(湘潭大學(xué) 湖南 湘潭 411100)

行政許可，是行政機(jī)關(guān)實(shí)施的一種行政審批行為，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、規(guī)章、政策所設(shè)置的條件，對特定行政法律關(guān)系相對人進(jìn)行審查評判后所作出的予以許可和授權(quán)的行政行為①。具體包括普通許可、特許、認(rèn)可、核準(zhǔn)和登記。行政許可制度是國家進(jìn)行行政管理的重要手段，其賦予或設(shè)定的權(quán)利本不存在，需依相對人的申請而相關(guān)一般禁止予以解除，從而賦予相對人相應(yīng)的權(quán)利或資格。

2003年頒布、2004年實(shí)施的《行政許可法》在許多方面取得了極大的成就，是我國行政法治建設(shè)進(jìn)程中一座里程碑，它約束政府權(quán)力，尊重社會自治，對建設(shè)“有限政府”邁出了巨大的一步。目前學(xué)界對《行政許可法》的各方面進(jìn)行了詳細(xì)地研究，形成了一大批理論成果，但其中關(guān)于行政許可設(shè)定所應(yīng)遵循的基本原則并未有統(tǒng)一的分析和總結(jié)，而本文的工作正是彌補(bǔ)這一空缺。

一、行政許可設(shè)定的含義

行政許可的設(shè)定，指的是行政許可從無到有的創(chuàng)制行為，包括制定、認(rèn)可、修改和廢止行政許可事項(xiàng)，通常被視作立法性的活動。②值得注意的是，行政許可的設(shè)定應(yīng)當(dāng)與行政許可的規(guī)定相區(qū)分。行政許可的規(guī)定是指為了幫助行政許可行為更好的實(shí)施而對許可事項(xiàng)的條件、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行解釋和適用的情形，是為了使行政許可更具有可操作性而存在的。

二、行政許可的設(shè)定原則

有學(xué)者認(rèn)為行政許可是行政法的基本內(nèi)容之一，因此遵循行政法基本原則即可，無需特地討論何為行政許可的基本原則。也有學(xué)者認(rèn)為行政許可具有不同于其他行政行為的獨(dú)特性，故根據(jù)行政許可的基本特點(diǎn)歸納整理了其設(shè)定原則。如姜明安將行政許可的基本原則總結(jié)歸納為行政許可的一般原則和行政許可的特殊原則。③此種分類是在行政法基本原則的大前提下充分考慮行政許可法的特殊性所做出的，具有科學(xué)性與合理性。

(一)行政許可的一般原則

行政許可的一般原則，是指行政許可活動與其他行政活動所共同遵循的基本法律準(zhǔn)則。它實(shí)際上是行政法的基本原則在行政許可領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。行政許可的一般原則有三。

第一，許可法定原則。這是行政法定原則在行政許可領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)。首先，許可的設(shè)定必須法定，過多的自由裁量權(quán)會擴(kuò)張行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)，易造成行政權(quán)的濫用，也容易侵犯公民的權(quán)利。此外，許可的實(shí)施必須法定，否則不利于保障公民的程序性權(quán)利。

第二，公開、公平、公正原則。這是行政均衡與行政正當(dāng)原則在行政許可法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。其中，公開是前提和手段，公平和公正則是目的和追求的結(jié)果，它們分別是從實(shí)體和程序兩個方面對行政許可行為提出的要求。行政許可的公開要求許可的依據(jù)、(除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的)實(shí)施和結(jié)果均應(yīng)公開，以保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而更好地使用自己權(quán)利。許可公平原則針對行政許可實(shí)體方面，要求要平等、不專斷地對待當(dāng)事人。而許可公正原則要求行政許可機(jī)關(guān)執(zhí)行職務(wù)時做到與當(dāng)事人無利害關(guān)系、不偏私，并認(rèn)證聽取其意見。這一基本原則在體現(xiàn)了對行政許可程序上的要求的同時，也為保障公民權(quán)利提供了重要的幫助。

第三，權(quán)利救濟(jì)原則。公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟；其合法權(quán)益因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。其中，陳述和申辯可被認(rèn)為是事前救濟(jì)途徑，復(fù)議和訴訟可被認(rèn)為是事后補(bǔ)救途徑。這項(xiàng)原則旨在為公民、法人的合法權(quán)利提供明確的法律保障和指引。

(二)行政許可的特殊原則

行政許可作為現(xiàn)代法治社會中國家行政機(jī)關(guān)依法對社會、經(jīng)濟(jì)事務(wù)實(shí)行事前監(jiān)督管理的一種重要的法律制度，有著其自身特殊的性質(zhì)和價值內(nèi)涵。根據(jù)其特殊性，可分為三類。

第一，便民、效率原則。便民原則指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)盡可能手續(xù)簡化、方便快捷，從而確保許可申請人以最低的成本獲得許可目的的實(shí)現(xiàn)。效率原則，則要求行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)時應(yīng)當(dāng)以盡可能小的社會成本來實(shí)現(xiàn)既定的行政管理目標(biāo)，使社會效益最大化。此原則要求行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政許可工作程序上必須以人民利益為先，努力提升工作效率，減少繁瑣程序。

第二，信賴保護(hù)原則。主要適用于對授益行政行為的撤銷或廢止。因?yàn)楫?dāng)被許可人對行政機(jī)關(guān)作出的行政許可行為形成值得保護(hù)的信賴時，此類行政行為一經(jīng)撤銷或廢止將使相對人無辜受損。為了保護(hù)被許可人的信賴?yán)?，行政機(jī)關(guān)不得隨意撤銷該行為，否則必須合理補(bǔ)償被許可人信賴該行為有效存續(xù)而獲得的利益。但信賴保護(hù)原則存在兩個例外：行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生了重大變化。然而，對于違法的行政許可，行政機(jī)關(guān)不能一味兒的進(jìn)行撤銷處理，行政機(jī)關(guān)在撤銷這些違法的行政許可時必須進(jìn)行利益衡量。在特殊情況下，如撤銷行政許可可能對公共利益造成重大損害，或者被許可人基于行政許可所取得的利益明顯大于撤銷行政許可所要維護(hù)的公共利益的，則不應(yīng)撤銷。但被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，因其獲得的利益不是基于對行政機(jī)關(guān)的信任而來的，故不受法律的保護(hù)。

第三，許可不得轉(zhuǎn)讓原則。根據(jù)《行政許可法》第9條：“依法取得的行政許可，出法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉(zhuǎn)讓的外，不得轉(zhuǎn)讓?！逼渲?，依法不得轉(zhuǎn)讓的行政許可主要有：通過考試賦予公民特定資格的行政許可，或者根據(jù)法定條件賦予法人和其他組織特定的資格、資質(zhì)的行政許可；公民和社會組織通過登記取得的特定主體資格等。但是，某些由申請人支付一定價款，以公開、公平競爭方式取得的行政許可，依照法律、法規(guī)規(guī)定的條件和程序，可以轉(zhuǎn)讓。之所以允許這種許可依法轉(zhuǎn)讓，是因?yàn)榭紤]到公共利益的需要，允許這種許可依法轉(zhuǎn)讓有利于優(yōu)化自然資源和公共資源的配置。

三、小結(jié)

行政許可的設(shè)定原則作為行政許可的精神和理論支持，其重要性不言而喻。而在眾多學(xué)者百花齊放百家爭鳴的理論盛況下，行政許可的設(shè)定所應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則紛繁復(fù)雜。筆者認(rèn)為在遵守行政許可一般原則與特殊原則的基礎(chǔ)上，可去繁求簡的將行政許可的設(shè)定原則總結(jié)為許可法定原則和許可比例原則。

因?yàn)樾姓S可只能在必要的限度內(nèi)即為克服許可事項(xiàng)泛濫可能造成的危害所必需而設(shè)定，否則就會損害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，所以這就要求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政許可的工作時遵循許可法定原則，不得在法律規(guī)定范圍之外擴(kuò)張自己的權(quán)力，增添公民的義務(wù)。因?yàn)樾姓S可事項(xiàng)基本上都是與公民生活息息相關(guān)、甚至為公民基本生存所必需的事項(xiàng)，其設(shè)定應(yīng)當(dāng)遵循比例原則。

【注釋】

①榮仕星．論政府行政審批制度改革[J]．中央民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2004，(1)：5-18．

②姜明安，余凌云．行政法[M]．北京：科學(xué)出版社，2010：304．

③姜明安．行政法與行政訴訟法[M]．北京：北京大學(xué)出版社，2015．