我國群體性糾紛解決機(jī)制的反思與重構(gòu)

(燕山大學(xué)文法學(xué)院 河北 秦皇島 066000)

當(dāng)前，我國正處于全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，群體性糾紛日益增長，如何運(yùn)用各種手段解決帶有集中性、政治性特點(diǎn)的群體性糾紛成為當(dāng)務(wù)之急。本文將從不同角度進(jìn)行分析，找準(zhǔn)解決群體性糾紛的研究方向，從而提出精確化建議。

一、群體性糾紛概說

一提到“糾紛”，人們就會(huì)想到與沖突有關(guān)，而沖突也就意味著矛盾的產(chǎn)生，意味著某種社會(huì)關(guān)系會(huì)在利益沖突中失去平衡，甚至達(dá)到?jīng)Q裂狀態(tài)，其本質(zhì)可歸結(jié)為利益沖突。對(duì)于群體性糾紛的定義，眾說紛壇，理論界尚無定論，徐昕教授認(rèn)為“群體性糾紛是指一方或多方當(dāng)事人人數(shù)眾多的糾紛，其中規(guī)模較大、突發(fā)性強(qiáng)、造成一定社會(huì)影響，干擾社會(huì)正常秩序的一類激烈沖突，即為群體性事件[1]；湯維建在其著作《群體性糾紛解決機(jī)制論》中將群體性糾紛定義為“糾紛主體一方或多方在多人以上的特殊性社會(huì)糾紛；或者說，一方或多方在人數(shù)眾多的情況下，相互之間堅(jiān)持對(duì)某個(gè)法律價(jià)值物的公然對(duì)抗[2]”。筆者認(rèn)為，群體性糾紛是指由十人或十人以上組成的社會(huì)共同體，因權(quán)利義務(wù)關(guān)系受到侵犯，基于共同的價(jià)值利益要求而引發(fā)的特殊性社會(huì)沖突。即多方當(dāng)事人在權(quán)利受到侵害時(shí)，會(huì)形成一種具有利害關(guān)系的共同體，他們有著共同的利益要求或相類似的利益請求，他們向法院或社會(huì)發(fā)出求救的呼聲后，不能及時(shí)得到呼應(yīng)，利益得不到及時(shí)滿足，從而引發(fā)一系列社會(huì)沖突。

大多數(shù)糾紛的產(chǎn)生都和利益分配、政策調(diào)整有著密不可分的關(guān)系，比如因國家政策調(diào)整而產(chǎn)生的拆遷問題；因社會(huì)利益、公司利益分配不均產(chǎn)生的勞動(dòng)者權(quán)益糾紛；因物業(yè)管理不當(dāng)而產(chǎn)生的業(yè)主之間的糾紛等。隨著社會(huì)制度的不斷變革，我國政府越來越重視群體性糾紛對(duì)社會(huì)的影響，越來越關(guān)注群體性糾紛的解決，我國黨的第十九次會(huì)議明確指出我國正處于決勝全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，正處于主要矛盾轉(zhuǎn)化、社會(huì)深刻變革的關(guān)鍵時(shí)期，而群體性糾紛的解決無疑對(duì)于化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)改革構(gòu)建長期穩(wěn)定的和諧社會(huì)有著重要的作用。

二、我國群體性糾紛解決機(jī)制之反思

在法律適用過程中，我國解決群體性糾紛的制度僅僅停留在我國《民事訴訟法》第五十四條、第五十五條規(guī)定的代表人訴訟制度上①，其他法律法規(guī)均沒有為群體性糾紛提供解決方案，沒有統(tǒng)一的法律適用標(biāo)準(zhǔn)，各部門做法不一，加之代表人訴訟制度自身的不足，法律之外的其他解決機(jī)制的缺陷，導(dǎo)致我國法院在處理案件時(shí)往往采取單獨(dú)立案、合并審理等方式處理，直接忽視群體性糾紛解決機(jī)制的適用。

(一)代表人訴訟制度自身存在瑕疵

我國第五十四條、第五十五條規(guī)定的兩種代表人訴訟制度，在實(shí)施過程中利用率低下，長期得不到重視，甚至被舍棄，究其原因，無外乎以下幾種：

首先，就法院而言，在司法行政管理的功利化體制之下，實(shí)施代表人制度是一項(xiàng)高成本，低收入的“大工程”。根據(jù)人數(shù)不確定的代表人制度的特點(diǎn)，從立案到選定代表人再到公告登記、審理、判決、執(zhí)行，前前后后至少需要一年以上的時(shí)間才能終結(jié)案件，況且其中所消耗的人力物力會(huì)大大增加法院的經(jīng)費(fèi)支出與成本消耗，而且還會(huì)直接增加法院辦案難度，降低法院辦事效率，這與法院追求公正效率，突出法院業(yè)績、爭優(yōu)創(chuàng)優(yōu)的初心相悖。所以在現(xiàn)實(shí)中法院往往會(huì)將代表人制度分解開來，進(jìn)行分案受理，代表人訴訟制度如同擺設(shè)一樣，被擱置在一旁。

其次，根據(jù)我國法律規(guī)定，我國法院審理普通案件在無特殊情況下一般應(yīng)當(dāng)在六個(gè)月內(nèi)審結(jié)，簡易案件應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)審結(jié)，都有具體的審理期限。而我國法律有關(guān)代表人訴訟的規(guī)定過于簡單，我國立法對(duì)群體性糾紛案件的審理期限也沒有做出特別規(guī)定，法院審理這類案件沒有法律法規(guī)可遵循，這就導(dǎo)致法院可能會(huì)故意拖延時(shí)間，加上法院案子繁多，一時(shí)根本不會(huì)有時(shí)間處理，而將此類案件長久擱置，所以代表人訴訟制度本身的缺陷也會(huì)使其實(shí)施起來寸步難行。

最后，由于群體性案件涉及人數(shù)眾多、地域性廣，被代表人對(duì)推選的代表人缺乏相應(yīng)了解，導(dǎo)致他們之間缺乏信任，甚至被代表人會(huì)懷疑代表人的能力，導(dǎo)致訴訟程序停滯不前；我國民事訴訟法對(duì)代表人的權(quán)利也做了極大的限制，如代表人如需變更、放棄、承認(rèn)對(duì)方訴訟請求，進(jìn)行和解，須經(jīng)被代表人同意，代表人雖有代表人之名卻難以行使其他權(quán)利，很大程度上使得代表人在訴訟過程中沒有發(fā)言權(quán)，缺乏相應(yīng)的積極性，更有可能延遲訴訟的進(jìn)行，如處理實(shí)體權(quán)利須經(jīng)被代表人同意，將會(huì)導(dǎo)致訴訟資源的浪費(fèi)，降低法院結(jié)案率，反而對(duì)糾紛的解決起到了反作用。

(二)群體性糾紛解決機(jī)制在運(yùn)作過程中缺乏可操作性

長久以來，受國家政策的引導(dǎo)、政府職能等因素影響，我國群體性糾紛解決機(jī)制在運(yùn)行過程中缺乏可行性，一方面，我國就有優(yōu)先維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的政策，這對(duì)司法、行政部門來說，是他們恪盡職守、維護(hù)社會(huì)公平正義的最終目標(biāo)。而處理群體性糾紛對(duì)法院、行政部門等糾紛解決者來說，不僅承受著因糾紛處理不到位而產(chǎn)生的巨大的社會(huì)壓力，而且還會(huì)消耗大量人力物力資源。由于群體性糾紛突發(fā)性強(qiáng)，法院、行政部門等糾紛解決者一時(shí)難以控制，還可能導(dǎo)致矛盾進(jìn)一步激化，對(duì)糾紛解決者而言，處理群體性糾紛是“百害而無一利”的。最快捷有效的方法就是盡可能的限制群體性糾紛涌入，因而為了緩解自身壓力，維護(hù)本地區(qū)的穩(wěn)定，在處理這類案件時(shí)不得不相互推諉、盡可能的回避。

另一方面，我國解決糾紛的方式具有多元化的特點(diǎn)，但在我國努力構(gòu)建文明和諧社會(huì)的前提下，處理糾紛不僅要滿足當(dāng)事人雙方的利益要求而且還要達(dá)到快捷高效的目標(biāo)。現(xiàn)階段，各種糾紛解決方式都或多或少地為解決糾紛貢獻(xiàn)自己的力量，在我國解決糾紛的過程中都扮演著重要角色，但在這過程中各種糾紛解決機(jī)制之間缺乏相互配合的契機(jī)，協(xié)調(diào)不一致，糾紛化解渠道不暢通，糾紛發(fā)生后大部分當(dāng)事人尋求幫助的首要對(duì)象就是政府行政部門。人民群眾對(duì)地方政府有高度的依賴性，這就導(dǎo)致村委會(huì)、居委會(huì)、司法行政部門等其他部門解決糾紛的渠道被堵死，難以發(fā)揮其本身的作用，而政府部門對(duì)糾紛解決的能力又是有限的，沒有更多的精力投入到群體性糾紛的解決之中。

(三)群體性糾紛解決機(jī)制內(nèi)外缺乏有機(jī)聯(lián)動(dòng)

在我們看來群體性糾紛的解決是一項(xiàng)漫長的工程，群體性糾紛發(fā)生具有突發(fā)性、臨時(shí)性，這更需要我們在糾紛發(fā)生前做好充分的應(yīng)急措施，在糾紛發(fā)生后做好相應(yīng)的后置安排，做好周密的配套設(shè)施，才能做到有備無患。但在現(xiàn)實(shí)中，由于我國立法對(duì)群體性糾紛不夠重視，缺乏與群體性糾紛解決機(jī)制相應(yīng)的配套機(jī)制，導(dǎo)致糾紛發(fā)生時(shí)往往措手不及。雖然我國政府正在積極探索利益表達(dá)機(jī)制、矛盾化解機(jī)制、糾紛預(yù)警機(jī)制，但到現(xiàn)在都沒有真正建立起來，大部分原因就是制度缺乏法治化，規(guī)范性法律中并沒有具體規(guī)定，難以發(fā)揮法律的權(quán)威性，難以使制度發(fā)揮正常作用。比如，不論以何種方式解決群體性糾紛后，建立有效的信息資源反饋制度，對(duì)糾紛的后續(xù)發(fā)展進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤報(bào)道，建立檔案信息，為以后發(fā)生類似案件提供可靠的參考，充分發(fā)揮內(nèi)部與外部，司法與行政的合力作用，為解決糾紛提供幫助。

三、我國群體性糾紛解決機(jī)制之完善

我國代表人訴訟制度是立法者根據(jù)我國國情，借鑒日本選定當(dāng)事人制度制定的，但在當(dāng)時(shí)我國立法準(zhǔn)備還不充足，導(dǎo)致制度制定后沒有更大的發(fā)展空間，可以通過完善我國代表人制度，加之出臺(tái)具體的外部配套措施，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候引進(jìn)美國的集團(tuán)訴訟制度等措施，為我國解決群體性糾紛提供可行性方案。

(一)完善我國的代表人訴訟制度

在審理期限上，我國民事訴訟法對(duì)代表人訴訟沒有作特殊規(guī)定，要推進(jìn)我國的代表人制度向前發(fā)展，最主要的是為其設(shè)置特殊審理期限。由于群體性訴訟具有人數(shù)多的特征，消耗的時(shí)間比普通訴訟的審理期限應(yīng)當(dāng)更長，所以為了緩解法官辦案壓力，可以設(shè)立較長時(shí)間的審理期限，如對(duì)于群體性糾紛，一般性案件的審理期限為十二個(gè)月，如有特殊情況，經(jīng)有關(guān)上級(jí)司法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長至十八個(gè)月；甚至經(jīng)特殊批準(zhǔn)，延長至二十四個(gè)月等。通過設(shè)立特殊審理期限，為法院受理案件提供條件，使得法院更容易接受群體性糾紛案件，避免法院將群體性糾紛“拒之門外”的尷尬局面。

從代表人本身看，現(xiàn)階段我國的代表人只享有訴訟參與權(quán)，單純只是充當(dāng)代理人，到法庭上參與訴訟，導(dǎo)致代表人在法庭上的積極性不高?；诖耍瑸榱诉M(jìn)一步完善代表人制度，可以允許代表人享有變更、放棄、承認(rèn)對(duì)方訴訟請求、進(jìn)行和解等實(shí)體權(quán)利，不須經(jīng)過被代表人同意，代表人即可享有以上實(shí)體權(quán)，或?qū)⒈淮砣耸跈?quán)的方式簡化，如口頭方式授權(quán)、采用非正式的方式授權(quán)等。使得代表人愿意參與到案件中來，使其意識(shí)到自己的責(zé)任重大，肩負(fù)著捍衛(wèi)被代表人利益的重大責(zé)任；減少對(duì)代表人權(quán)利的限制，也讓代表人有充分的熱情參與到法庭案件審理過程中來，維護(hù)自己及被代表人的合法權(quán)益。對(duì)于大部分受害者來說，通過代表人制度解決群體性糾紛是一件很難接受的事，因?yàn)樵诤艽蟪潭壬掀渫七x的代表人，是其不了解的，有的甚至是陌生人，缺乏相互信任，很難促成糾紛的快速解決，對(duì)于被代表人的這一擔(dān)憂，可以通過對(duì)代表人的行為進(jìn)行立法的方式解決，通過法律法規(guī)來約束代表人行為，讓被代表人督促其行為，從而讓被代表人有法律依據(jù)來表達(dá)自己的主張，不僅使代表人全心全意的維護(hù)其他被害人的合法權(quán)益，更能使被代表人把關(guān)乎切身利益的大事放心的交給代表人去辦。

(二)調(diào)整糾紛解決機(jī)制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，加快健全外部配套機(jī)制

首先，一提到糾紛，大多就會(huì)想到以訴訟的方式解決，而忽略了非訴訟方式，畢竟司法是維護(hù)自身合法權(quán)益的重要武器，但是，以訴訟方式解決糾紛存在著成本高額、程序繁瑣、精力消耗大等風(fēng)險(xiǎn)。隨著糾紛數(shù)量的不斷增多，以非訴訟方式解決糾紛越來越得到重視，以非訴訟的方式解決糾紛，如法院調(diào)解、信訪、當(dāng)事人和解、簽訂仲裁協(xié)議等方式都可以為解決糾紛提供便利化的幫助，而且簡單快捷，無需投入成本，就可以和平解決矛盾，并且有利于維護(hù)社會(huì)和諧。一直以來在大多數(shù)糾紛解決方式中，地方政府以行政方式解決群體性糾紛都占著主導(dǎo)地位，導(dǎo)致以和解、調(diào)解、司法等方式解決糾紛幾度落空，而政府也在面臨巨大的工作壓力，通過調(diào)整糾紛解決方式的結(jié)構(gòu)，使具有維護(hù)公平正義的司法解決手段居于主導(dǎo)地位，政府行政手段居于輔助地位，社會(huì)調(diào)解等手段居于補(bǔ)充地位，更好的平衡各種糾紛解決方式。更重要的是，糾紛的發(fā)生大多是因?yàn)楫?dāng)事人在糾紛發(fā)生的第一時(shí)間找不到發(fā)泄的渠道，通過建立群眾利益表達(dá)機(jī)制，讓人民群眾向國家信訪部門、司法行政部門、基層組織等部門申冤訴苦，積極發(fā)揮社會(huì)各個(gè)部門在糾紛解決中的疏導(dǎo)作用，扮演好糾紛解決者的重要角色，為受害者尋求解決糾紛的最佳方法提供便利，為當(dāng)事人第一時(shí)間暢通表達(dá)渠道，防止糾紛進(jìn)一步擴(kuò)大，避免沖突升級(jí)。

其次，群體性糾紛特有的突發(fā)性、人數(shù)眾多的特點(diǎn)往往使糾紛解決者在糾紛發(fā)生時(shí)措手不及，事前根本不能預(yù)料到事情會(huì)發(fā)展到哪個(gè)程度，通過建立前置糾紛預(yù)警機(jī)制，對(duì)于糾紛爆發(fā)前可能引起的大規(guī)模行為進(jìn)行全方位評(píng)估預(yù)測，利用互聯(lián)網(wǎng)追蹤調(diào)查，搜取靈敏高效的群眾信息，將事件提前控制在萌芽階段，并及時(shí)采取行動(dòng)，盡量避免不必要的損失產(chǎn)生。最后，群體性糾紛一旦爆發(fā)，沒有一兩年很難將其平息下去，而且之后造成的不良影響也會(huì)持續(xù)，糾紛解決后有關(guān)部門可以對(duì)糾紛發(fā)生的特點(diǎn)、人數(shù)、解決方案等做詳細(xì)的記錄，并且持續(xù)跟蹤案件的執(zhí)行情況，建立信息反饋制度，將收集好的信息裝訂成冊，將同類案件整理分類，建立檔案，備份存檔，成立專門的信息查詢小組，為以后解決同類糾紛提供指導(dǎo)。

(三)借鑒美國的集團(tuán)訴訟制度

美國在1984年紐約州的《Field Code》[3]中，最早確立了集團(tuán)訴訟，該法對(duì)集團(tuán)訴訟的定義做出了明確規(guī)定，即訴訟當(dāng)事人一方人數(shù)眾多，且當(dāng)事人之間基于共同的法律事實(shí)享有共同的利益，他們在人數(shù)眾多不能全部到庭時(shí)，可以選出人數(shù)不等的代表團(tuán)體組成集團(tuán)代表，代表整個(gè)集團(tuán)提起訴訟。集團(tuán)訴訟是美國法律制度中重要的和富有價(jià)值的組成部分，通過允許將眾多當(dāng)事人的訴訟請求合并等一個(gè)訴訟中來，共同對(duì)抗同一被告人，可以更公平高效的解決糾紛。②美國的集團(tuán)訴訟在很大程度上說，成立的條件是比較單一的，不需要經(jīng)過當(dāng)事人正式的明確授權(quán)，在判決效果上，同樣適用判決的擴(kuò)張性，甚至可以擴(kuò)張到集團(tuán)之外的其他當(dāng)事人，不僅推進(jìn)了訴訟的快速進(jìn)行，更節(jié)省了相應(yīng)的訴訟成本。

按照我國的《民事訴訟法》的規(guī)定，當(dāng)事人參與到訴訟中來的門檻都很高，比如，不確定的案件必須屬于同一種類，條件范圍太窄，導(dǎo)致更多的當(dāng)事人參與訴訟的積極性降低。反過來看美國的集團(tuán)訴訟，只要是因同一事實(shí)或同一法律問題，都可以參與到訴訟中來，條件比較寬泛，就會(huì)吸納更多的受害者敢于站出來維護(hù)自己的權(quán)利，適當(dāng)放寬準(zhǔn)入條件，擴(kuò)大訴訟范圍；再有，美國訴訟制度中采用的是律師勝訴報(bào)酬制度，可以更好地消除受害者對(duì)高額的訴訟成本的憂慮。我國的代表人制度由于還有待于完善，對(duì)訴訟費(fèi)用沒有特殊規(guī)定，只能參照普通訴訟的規(guī)則，根據(jù)訴訟請求的金額，確定需要上繳的訴訟費(fèi)用，也就是說需要預(yù)先支付訴訟費(fèi)用，給利害關(guān)系人造成很大的困擾，削弱了當(dāng)事人的熱情，在法院未作出判決之前，訴訟費(fèi)用可以先由國家財(cái)政墊付，待判決生效再有敗訴方自動(dòng)補(bǔ)交訴訟費(fèi)用，不僅會(huì)使更多的當(dāng)事人積極參與到訴訟中來，還會(huì)起到照顧弱勢群體，促進(jìn)社會(huì)公平正義的良好效果。

當(dāng)然，一項(xiàng)制度的引進(jìn)要和引入國家的基本國情文化發(fā)展環(huán)境相適應(yīng)，我國在借鑒美國的集團(tuán)訴訟時(shí)也要根據(jù)我國法治環(huán)境對(duì)其進(jìn)行本土化改造，取其精華，去其糟粕，例如引入集團(tuán)訴訟的同時(shí)，加強(qiáng)法院對(duì)集團(tuán)訴訟案件的控制，防止集團(tuán)訴訟濫用；集團(tuán)訴訟的適用范圍限定在某個(gè)特殊領(lǐng)域等，將集團(tuán)訴訟合理運(yùn)用到解決我國群體性糾紛?？傊?，群體性糾紛的解決對(duì)我國法制體制來說，是一項(xiàng)浩大的工程，需要社會(huì)各方的努力，當(dāng)然，一項(xiàng)制度的完善不可能一蹴而就，而是需要適合其生存的環(huán)境，需要優(yōu)秀的法律制定者的深入研究才能共同推動(dòng)法制發(fā)展。

【注釋】

①我國民事訴訟法規(guī)定了兩種代表人訴訟制度，分別是人數(shù)確定的代表人制度和人數(shù)不確定的代表人制度，參見江偉.民事訴訟法[M].北京：高等教育出版社，2016：125-130.

②美國在2005年出臺(tái)了《集團(tuán)訴訟公平法》，進(jìn)一步說明了集團(tuán)訴訟，該法是1966年集團(tuán)訴訟修改以來最為全面的一次改革.參見章武生，中國群體訴訟理論與案例評(píng)析[M]，北京:法律出版社，2009.131-136.

【參考文獻(xiàn)】

[1]徐昕.邁向社會(huì)和諧的糾紛解決[M].北京:中國檢察院出版社，2008：165.

[2]湯維建等.群體性糾紛訴訟解決機(jī)制論[M].北京:北京大學(xué)出版社，2008：237.

[3]瑪莉.凱.凱恩.《集團(tuán)訴訟》[N].外國法學(xué)譯從，1987-4-1(3).

[4]江偉.民事訴訟法[M].北京：高等教育出版社，2016：125-130.

[5]章武生，中國群體訴訟理論與案例評(píng)析[M]，北京:法律出版社，2009.131-136.