會(huì)福利的獲取,比如養(yǎng)老金制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、就業(yè)保障制度,當(dāng)然也包括住房保障。農(nóng)村流動(dòng)人口由于戶籍上仍歸屬于原居住地,與城市流入地居民在社會(huì)福利享有上存在著天然的弱勢(shì)。從2000年開始,戶口準(zhǔn)入的門檻從中央政府降到了地方政府,一些發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府開始逐步意識(shí)到對(duì)于流動(dòng)人口的不公平待遇,逐步調(diào)整一些政策。比如廈門市,目前已經(jīng)針對(duì)外來(lái)人口開放公租房,對(duì)外來(lái)人口子女也開放部分小學(xué)。總的看來(lái),即便發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府,他們也是有限的放開戶籍,將城市戶口給予那些教育水平較高、較富余的或者在居住地有家庭成員的外來(lái)人口(見如下訪談資料)。由于不同省份福利水平差異很大,東部地區(qū)的福利水平遠(yuǎn)優(yōu)于西部地區(qū),因此我們所說(shuō)的針對(duì)外來(lái)人口的平等化政策大都是針對(duì)本省內(nèi)流動(dòng)的外來(lái)人口,對(duì)跨省份的外來(lái)人口政策開放性依然不足。直到今天,戶口仍然是一個(gè)大的社會(huì)問(wèn)題,大部分流動(dòng)人口仍然“漂”在城市社會(huì),大部分福利計(jì)劃對(duì)外來(lái)人口沒(méi)有產(chǎn)生很好的融合效應(yīng)①楊菊花:《社會(huì)排斥與青年鄉(xiāng)-城流動(dòng)人口經(jīng)濟(jì)融入的三重弱勢(shì)》,《人口研究》,2012(5)。。

      公租房小區(qū)除了公司自建的以外,我們市政府成中公司也建了一個(gè),城北青年公寓,我們出臺(tái)了青年公寓管理辦法,它主要針對(duì)我們?nèi)兴袡C(jī)關(guān)企業(yè)事業(yè)單位新進(jìn)人才和引進(jìn)人才。租金便宜,精裝修,市場(chǎng)租金的70%左右。物價(jià)局核定好了,每平方米15塊錢。面積40-50-60-70平方,戶型都是小的,這個(gè)還可以合租。我們?cè)爝@個(gè)房子的目的,不為了給能掃地的,洗頭的都過(guò)來(lái),人才是發(fā)展最關(guān)鍵的,是為了引進(jìn)人才,我們和市人才辦進(jìn)行了對(duì)接。住建局、市政府造了一個(gè)配套入住的,市政府覺得人才是最要緊的??匆娺@個(gè)項(xiàng)目結(jié)束了,馬上為他們的人才進(jìn)行配套。我們是這樣子,全部為你人才,我也不相信T市有這么多的人才。(2015年10月,T市住建局訪談)

      2006年,中央政府開始重視流動(dòng)人口社會(huì)融合困難的問(wèn)題,開始著手針對(duì)流動(dòng)人口改善居住條件。但是,前文所述的財(cái)政困難問(wèn)題依然存在,中央政府制定了政策框架,但是并沒(méi)有保障籌資責(zé)任。在地方,公租房的籌資責(zé)任經(jīng)常下放給企業(yè)。事實(shí)上,許多企業(yè)并沒(méi)有能力滿足流動(dòng)人口的住房需求。2010年,住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部簽署了一個(gè)新的文件,規(guī)定有穩(wěn)定職業(yè)、且在一個(gè)城市生活到一定年限的流動(dòng)人口有資格申請(qǐng)所在地的公租房。2015年,筆者在江蘇某縣調(diào)查,該縣處于經(jīng)濟(jì)改革的先鋒,對(duì)流動(dòng)人口政策也可謂走在全國(guó)前列。住房管理部門稱保障性住房項(xiàng)目已經(jīng)考慮到流動(dòng)人口,但是詳細(xì)詢問(wèn),流動(dòng)人口必須在當(dāng)?shù)乩U納四險(xiǎn)一金1年以上,才有資格申請(qǐng)國(guó)有平臺(tái)的公共租賃住房。實(shí)際上,能繳納四險(xiǎn)一金的流動(dòng)人口比例并不高,所以流動(dòng)人口實(shí)際上申請(qǐng)保障性住房的機(jī)會(huì)還不是很大。

      本來(lái)住房保障只做本地人,現(xiàn)在外來(lái)務(wù)工人口也可以享受保障,主要通過(guò)建公租房這塊。外來(lái)務(wù)工人員兩種方式,一種方式是政府國(guó)有平臺(tái)建的大型寄宿區(qū),成片的成套的,成小區(qū)的,是宿舍。但是這個(gè)宿舍是很好的。全裝修的。有四人間,也有雙人間。結(jié)婚的就給你夫妻套間;沒(méi)有結(jié)婚的大學(xué)畢業(yè),為房租方便,就四人一間,比大學(xué)生宿舍好,大學(xué)生宿舍還是8人一間呢?,F(xiàn)在好的不得了,帶門衛(wèi)的。這個(gè)是很好的,我們省廳同志也來(lái)檢查的。一個(gè)是國(guó)有平臺(tái)造的,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國(guó)資平臺(tái)造的;還有各個(gè)企業(yè)自己造的,我們有政策,可以配建7%的辦公用房和生活配套設(shè)施(造的廠房里面,有一定比例的配套設(shè)施用房)。玖龍紙業(yè),自己造的成套設(shè)施,港區(qū)的廠,這一塊也很多。2003-2013年累計(jì)公租房是100多萬(wàn)平方。我們每個(gè)月的報(bào)表是準(zhǔn)確的。(2015年10月,T市住建局訪談)

      自2015年開始,東部以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主的地區(qū)住房保障政策傾向開始有所轉(zhuǎn)變。由于勞動(dòng)力出現(xiàn)長(zhǎng)期短缺傾向,如何留住有技能的轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力成為地方政府不得不面對(duì)的問(wèn)題。晉江市2015年出臺(tái)的住房保障政策:“實(shí)行住房保障均等化,從廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、企業(yè)員工宿舍、安置房和人才房等6個(gè)方面構(gòu)筑多元化外來(lái)人口住房保障體系,目前,已向外來(lái)人口提供保障性住房共3836套,占全市配售配租總數(shù)的59.8%。鼓勵(lì)“新晉江人”購(gòu)房安居,特別鼓勵(lì)購(gòu)買安置房,實(shí)行“直接落戶、就近入學(xué)、低額計(jì)稅”等鼓勵(lì)措施,探索外來(lái)人口同等享受購(gòu)房按揭貸款的辦法,創(chuàng)造條件讓外來(lái)人口購(gòu)置安置房、安居下來(lái)?!边@些新的政策趨向表明,隨著人口結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變,未來(lái)非戶籍勞動(dòng)人口的住房條件有望進(jìn)一步獲得改善。

      四、進(jìn)一步探討的問(wèn)題

      在住房領(lǐng)域,一個(gè)運(yùn)行良好的住房部門,首先是以有效的、平等的和可持續(xù)的方式滿足社會(huì)的住房需求,同時(shí)還要釋放資源滿足其他社會(huì)需求(即經(jīng)濟(jì)學(xué)中所講的“帕累托最優(yōu)”)。在考慮住房功能時(shí),住房并不僅僅在滿足基本的居住需求,還可以調(diào)節(jié)收入再分配、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),擴(kuò)大金融資本,引領(lǐng)城市開發(fā)改造等等。由于住房領(lǐng)域吸引很多不同政府部門進(jìn)入,這些政府部門的目標(biāo)在很多情況下并不是一致的,住房管理領(lǐng)域也會(huì)存在資源競(jìng)爭(zhēng)。因此并非所有的政府干預(yù)都是維系一個(gè)良好住房政策的必要手段。Shlomo Angel曾經(jīng)提出一個(gè)為住房部門“賦能”的干預(yù)方式。所謂“賦能”,就是指“放棄強(qiáng)力控制,為不同部門設(shè)立邊界,給予政策支持”①Shlomo Angel.Housing policy matter, A Global Analysis. New York: Oxford University Press.2000.。賦能(enabling)在社會(huì)政策領(lǐng)域是一個(gè)具有豐富內(nèi)涵的概念。具體的講,Shlomo Angel從五個(gè)方面區(qū)別了“賦能型住房體系”和“非賦能型住房體系”:(1)政府部門從全局角度干預(yù)住房政策,而非局部干預(yù)。(2)在賦能型住房體系下,主要的住房需求由市場(chǎng)供給,政府的職能是監(jiān)督市場(chǎng),糾正市場(chǎng)失靈。而在非賦能型的住房體系下,政府直接干預(yù)市場(chǎng),直接滿足部分人口的住房需求。(3)在賦能型住房體系下,政府系統(tǒng)是法治程序來(lái)調(diào)節(jié),而在非賦能型的住房體系下,主要由臨時(shí)性的、非正式的規(guī)章條例來(lái)調(diào)節(jié)。(4)賦能型住房體系容納多元的社會(huì)主體,允許和鼓勵(lì)各種社會(huì)力量共存;非賦能型的住房體通常是中央集權(quán)型的住房體系,通常會(huì)偏向于促進(jìn)一個(gè)獨(dú)立的壟斷主體。(5)賦能型與非賦能型住房體系是由兩組不同的政府干預(yù)方式組成,每種干預(yù)方式內(nèi)部都自成體系,前者集中表現(xiàn)為賦能型特征;后者集中表現(xiàn)為非賦能型特征。

      “賦能”這一概念對(duì)中國(guó)的住房政策是深有啟發(fā)的。如前文分析中所反復(fù)表述的,經(jīng)過(guò)30多年的市場(chǎng)化改革,中國(guó)政府在住房領(lǐng)域已經(jīng)取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步。但是,也積累了一些嚴(yán)重的住房不平等問(wèn)題。這種政策失靈主要基于三方面的原因:低收入住房供給的市場(chǎng)失靈及政府公共責(zé)任的缺位;國(guó)家治理去中心化與地方政府在低收入人口住房籌資困難;計(jì)劃體制的延續(xù)和單位制權(quán)力問(wèn)題。值得注意的是所有這些因素都與上文所述的“賦能型住房體系”是互相違背的。如何促進(jìn)中國(guó)的住房體系朝著一個(gè)“賦能型”的方向進(jìn)行轉(zhuǎn)型是一個(gè)亟需破解的難題。

      首先,中國(guó)政府放棄了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,引入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。所有的社會(huì)制度都開始圍繞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)展開,各級(jí)政府把經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在核心地位上,甚至在某種程度上不惜以犧牲社會(huì)福利為代價(jià)。市場(chǎng)秩序的一個(gè)重要問(wèn)題是市場(chǎng)失靈,它不能保證所有社會(huì)成員都獲得一個(gè)平均住房水平,這一責(zé)任本應(yīng)該由政府來(lái)填補(bǔ)的。但是由于政府的缺位、錯(cuò)位、越位和占位問(wèn)題,中國(guó)城市低收入人口的住房供給需求和供給存在很大的缺口。即便中央政府三令五申,出臺(tái)了很多針對(duì)低收入人口的住房政策,比如經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房制度,其意義都在為了改善低收入人口的住房可支付能力和住房居住水平。但實(shí)際在執(zhí)行過(guò)程中都變?yōu)樵黾映鞘芯用穹课菟袡?quán),部分窮困人口仍然因?yàn)楦唛T檻而無(wú)法獲益。特別是近兩年北上廣一線房?jī)r(jià)飛漲,中國(guó)大城市住房可支付能力越來(lái)越差。未來(lái),中國(guó)政府必須采取更有效的措施來(lái)滿足低收入人口,特別是流動(dòng)人口日益增長(zhǎng)的住房需求??傊?,中國(guó)政府已經(jīng)建立起一套全面的住房體制,市場(chǎng)配置資源已經(jīng)成為住房分配的主要原則,政府的主要功能就是保護(hù)市場(chǎng)發(fā)揮功能,同時(shí)防止市場(chǎng)失靈,保護(hù)低收入人群的利益。

      第二,地方政府在住房政策制定和執(zhí)行上起著非常重要的作用,但地方政府的角色卻常常被上級(jí)政府的重要性遮蔽了。從中國(guó)住房政策實(shí)踐看,中央與地方政府的不平衡是住房可支付性和住房不平等問(wèn)題的關(guān)鍵。在大多數(shù)國(guó)家,中央政府在政策制定和稅收征收中都具有決定性的作用,地方政府經(jīng)常會(huì)受制于這樣的權(quán)威約束,或者在一定情況下削足適履,盡力符合中央政府的政策約束。中央與地方政府的關(guān)系差異性主要體現(xiàn)在地方政府在政策制定上的自主權(quán)限。在中國(guó)社會(huì)背景下,集權(quán)化和分權(quán)化在央地關(guān)系中同時(shí)存在。在現(xiàn)有的稅收體系下,地方政府享有很少的稅收收益,卻需要承擔(dān)很大的公共支出成本。原則上,低收入人口的住房籌資主要是由地方政府來(lái)解決,中央政府提供適量的政策補(bǔ)貼,即便總量很大,但實(shí)際上僅占住房總支出中很低的比例。較高的財(cái)政壓力迫使地方政府不得不依賴土地交易費(fèi)用來(lái)為公共服務(wù)融資。中國(guó)稅收系統(tǒng)未來(lái)必須進(jìn)行改革,給予地方政府更大的財(cái)政收益,允許他們有更多樣的地方財(cái)政收入渠道,而不僅僅是依賴土地轉(zhuǎn)讓交易收入。

      第三,探索新的住房供給模式,滿足城市大多數(shù)人的住房需求。在市場(chǎng)化改革過(guò)程中,城市主要采取了經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房?jī)深愔贫?,?jīng)濟(jì)適用房政策強(qiáng)調(diào)“只售不租”,廉租房制度強(qiáng)調(diào)“只租不售”①朱亞鵬:《中國(guó)共有產(chǎn)權(quán)房政策的創(chuàng)新與爭(zhēng)議》,《社會(huì)保障評(píng)論》,2018(3)。。兩項(xiàng)制度強(qiáng)調(diào)了兩個(gè)極端,夾心層的中低收入群體階梯化的、差異化的住房需求并未能納入到政策視野。2013年以后,共有產(chǎn)權(quán)住房成為中央政府深化住房保障制度探索的重點(diǎn)方向,共有產(chǎn)權(quán)房的最大優(yōu)勢(shì)在于把“夾心層”納入到住房保障的范圍,同時(shí)兼顧了個(gè)體、企業(yè)、政府在整個(gè)住房體系中的籌資責(zé)任,不失為城市住房政策的一個(gè)發(fā)展方向。

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