第一個開展“證照分離”改革試點

王煜

“證照”是企業(yè)進入市場的兩把“鑰匙”?！罢铡?，指的是工商部門頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照；而“證”，指的是各相關行業(yè)主管部門頒發(fā)的經營許可證。原先要開辦一家企業(yè)，首先要取得主管部門的行政許可證，才能到工商部門申辦營業(yè)執(zhí)照。而如果能“先照后證”或者更進一步“證照分離”，將大大降低企業(yè)開辦的機會成本，市場的活力會顯著上升。國家的這項改革，就在浦東新區(qū)先行先試。

從“先照后證”到“證照分離”

上海自貿區(qū)掛牌以來，著力開展商事制度改革，實現了市場準入領域的“先照后證”，允許企業(yè)在獲得相關行業(yè)許可證之前辦理營業(yè)執(zhí)照，獲得市場廣泛認可。但是，從“先證后照”到“先照后證”，一些企業(yè)反映，獲得商事登記主體資格后，要實際開展經營業(yè)務，還是存在辦證多、辦證難等問題。

為了解決企業(yè)的這些實際問題，2015年12月29日，經李克強總理簽批，國務院印發(fā)《關于上海市開展“證照分離”改革試點總體方案的批復》，同意在上海市浦東新區(qū)開展“證照分離”改革試點，試點期為自批復之日起3年。

這項改革，主要是聚焦辦證環(huán)節(jié)，通過采取改革審批方式和加強綜合監(jiān)管，進一步完善市場準入，使企業(yè)辦證更加快速便捷高效。對政府部門而言，是要推進轉變行政理念，提高監(jiān)管效能，做到放得更活、管得更好、服務更優(yōu)。

國務院《批復》印發(fā)后，上海市人大常委會與國務院又先后調整了相關法規(guī)制度，支持浦東新區(qū)的“證照分離”改革。在具體操作中，按照易操作、可管理的要求，浦東新區(qū)從與企業(yè)經營活動密切相關的許可事項中，選擇審批頻次比較高、市場關注度比較高的116項行政許可事項，先行開展改革試驗。

企業(yè)體會到的具體變化體現在五種形式上。一、取消審批：對市場能夠有效調節(jié)、行業(yè)能夠自律管理的事項，一律取消審批；二、審批改備案：對于政府需要獲得信息、開展行業(yè)引導、制定產業(yè)政策、維護公共利益的事項改為備案管理；三、實施告知承諾：對于暫時不能取消審批，但通過事中事后監(jiān)管能夠糾正不符合審批條件的行為，實行告知承諾制；四、提高透明度和可預期性：對暫時不能取消審批，也不適合告知承諾制的事項，簡化辦事流程、公開辦事程序，提高透明度和可預期性；五、加強準入管理：對涉及國家安全、公共安全和生態(tài)環(huán)保等特定活動，堅持底線思維、加強風險控制、強化市場準入管理。

市場主體切實獲益

作為“證照分離”改革的重點內容，首次進口非特殊用途化妝品備案試點改革于2017年3月1日在浦東新區(qū)率先啟動。

凡從浦東口岸進口，且境內責任人注冊地在浦東的首次進口非特殊用途化妝品，由審批管理調整為備案管理。浦東新區(qū)市場監(jiān)管局相關負責人表示：本著“放、管、服相結合”的思路，該局加強事中事后監(jiān)管，開展“大調研”，了解境內責任人的實際問題，著力解決備案工作中的難點、痛點；在“服務”上下功夫，優(yōu)化營商環(huán)境，提高企業(yè)獲得感。

浦東新區(qū)市場監(jiān)管局提供的數據顯示：截至2017年底，境內責任人注冊方面發(fā)放系統(tǒng)用戶名184個，共有972件符合要求的首次進口非特殊用途化妝品完成備案，337批備案產品完成進口通關手續(xù)，正式上市銷售，涉及歐萊雅、香奈兒、LG、資生堂等眾多國際化妝品品牌，試點工作對上海化妝品國際貿易的助推效應和高端消費品的產業(yè)集聚效應已經逐步顯現，成功經驗已經向全國10個自貿區(qū)復制、推廣，改革取得了階段性成效。

例如，資生堂（中國）投資有限公司首個憑“國妝網備進字”備案憑證進口的非特殊用途化妝品在浦東口岸入境，該批產品2017年4月底申請，5月3日完成備案， 5月12日在出入境檢驗檢疫部門完成通關手續(xù)，產品正式入境，從備案申請到產品入境僅用短短的半個月左右的時間。上海歐萊雅國際貿易有限公司從2017年3月9日拿到第一個通過產品備案后，至今共有75個產品完成備案，接受了7個境外生產企業(yè)的委托。LG生活健康股份有限公司委托樂金生活健康貿易（上海）有限公司作為境內責任人，已經完成276個產品的備案，是目前完成備案數最多的境內責任人。

浦東新區(qū)“證照分離”改革的另一突出案例是小餐飲的備案與監(jiān)管。上海市食藥監(jiān)局制訂了《上海市浦東新區(qū)小餐飲店備案和監(jiān)督管理辦法（試行）》后，浦東新區(qū)自2016年4月1日起在全市率先試點50平方米以下小餐飲店備案，主要對三類風險低的經營項目（餛飩店、自制飲品、中式干點）從審批改為備案。浦東新區(qū)市場監(jiān)管局以“一個推進方案、一本業(yè)務手冊、一次集中培訓、一個服務窗口、一個信息平臺、一套監(jiān)管措施”為主的“六個一”為抓手，落實備案工作要求。

該制度的試點過程中，共接待備案咨詢百余人次，有5家小餐飲店進行備案，發(fā)出小餐飲公示卡3張。浦東市場監(jiān)管局發(fā)現小餐飲備案準入要求較高，受到營業(yè)執(zhí)照、經營品種等條件限制，經營者的受惠面不廣。以問題為導向，該局向上海市食藥監(jiān)局建議取消小餐飲備案營業(yè)執(zhí)照前置條件。后者采納了這條建議，積極推動地方立法，目前《上海市小型餐飲服務提供者臨時備案監(jiān)督管理辦法（試行）》已于2017年7月1日施行，形成街鎮(zhèn)辦理備案、職能部門各司其職的綜合治理格局，在保證公眾食品安全的基礎上，進一步減輕了合法合規(guī)經營者的入市負擔。

改革試點的進程在不斷推進。2017年10月16日，上海市政府發(fā)布《關于印發(fā)〈浦東新區(qū)“證照分離”改革試點深化實施方案〉的通知》，突出了下一步改革的重點。2018年1月31日，國務院又發(fā)布了《關于上海市進一步推進“證照分離”改革試點工作方案的批復》，同意在浦東新區(qū)對商事制度、醫(yī)療、投資、建設工程、交通運輸、商務、農業(yè)、質量技術監(jiān)督、文化、旅游等10個領域47項審批事項進行改革試點，推進“照后減證”。進一步改革措施包括：一是凡不涉及產品質量安全和產業(yè)政策的生產許可前置條件一律取消；二是縮短藥品、醫(yī)療器械準入周期；三是優(yōu)服務強監(jiān)管?！白C照分離”改革試點的浦東作為，大有可期。