大數(shù)據(jù)時代政府決策科學(xué)化：問題與對策

(廈門大學(xué)　福建　廈門　361005)

進(jìn)入21世紀(jì)以來，信息技術(shù)發(fā)展迅速，人類迎來了一個嶄新的科技時代：大數(shù)據(jù)時代。大數(shù)據(jù)從字面上理解就是包含的數(shù)據(jù)量及其的龐大，而且在這里主要是指形式多樣，并且具有明顯結(jié)構(gòu)化特征的數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)普遍存在存儲、分析處理以及挖掘方面的難度。大數(shù)據(jù)不但促進(jìn)了社會科學(xué)和自然科學(xué)的交融發(fā)展，而且也推動著當(dāng)今社會思維的變革、商業(yè)變革和管理變革。大數(shù)據(jù)，作為一種新興的數(shù)據(jù)處理技術(shù)，其可以獲取來自于社會的各個層面全面的相關(guān)信息，通過集聚當(dāng)前政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的數(shù)據(jù)信息，為決策者決策提供重要數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和決策支撐。大數(shù)據(jù)時代的來臨為中國政府的決策帶了機(jī)遇和挑戰(zhàn)，如何抓住機(jī)遇迎接挑戰(zhàn)，是當(dāng)前政府面臨的一個什么緊迫的問題。

一、大數(shù)據(jù)研究現(xiàn)狀

2008年9月《自然》刊登了一個名為“BigData”的專輯，全面的闡述了大數(shù)據(jù)相關(guān)問題的產(chǎn)生原因及其大數(shù)據(jù)的相關(guān)問題對當(dāng)前各個領(lǐng)域研究的影響。并且該專輯第一次將大數(shù)據(jù)這樣一個全新的概念向科學(xué)家以及研究人員進(jìn)行了詳細(xì)的介紹。三年后麥肯錫全球研究院發(fā)表大數(shù)據(jù)白皮書，指出海量的各種數(shù)據(jù)需要被人們管理和挖掘，以便使其產(chǎn)生更大的價值。在2012年的3月份，美國政府開始實(shí)施“大數(shù)據(jù)研究與開發(fā)計劃”。該計劃指出將要“通過收集、處理龐大而復(fù)雜的數(shù)據(jù)信息，從中獲得知識和洞見，提升能力，加快科學(xué)、工程領(lǐng)域的創(chuàng)新步伐，強(qiáng)化美國國土安全，轉(zhuǎn)變教育和學(xué)習(xí)模式”，先期投入達(dá)到2億美元。

國內(nèi)研究大數(shù)據(jù)較國外而言起步晚了幾年，不過國內(nèi)研究也取得了較好的進(jìn)展。2012年國內(nèi)已經(jīng)有一些省市陸續(xù)啟動了大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，包括建設(shè)政務(wù)數(shù)據(jù)中心，成立大數(shù)據(jù)研究機(jī)構(gòu)等，大數(shù)據(jù)正在成為全社會的戰(zhàn)略資源。對大數(shù)據(jù)進(jìn)行深度挖掘，發(fā)展趨勢的分析，積極探索更多的應(yīng)用場景和模式，是中國政府在2013年大數(shù)據(jù)主流應(yīng)用方向。國務(wù)院《“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中提出，海量數(shù)據(jù)存儲、處理技術(shù)的研究與產(chǎn)業(yè)化將作為我國未來戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的一個方面。同時在2014年“973”項目指南中大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)計算的基礎(chǔ)研究，已經(jīng)成為一項重點(diǎn)研究課題。2015年09月我國頒布了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》。綱要指出，當(dāng)前，國內(nèi)的大數(shù)據(jù)發(fā)展已經(jīng)取得了一定的成就，已經(jīng)初步具備了發(fā)展大數(shù)據(jù)事業(yè)的相關(guān)基礎(chǔ)，而且國內(nèi)市場需求十分巨大。我國大數(shù)據(jù)發(fā)展雖然取得了一定的成就，但是依然存在著許多問題，比如當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)不夠透明、相關(guān)產(chǎn)業(yè)沒有構(gòu)建其完善的體系、缺乏系統(tǒng)及長遠(yuǎn)的規(guī)劃、法律法規(guī)建設(shè)不能同步產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化不足等。這些問題極大的制約了大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，亟待解決。

二、大數(shù)據(jù)：政府決策科學(xué)化的動力

1.豐富數(shù)據(jù)數(shù)量，改善數(shù)質(zhì)量

大數(shù)據(jù)時代已經(jīng)成為當(dāng)今世界的重要發(fā)展趨勢。高質(zhì)量的數(shù)據(jù)為政府決策提供高質(zhì)量的數(shù)據(jù)支撐。政府掌握著龐大的各類統(tǒng)計數(shù)據(jù)，而數(shù)據(jù)是寶貴的戰(zhàn)略資源。高質(zhì)量的數(shù)據(jù)資源為政府做出科學(xué)決策提供了有了保障。另一方面，政府的專門機(jī)構(gòu)，例如統(tǒng)計局每年都在收集社會發(fā)展的各類數(shù)據(jù)，也豐富了政府的數(shù)據(jù)庫，通過相關(guān)的數(shù)據(jù)庫可以讓政府有效的解決很多現(xiàn)實(shí)問題，也能夠很好的滿足公眾的公共信息服務(wù)需求。而當(dāng)前政府也在不斷的推進(jìn)政府信息化建設(shè)，政府的數(shù)據(jù)存量在不斷的增加，數(shù)據(jù)存量十分豐富。除此之外，由于商業(yè)交往對信息要求極高，很多數(shù)據(jù)得以以各種形式得到良好的保存，這也豐富了各種數(shù)據(jù)庫。另一方面，互聯(lián)終端的使用以及智能設(shè)備的廣泛應(yīng)用，產(chǎn)生并儲存了龐大的數(shù)據(jù)。通過收集并處理數(shù)據(jù)能夠有效的提升我國政府的決策科學(xué)化水平。

2.革新政府決策、認(rèn)知方式及思想觀念

大數(shù)據(jù)并不是突然出現(xiàn)在人們面前的，雖然其發(fā)展迅猛，但是其也脫胎于傳統(tǒng)數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)的發(fā)展從某種意義上來說是對傳統(tǒng)數(shù)據(jù)的延伸、補(bǔ)充和拓展。大數(shù)據(jù)已經(jīng)在很大程度上得到了推廣，并且已經(jīng)應(yīng)用在社會的各個方面，而且人們也越來越關(guān)注大數(shù)據(jù)帶來的各種便利。政府也敏銳的洞察到大數(shù)據(jù)的各種優(yōu)勢，因此大數(shù)據(jù)在政府決策中的應(yīng)用也引起政府領(lǐng)導(dǎo)重視。大數(shù)據(jù)的威力，讓政府將其發(fā)展作為一種戰(zhàn)略來推動。之前，傳統(tǒng)的決策方式多靠經(jīng)驗(yàn)，由領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”決定，使人們對其科學(xué)性產(chǎn)生質(zhì)疑。沒有豐富信息作為支撐的政府決策是缺乏依據(jù)的，也沒有科學(xué)性，因此其也更容易出錯。因此豐富且完善的信息支持是科學(xué)決策的必要條件，沒有豐富且準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)作為支撐的政府決策是缺乏科學(xué)性的。大數(shù)據(jù)的充分利用能夠有效的整合碎片化的信息，能夠及時、全面的對現(xiàn)實(shí)問題做出反饋和趨勢預(yù)測，在政府決策中充分利用大數(shù)據(jù)，具有十分廣闊的前景。大數(shù)據(jù)的發(fā)展“數(shù)據(jù)治國”“智能政府”“智慧城市”的概念不斷深入人心，改變了人們傳統(tǒng)的觀念。

3.基于數(shù)據(jù)有效降低決策風(fēng)險

大數(shù)據(jù)提高了政府決策效率和回應(yīng)性。政府通過數(shù)據(jù)的搜集和積累形成了大量的數(shù)據(jù)庫，政府部門通過數(shù)據(jù)的不斷匯集，使數(shù)據(jù)得以融合，再此基礎(chǔ)上，政府可以準(zhǔn)確并且迅速的對其面對的社會問題做出反饋，從而提升政府的回應(yīng)性和改善政府形象。在當(dāng)前的時代背景下，大數(shù)據(jù)得到了很好的推廣，政府決策也越來越具有數(shù)據(jù)性，而不僅僅是依靠某些或者某一部分領(lǐng)導(dǎo)的直覺或者經(jīng)驗(yàn)，通過拍腦袋來決定。另一方面，在大數(shù)據(jù)時代背景下，政府的決策中將出現(xiàn)更多的群體性以及社會化的決策。與此同時，大數(shù)據(jù)推動了群眾參與政府決策的熱情，使我國傳統(tǒng)政府決策發(fā)生很明顯的變化，將使我國政府的決策模式逐漸向著交互式的模式靠近。大數(shù)據(jù)不但打破了公共部門和私人部門之間的信息壁壘，而且還進(jìn)一步提升了二者之間的溝通與合作，形成了有效的合作與聯(lián)動。不同的利益主體，通過信息被有效的整合起來，將以更加積極和熱情的姿態(tài)參與到政府的決策過程中去，從而有效的提升政府決策的科學(xué)性。

三、大數(shù)據(jù)背景下政府決策面臨的問題

1.觀念陳舊，熱情不高

當(dāng)前，我國政府決策的有機(jī)整體主要是由主體和客體構(gòu)成，其也是構(gòu)成政府決策本身的有機(jī)整體。政府要想科學(xué)、高效的決策，其必須要擁有數(shù)據(jù)作為支撐，沒有數(shù)據(jù)支撐的決策無異于空中樓閣，容易出現(xiàn)錯誤。但是這種數(shù)據(jù)決策的觀念并沒有為其所接受?，F(xiàn)實(shí)中還存在很多“拍腦袋”靠經(jīng)驗(yàn)決策的現(xiàn)象。很多領(lǐng)導(dǎo)沒有去學(xué)習(xí)大數(shù)據(jù)相關(guān)知識，因而其不能夠勝任在大數(shù)據(jù)時代下完成其本職工作的任務(wù)?，F(xiàn)階段的政府的各個部分并沒有一套具有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的系統(tǒng)來進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘、儲存、處理以及應(yīng)用。各個層級的部門的領(lǐng)導(dǎo)也沒有給予足夠的重視，面對這樣一種矛盾的狀態(tài)，就容易造成了領(lǐng)導(dǎo)干部的大數(shù)據(jù)心理困境。

2.大數(shù)據(jù)給政府識別、提取有用信息帶來了更大的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)是海量的，這里顯然就存在一個問題：數(shù)據(jù)過量、虛假。在大數(shù)據(jù)時代，物聯(lián)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展為公民參與決策提供了便利。另一方面智能手機(jī)，便攜平板電腦及APP的開發(fā)，為公民獲取政府?dāng)?shù)據(jù)提供了良好的設(shè)備支持，同時隨著我國互聯(lián)網(wǎng)費(fèi)流量費(fèi)用的下降和網(wǎng)速的提高，這將極大的降低公民獲取政府信息的成本。但是與此同時，這也對政府政務(wù)公開的透明度提出了更高的要求。目前我國政府的數(shù)據(jù)庫建設(shè)還在進(jìn)行，而且區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在極大差距，公民參與決策可能找不到合理的渠道。而互聯(lián)網(wǎng)上充斥著各種各樣的信息，如果缺乏分辨的能力，將被誤導(dǎo)。這必將對政府決策的實(shí)施產(chǎn)生不良影響。

3.數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析的專業(yè)化人員不足，相應(yīng)的人才培養(yǎng)滯后

大數(shù)據(jù)時代對數(shù)據(jù)分析師的要求極高，只有大數(shù)據(jù)專業(yè)化的人才才具有開發(fā)語言分析引用程序模型的技能。大數(shù)據(jù)決策對政府決策人員的大數(shù)據(jù)處理的專業(yè)化能力提出了更高的要求。同樣，大數(shù)據(jù)沖擊著政府?dāng)?shù)據(jù)管理技術(shù)。大數(shù)據(jù)在我國政府決策中的運(yùn)用相對于國外稍晚，人才培養(yǎng)也相對滯后。因此在大數(shù)據(jù)時代背景下，如何提高大數(shù)據(jù)處理能力是一個對政府來說很大的挑戰(zhàn)。我國是最大的發(fā)展中國家，也是世界上人口最多的國家，每天產(chǎn)生的數(shù)據(jù)十分龐大。但是大數(shù)據(jù)有一個基本的特點(diǎn)就是低價值性，比如我們看兩個小時的監(jiān)控視頻，但是對我們有用的可能就只有很短的幾分鐘甚至幾秒。所以，要想在這些各種數(shù)據(jù)中找出有助于決策的有效信息就對數(shù)據(jù)處理能力提出更高的要求。

4.相關(guān)法律不健全，相對滯后

大數(shù)據(jù)由于其概念提出的時間并不長，雖然在社會上如雨后春筍般的發(fā)展起來，但是與之相關(guān)的法律還沒有完善起來。法律的制定本身有其特定的程序，過程相對較久，所以出現(xiàn)了相關(guān)法律不健全或者相對滯后的局面。大數(shù)據(jù)時代背景下，信息的安全與保護(hù)極其重要。因此必須要有健全的法律來保證大數(shù)據(jù)環(huán)境下的數(shù)據(jù)管理能夠高效有序地進(jìn)行，特別要保護(hù)國家秘密、企業(yè)秘密和個人信息不被惡意的采集和使用。除此之外，大數(shù)據(jù)的首要法律問題是數(shù)據(jù)本身的法律屬性。其次，大數(shù)據(jù)的取得方式也關(guān)系到其合法性問題。最后大數(shù)據(jù)的處理、分析這些“加工行為”如何定性，也是一個值得思考的法律問題。作為一種新生事物，大數(shù)據(jù)所帶來的法律問題是值得思考的。

5.數(shù)據(jù)安全問題

涉及到機(jī)密性的數(shù)據(jù)的保護(hù)所面臨的挑戰(zhàn)更為嚴(yán)峻。大數(shù)據(jù)挖掘獲取大量的信息，這也產(chǎn)生了另外一個問題，即安全、隱私和便利性存在著效益背反的現(xiàn)象。顧客可以從數(shù)據(jù)的海洋之中受益。通過大數(shù)據(jù)消費(fèi)者接近低價格、高品質(zhì)、更貼近顧客需求的商品，無形之中可以提升顧客的生活質(zhì)量。與此同時，隨著顧客的各種信息包括個人的購買偏好、健康數(shù)據(jù)、財務(wù)收支狀態(tài)的相關(guān)詳細(xì)的數(shù)據(jù)被收集，顧客的隱私被侵犯的概率也逐漸上升。這必然導(dǎo)致人們對個人隱私的被侵犯的擔(dān)憂大大增加?！袄忡R門”事件爆發(fā)后，尷尬的奧巴馬辯解道：“你不能在擁有100%安全的情況下，同時擁有100%隱私和100%便利?！边@也從另外一個側(cè)面說明了當(dāng)今保護(hù)數(shù)據(jù)安全的重要性。

四、大數(shù)據(jù)背景下政府決策問題的對策建議

1.宣傳教育，轉(zhuǎn)變觀念

必須在決策主體中加強(qiáng)大數(shù)據(jù)理念的宣傳教育，使其樹立理性的思維，重視決策過程中數(shù)據(jù)的作用。因此，在政府決策的過程中要更加重視數(shù)據(jù)的作用，不斷提高大數(shù)據(jù)在政府決策方面的作用，且讓大數(shù)據(jù)的思維活躍在決策者的腦海中。傳統(tǒng)的政府決策理念陳舊，因此要革新這類不適用于當(dāng)前時代需求的決策理念及模式。在決策的過程中要積極的將大數(shù)據(jù)思維的價值判斷和大數(shù)據(jù)分析方法論融入到現(xiàn)代政府決策理念中。這必然會對基于有限樣本數(shù)據(jù)的決策產(chǎn)生沖擊，推動傳統(tǒng)的決策模式迅速轉(zhuǎn)向基于大數(shù)據(jù)，涉及全面、關(guān)乎大多數(shù)人的大數(shù)據(jù)分析。這樣不僅僅可以使政府從大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析中預(yù)測社會需求，預(yù)判社會問題，探索政府決策的多元主體，而且還可以有效的提升政府決策能力。同時應(yīng)該在決策主體中樹立數(shù)據(jù)治國，數(shù)據(jù)決策的理念。我們應(yīng)當(dāng)清楚的認(rèn)識到大數(shù)據(jù)時代已經(jīng)來臨，必須把握時代的潮流，轉(zhuǎn)變落后的思想和決策方式。

2.利用新型的數(shù)據(jù)挖掘方法和工具

大數(shù)據(jù)時代由于數(shù)據(jù)的海量存在，因而政府在決策過程中需要運(yùn)用高效率的數(shù)據(jù)收集和挖掘方法及工具。充分利用數(shù)據(jù)來了解和洞察與政府決策相關(guān)的數(shù)據(jù)信息，并且在眾多的數(shù)據(jù)中精確的找到與其需求匹配的信息數(shù)據(jù)，從而滿足決策的需求，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)自身價值的最大化。要做到精準(zhǔn)的挖掘就要對現(xiàn)有的傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)中心及大量的舊的服務(wù)器和數(shù)據(jù)庫進(jìn)行就近合并等方式加以改造和利用。探索如何通過建立模擬數(shù)據(jù)中心和云計算平臺管理軟件來提高利用效率。從而為政府決策提供高效的數(shù)據(jù)支持，推動政府決策科學(xué)化水平。

3.培養(yǎng)大數(shù)據(jù)相關(guān)的專門型人才

大數(shù)據(jù)時代對數(shù)據(jù)分析要求很高，所以培養(yǎng)大數(shù)據(jù)時代的人才勢在必行，只有具備大數(shù)據(jù)專業(yè)化只是的，才能更好的去研究大數(shù)據(jù)蘊(yùn)含的特殊技能。人才的培養(yǎng)應(yīng)該從高等教育和政府決策主體再培訓(xùn)兩個方面入手。讓高校設(shè)立數(shù)據(jù)相關(guān)專業(yè)或者數(shù)據(jù)相關(guān)方面的研究生，鼓勵地方政府出臺關(guān)于大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)的相關(guān)政策。同時政府要，在公務(wù)員招聘的過程中，招收數(shù)據(jù)相關(guān)專業(yè)的專業(yè)技能型人才，從而提高政府決策主體的專業(yè)化水平。

4.加強(qiáng)數(shù)據(jù)決策的法律制定和完善

大數(shù)據(jù)應(yīng)用與政府決策，首先要從國家層面制定縝密的大數(shù)據(jù)決策的相關(guān)法律，從而可以使政府決策有法可依。另一方面，需要對政府部門數(shù)據(jù)資源共享安全進(jìn)行法律規(guī)范。除此之外，對數(shù)據(jù)的收集、儲存、使用以及對數(shù)據(jù)的處理都應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行法律的規(guī)范。大數(shù)據(jù)時代數(shù)據(jù)的透明共享并不意味著數(shù)據(jù)的開放沒有任何限制，涉及國家、企業(yè)和個人數(shù)據(jù)的安全隱私仍受到法律法規(guī)的嚴(yán)格保護(hù)。而且還需要將大數(shù)據(jù)立法放在我國法制建設(shè)的重要位置，結(jié)合當(dāng)前我國的具體國情，借鑒當(dāng)今國際上發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，將大數(shù)據(jù)作為新型客體歸入鄰接權(quán)制度范疇，這無論對于完善法律體系，解決日漸凸顯的大數(shù)據(jù)利益矛盾和糾葛，還是促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)決策都是大有裨益的。

5.制定戰(zhàn)略規(guī)劃和構(gòu)建數(shù)據(jù)安全體系

大數(shù)據(jù)時代是機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存的時代，基于大于挑戰(zhàn)。因此，政府在決策中要抓住機(jī)遇，并且積極的迎接挑戰(zhàn)，把握信息制高點(diǎn)，強(qiáng)化大數(shù)據(jù)應(yīng)用下政府的自主把控能力。如果要想有效的應(yīng)對挑戰(zhàn)，就必須要加強(qiáng)戰(zhàn)略規(guī)劃，和頂層設(shè)計。從長遠(yuǎn)的角度，構(gòu)建大數(shù)據(jù)發(fā)展的藍(lán)圖，為以后的發(fā)展指明方向，只有這樣才能對政府決策能力的提升提供強(qiáng)大助力。同時，保護(hù)用于政府決策的大數(shù)據(jù)安全不單是技術(shù)問題,更是關(guān)系國家根本利益的戰(zhàn)略性問題。因此，要加強(qiáng)數(shù)據(jù)的安全體系建設(shè)。并且在敏感領(lǐng)域需要采購本國生產(chǎn)的設(shè)備，加強(qiáng)自主創(chuàng)新提高應(yīng)對風(fēng)險的能力，避免出現(xiàn)類似的棱鏡門事件。①同時對重要的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行備份，以提升災(zāi)害的抵御能力，同時有效的保障信息資源的恢復(fù)能力。另外，要強(qiáng)化制度建設(shè)、加強(qiáng)系統(tǒng)安全監(jiān)控能力、提高數(shù)據(jù)安全意識等方面開展安全防范工作。

結(jié)語

大數(shù)據(jù)時代是信息時代的延伸和發(fā)展。信息時代的特點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)信息化、數(shù)字化，其目的就是充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)來提高各行業(yè)的管理和決策的水平。大數(shù)據(jù)對政府決策有積極的影響也會給政府決策帶來挑戰(zhàn)，但是大數(shù)據(jù)時代潮流不可逆轉(zhuǎn)。我們唯有抓住機(jī)遇迎接挑戰(zhàn)，充分利用大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢來提高決策的科學(xué)化水平，從而更好的做出決策。

【注釋】

①徐繼華，馮啟娜，陳貞汝.智慧政府大數(shù)據(jù)治國時代的來臨[M].北京：中信出版社，2014:227

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