程惠霞　康　佳

(北京師范大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100875)

一、引言

農(nóng)村土地特別是城郊農(nóng)村土地的征地拆遷沖突使拆遷矛盾成為社會首要矛盾，且是各類社會矛盾的集中爆發(fā)點，嚴重者還導(dǎo)致危及社會穩(wěn)定的群體性事件，每年數(shù)萬起群體性事件中的50%是由征地拆遷所引發(fā)①。農(nóng)村征地沖突事件表明農(nóng)村征地沖突治理陷入困境。

主流觀點認為，征地沖突發(fā)生與征地中“程序公正”和“實質(zhì)公正”雙重缺失有關(guān)[1]，因而將問題重心放在“征地程序”上，認為應(yīng)當改變現(xiàn)行征地程序，使之符合法律正義、公開性和公正性[2]。實證研究證實，只有事先進行程序性協(xié)商的征地才有較為顯著的農(nóng)民滿意度[3]。征地沖突發(fā)生還與補償標準過低有關(guān)，由此人們主張根據(jù)不同地區(qū)的征地情況采取不同的補償標準，注重“造血功能”、避免短期財富效應(yīng)以及關(guān)注農(nóng)民長遠發(fā)展，將一次性征地補償轉(zhuǎn)變?yōu)榘茨曛Ц兜纳鐣ｋU[4]，或者，明確主張征地補償款應(yīng)當歸被征地農(nóng)戶，進而資本化征地補償款，使之成為農(nóng)民未來的長期經(jīng)濟來源[5]。

通常征地沖突發(fā)生與農(nóng)民感覺自身利益受損直接相關(guān)，肖唐鏢認為這種相關(guān)性并非農(nóng)民的主觀選擇，而是一種針對侵權(quán)行為的“被動反應(yīng)”，如果政府能夠給予恰當回應(yīng)，農(nóng)民抗議將會有序而理性[6]，不會向群體性事件演化。但也有學(xué)者認為農(nóng)民抗爭的驅(qū)動力不是“資源型權(quán)益”而是“政治性權(quán)利”[7]，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“強力打壓型”管理體制引發(fā)農(nóng)民獲得“底線承認”和“人格尊嚴”的“氣”的反彈[8]，已經(jīng)具備“為公民身份而斗爭”的特征[9]。

事實上，農(nóng)村征地沖突經(jīng)歷了農(nóng)民抗爭從消極被動到積極主動的變化，隱藏著農(nóng)民對抗爭策略的精巧設(shè)計，他們逐漸熟悉抗爭“套路”，在尊重制度和規(guī)則的前提下，通過“鬧大”手段追尋利益最大化[10]，這種“纏鬧”隱藏著實質(zhì)上的“民弱”地位[11]。由于農(nóng)村征地沖突存在利益、是非和行動等多重“邊界模糊”以及利益均衡標準缺失和“惡人得勢”等現(xiàn)象[12]，在偶然事件刺激下，當農(nóng)民采取較為激進策略而政府應(yīng)急策略失當時，征地沖突就可能演化為暴力征地或暴力型群體事件。

關(guān)乎農(nóng)村社會穩(wěn)定的征地沖突已然觸及到農(nóng)民對自身公民身份與權(quán)利的認知，相關(guān)學(xué)者認為只有認識并保證農(nóng)民的公民權(quán)利才能找到征地沖突的良治出路，如“差序治理”模式[13]和“嵌入式治理”框架[14]，強調(diào)“中心-外圍”關(guān)聯(lián)主體在“命令-協(xié)商”互動中達成良性互動，避免沖突升級，而“整體性治理”論點則主張通過整合“碎片化”的征地治理主體、法律政策和治理機制來達成對征地沖突的徹底治理[15]。

綜上所述，從制度法律、農(nóng)民維權(quán)策略、沖突發(fā)生與演化機理等角度的研究對農(nóng)村征地沖突原因和對策有了比較深刻的認識和判斷，將“多中心治理”理論引入征地沖突治理方向的分析也得到了諸如“樞紐型鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)”“差序治理”“嵌入式治理”“邊界治理”“整體性治理”的治理思路，但上述研究忽略了一個重要現(xiàn)實，即：在相同土地制度和征地政策法律約束下，在類似行政強制為主導(dǎo)的政策執(zhí)行模式下，面對相同的征地沖突，為什么有的地方能平和理性地解決，而有的地方卻向暴力化方向演化？

筆者認為不應(yīng)當簡單照搬西方治理理論來分析和解決中國農(nóng)村征地沖突，其治理還是應(yīng)當回到?jīng)_突各方主體本身，剖析它們的博弈過程和博弈策略選擇，才能尋找到更符合中國農(nóng)村現(xiàn)實的征地沖突治理思路，這也是國家治理能力現(xiàn)代化改進社會治理水平、化解基層社會矛盾和穩(wěn)定農(nóng)村社會秩序的要求。筆者從近年來多個征地沖突事件中精選了3個典型案例——陸豐市烏坎村事件、平度市杜家疃村征地縱火案和蘭州市宋家灘村民起訴政府案——進行分析。3個典型案例均獲得社會廣泛關(guān)注，材料豐富，表1為典型案例主體的相似性和差異性，由表1可見，多方利益主體的互動博弈過程較為清晰，與研究目標具有較高擬合度。

表1　典型案例主體的差異性

二、農(nóng)村征地沖突相關(guān)主體行為及其博弈復(fù)合性

征地沖突是與征地相關(guān)的各個主體圍繞土地利益、權(quán)利和權(quán)力表現(xiàn)出來的一系列心理或行為上的互動對抗過程，在一定條件下可能激化為影響社會穩(wěn)定的暴力事件。農(nóng)村征地過程主要涉及各級政府、農(nóng)村集體組織和農(nóng)民等利益主體，每個主體均依照自身利益最大化的理性邏輯出發(fā)，圍繞征地所涉及的利益分配，采取特定博弈策略參與其中。

(一)征地沖突主要利益主體角色與目標的復(fù)合性

征地過程中每個利益主體均有兩個以上的角色和目標，不僅每個主體角色與目標具有復(fù)合性，各主體之間還存在交互博弈(如圖1所示)。

圖1　農(nóng)村征地沖突主要利益相關(guān)主體及其復(fù)合性目標

(1)各級政府的三重理性邏輯目標存在復(fù)合性。其一，各級政府應(yīng)做土地利用總體規(guī)劃，滿足公共利益需要，《中華人民共和國土地管理法》授予了政府機構(gòu)土地利用和規(guī)劃的權(quán)力，促進城市快速發(fā)展。其二，追求土地財政與地方政績等自利目標。稅費制度改革之后，地方財政來源受到嚴重影響，土地開發(fā)既可以改善地方財政收入與地方政績，也有利于地方官員個人政績累積、考核與升遷。正因如此，一些地方政府在征地和征地沖突治理過程中，將私利置于公共利益之上[16]。其三，維穩(wěn)目標。如何平衡利益分配、有序完成對農(nóng)村征地在不同層級政府視野中的重要性是有差異的。通常上級政府比較關(guān)注維穩(wěn)與經(jīng)濟發(fā)展，而基層政府則比較關(guān)注土地開發(fā)帶來的正向收益。正是因為不同層級政府在三重理性邏輯目標之間的博弈，形成了它們在征地沖突中的獨特復(fù)合型行為邏輯。

(2)村集體組織的三重身份具有復(fù)合性。農(nóng)村集體組織是村民選舉出來的村黨支部和村委會，在多數(shù)征地沖突事件中，“村兩委”并沒有體現(xiàn)出根本上的行為與立場差異。就村委會而言，它在“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村基層治理體制下具有三重身份且具有復(fù)合性特征。第一，它是農(nóng)民利益代理人，承擔向基層政府反映農(nóng)民訴求和意見的職責。依照《中華人民共和國村民委員會組織法》第2條規(guī)定，村民委員會“實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”“向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”。第二，它是接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)的政府代理人，《中華人民共和國村民委員會組織法》第5條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項?！贝甯刹拷拥交鶎诱逻_的征地任務(wù)和具體指標后，需要做的是盡快完成政府指派任務(wù)，至于如何完成，政府并不干預(yù)。第三，獨立的理性經(jīng)濟人角色。村委會掌握著辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛以及協(xié)助維護社會治安的實際權(quán)力，存在一定范圍的尋租操作空間，在缺乏硬約束條件下，村干部有謀求私利的動機與行為。村集體組織和村干部的“三重角色”及其復(fù)合性造就了村委會隱瞞征地信息等行為邏輯[17]。

(3)農(nóng)民試圖兼顧短期和長期征地收益。土地是農(nóng)民生產(chǎn)生活的重要生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民身份認同與社會定位的基準。征地雖然給予農(nóng)民一定的經(jīng)濟補償，暫且不論補償標準是否合理，“失地農(nóng)民”這一術(shù)語就表明其喪失了身份歸屬，在社會保障體系不完善的情況下，農(nóng)民是征地中的最大利益受損者，一旦有關(guān)土地征收的行政命令出臺，農(nóng)民不得不將對未來的收入來源與生活預(yù)期寄托在征地補償上，仔細計算失去土地之后的經(jīng)濟損失、生活保障以及疾病與養(yǎng)老等所需要的預(yù)期補償總額，然而，這些預(yù)期往往難以得到滿足。不同主體對“稀缺地位、權(quán)利和資源”通常都會提出對自己最有利的要求，當“規(guī)范和角色分配”“地位、權(quán)利與資源分配”違背了這一要求時，相關(guān)主體就會產(chǎn)生失望、情緒抵觸或敵對行為乃至“破壞以致傷害對方”的抗爭[18]。農(nóng)民會采取各種手段爭取獲得更高的征地補償，當科層組織標準決策機制對此毫無準備而陷入“胡亂”回應(yīng)時，征地沖突就會爆發(fā)。

(二)征地沖突演化與主要利益主體之間博弈行為的交互性

農(nóng)村征地沖突通常具有完整的醞釀與演化周期，不同主體之間的交互博弈貫穿其中。

(1)在征地沖突醞釀階段，農(nóng)民與村委會、政府之間的交互博弈行為：隱約知情與主動隱瞞。當權(quán)利、報酬與資源分配不公未被相關(guān)群體意識到的時候，“就不會表現(xiàn)為表象的對抗性行為，沖突可能一直處于潛在的隱蔽狀態(tài)”[19]。當處于信息優(yōu)勢和土地掌控權(quán)地位的基層政府與村集體組織已經(jīng)達成征地決策時，居于信息劣勢地位的農(nóng)民不會意識到這一決策對自身利益的影響。村委會的“政府代理人”和“理性人”角色主導(dǎo)了其“刻意隱瞞”“含糊其辭”“責任推諉”等行為邏輯，拒絕聽取村民意見，利用職位之便私自動用公章、材料造假等方式達到實質(zhì)性征地目的，導(dǎo)致村民不滿情緒累積，醞釀矛盾和沖突(見圖2)。

圖2　沖突醞釀階段各方：知情與隱瞞的博弈

陸豐市烏坎村村委會1992年以來一直利用集體土地興辦村集體企業(yè)，村經(jīng)濟得到很大發(fā)展，烏坎村黨支部多次被評為先進基層黨組織，烏坎村村委會被評為廣東省文明單位，烏坎村黨總支書記也獲得個人政治發(fā)展，但是，烏坎村集體土地的征用和買賣沒有聽取村民意見，土地補償標準極低②。平度市杜家疃村的土地早在2006年就被政府征收，征地補償費600余萬元和青苗及地上附著物在內(nèi)的補償款340余萬元早已撥付到村，其中青草及地上附著物補償費于2013年5月底全部兌現(xiàn)給村民，但直到2013年9月28日平度市政府批準發(fā)布《平度市國土資源局國有建設(shè)用地使用權(quán)拍賣出讓公告》，村民才知曉這筆錢就是耕地征收補償款③。蘭州市宋家灘村90%的可耕土地在2002年都被征收，只剩最后一塊集體土地，村民決議集體集資修建一個村辦市場，2004年建成后從事板材批發(fā)生意，曾是失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)自救項目的樣板。蘭州市政府對該地塊作出了新的規(guī)劃，但村民未從村委會得到過任何相關(guān)消息，直到2012年12月3日《蘭州晚報》刊登了《關(guān)于拆除集體土地上臨時建筑的通告》，要求宋家灘村7日內(nèi)將“臨時建筑”拆除④。

(2)在征地沖突爆發(fā)階段，村民與村委會、政府的交互博弈行為：訴求與被動回應(yīng)。當征地信息難以繼續(xù)隱瞞，村民關(guān)注點直接轉(zhuǎn)化為征地收益或征地補償，村民通過與村委會展開雙邊談判爭取收益最大化，但是，處于弱勢地位的村民與占據(jù)優(yōu)勢地位和強勢權(quán)力的村委會之間往往缺乏平等談判機會，正常訴求得不到回應(yīng)，導(dǎo)致村民產(chǎn)生了權(quán)利受侵害和利益被剝奪等感受，進而采取“守地”“抵制開發(fā)”等維權(quán)行動，最終導(dǎo)致沖突爆發(fā)。沖突爆發(fā)之后，政府、村委會和村民的相應(yīng)行動策略構(gòu)成了一個動態(tài)博弈過程，其基本邏輯和發(fā)展趨勢很簡單，即：村民利益受損的“剝奪感”→提出征地補償訴求→村委會/政府沉默回應(yīng)→村民進一步抗爭維權(quán)→村委會/政府回應(yīng)但村民不滿意→暴力征地、強制執(zhí)行或暴力抗爭(見圖3)。

圖3　征地沖突激化階段各方：訴求與回應(yīng)的博弈

陸豐市烏坎村村民對集體土地開發(fā)的利益訴求和抗爭維權(quán)先后經(jīng)歷了與村委會、政府之間的數(shù)次博弈。2009年，烏坎村部分年輕人以“烏坎熱血青年團”為名組織村民去廣東省人民政府上訪，村干部一一截訪，后來村民陸續(xù)到廣東人民省政府、陸豐市人民政府和東海鎮(zhèn)人民政府等14個部門上訪，政府回應(yīng)令其失望，最終促發(fā)2011年9月21日超過2000人的村民隊伍到陸豐市人民政府集體上訪，時任陸豐市委副書記蔡森出面回應(yīng)和解釋，村民仍然疑惑和不滿意，沖突升級，出現(xiàn)小規(guī)模打砸搶現(xiàn)象，警方抓捕了4個村民，并將其定性為“少數(shù)村民煽動的打砸破壞行為”“部分村民尋釁滋事事件”，矛盾激化，2011年9月22日大規(guī)模警民沖突爆發(fā)。烏坎村村民成立臨時理事會與政府對話，但陸豐市人民政府和東海鎮(zhèn)人民政府的回應(yīng)仍然語焉不詳，村民失望之下遂設(shè)置路障“封村”②。平度市杜家疃村村民與村委會就土地出讓收益分配方案展開協(xié)商，因?qū)Ψ峙浞桨复嬉梢约皩Υ逦瘯牟恍湃?，部分村民自發(fā)看護土地、阻止施工隊施工，后發(fā)生縱火事件，一場征地沖突演化為惡性血案③。蘭州市宋家灘村村民得知板材市場即將拆除的消息后，通過各種方式表達利益訴求，通過召開村民大會否決“異地置換方案”，贊成“直接補償方案”，但城關(guān)區(qū)人民政府無視村民意愿，強行推行異地置換方案并強制拆除市場，村民聚集抵抗，向甘肅省省委和甘肅省人民政府上訪，未果，村民又提起針對省市區(qū)三級政府的14起行政訴訟，罷免原村委會班子④，在該階段中，非村委會精英人物在組織村民表達訴求、抗爭維權(quán)過程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，相關(guān)媒體報道起了催化作用。

(3)上級政府介入是打破村民、村委會和基層政府多重博弈僵局的唯一路徑。經(jīng)過多輪互動博弈之后，征地沖突從隱蔽狀態(tài)轉(zhuǎn)化為具有現(xiàn)實表征的沖突行為，各主體都在沖突行為中遭受損失，特別是媒體報道與社會輿論嚴重影響政府形象與公信力。征地沖突演化到這一階段之后，村民、村委會和基層政府之間的多重博弈往往會陷入僵局，需要具有合法性權(quán)威的外部主體介入打破僵局?；诳茖又企w系運行基石與邏輯，這一合法性權(quán)威主體必然是上級政府，它通過行政命令方式要求下級政府解決沖突，將沖突導(dǎo)向司法體系，對沖突做司法裁決，制裁引發(fā)沖突的違法行為，緩和村民情緒，最后化解沖突(見圖4)。

圖4　征地沖突僵局及其化解

陸豐市烏坎村事件轉(zhuǎn)機出現(xiàn)在2011年12月20日，時任廣東省委書記汪洋對依法依規(guī)處置村民訴求作出重要指示，廣東省省委和廣東省人民政府高度重視，成立駐烏坎工作組，奔赴烏坎村調(diào)查村民提出的土地、財務(wù)、村委換屆選舉和村干部違紀違法等問題，以“最大決心、最大誠意和最大努力解決群眾合理訴求”。經(jīng)工作組和村民不斷協(xié)商，最終涉事地塊被收回、查實原村委會違規(guī)違紀并且裁定第5屆烏坎村村委會選舉無效，村民撤除路障與哨卡并選舉新村委會，事件平息⑤。平度市杜家疃村征地沖突激化為惡性血案之后，上級政府迅速介入成立聯(lián)合調(diào)查小組，對平度市政府分管領(lǐng)導(dǎo)和街道辦事處相關(guān)責任人追究責任，青島市中級人民法院對7名被告中的2名訴放火罪，其余5名被告訴放火罪和尋釁滋事罪⑥。蘭州市宋家灘村民提起針對省市區(qū)三級政府及相關(guān)部門共14起行政訴訟案，提出履行政府信息公開義務(wù)、撤銷政府征地批復(fù)、確認拆除通告違法以及確認拆遷行為違法等訴求，蘭州市中級人民法院經(jīng)過合議庭合議和審判委員會討論后，分別作出判決，其中9起案件訴求被駁回，5起案件勝訴，雖然爭議土地無法保住，但“法院敢判政府輸”的立場和態(tài)度在一定程度上緩和了村民情緒④。

(三)征地沖突主要利益主體的博弈策略具有交互復(fù)合性

征地沖突中的主要利益主體都會努力采取行動爭取自身最大利益，但是，不同主體的策略選擇因其博弈地位有很大差異，且會隨著他方的博弈策略變化而調(diào)整。對沖突的回應(yīng)表現(xiàn)為積極、消極、建設(shè)性和破壞性四種方式⑦，其中積極與消極方式注重的是“態(tài)度”，或積極應(yīng)對或回避，建設(shè)性與破壞性應(yīng)對方式則強調(diào)“行動對結(jié)果的影響”，要么導(dǎo)致沖突緩和，要么導(dǎo)致沖突升級激化。在征地沖突演化過程中，不同主體態(tài)度與行動方式的不同組合可形成“共贏策略”“退讓策略”“對抗策略”“激化策略”(見圖5)，顯然，積極態(tài)度與建設(shè)性方式構(gòu)成的“共贏策略”是化解征地沖突的最優(yōu)策略，然而，大部分征地沖突博弈直到最后階段才走向這一策略。

圖5　征地沖突演化中的各方博弈策略組合選擇

樣本案例中，基層政府村委會與村民之間的博弈在征地沖突前期受激化策略主導(dǎo)，特別是基層政府面對村民與村委會之間的征地沖突時，多采取消極應(yīng)對態(tài)度，即使村民上訪，其也僅僅是安撫，均沒有及時給出實質(zhì)意義的處理結(jié)果，以化解村民的焦慮與猜測。如蘭州市宋家灘村民已經(jīng)以合法的村民大會決議形式表達利益訴求，而基層政府仍視而不見。村委會和基層政府的消極態(tài)度與激化策略導(dǎo)致沖突升級，此時，若能夠采取“退讓策略”，即便村委會、基層政府依然以消極態(tài)度看待征地沖突，也不失為一個較為理性的博弈策略。宋家灘村村民面對政府無視和繼續(xù)強行拆除板材市場的行為，先采取阻止拆遷、上訪和堵路等對抗性行動，在沒有成效的情況下果斷轉(zhuǎn)向聘請律師走行政訴訟尋求合法權(quán)益的退讓策略，從破壞性手段轉(zhuǎn)為建設(shè)性方式，為沖突緩和做了很好的鋪墊。然而，在平度市杜家疃村征地沖突中，村委會和基層政府卻以積極態(tài)度采取破壞性方式的“對抗策略”打壓村民，刺激沖突升級。村民退而尋求就地阻止施工的行動，但杜家疃村原村主任杜群山等人卻找人恐嚇村民乃至縱火燒死村民，局勢惡化⑥。

征地沖突演化方向與各主體之間的博弈策略選擇息息相關(guān)，但最終取決于政府行為。在中國基層社會治理過程中，村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有更大的決定權(quán)，它們對土地、資源和規(guī)劃信息的掌握程度遠高于村民。在土地開發(fā)中，村民弱勢而被動，但也不甘心合法權(quán)益受到損害，他們會提出自己的疑問和利益訴求。村委會和基層政府面對疑問和訴求的回應(yīng)方式和回應(yīng)態(tài)度，直接影響村民可能采取的博弈行為和策略，進而決定了征地沖突的演化方向。事實證明，征地沖突的最終解決離不開積極態(tài)度和建設(shè)性方式的“共贏策略”[20]，但在現(xiàn)實征地沖突中，居于主導(dǎo)地位的一方往往實施的卻是激化策略與對抗策略。

三、治理單一化與博弈復(fù)合性脫節(jié)是征地沖突治理困境的根源

樣本案例中政府、村集體組織和村民之間的交互博弈過程揭示：農(nóng)村征地沖突演化既受到相關(guān)主體角色與目標復(fù)合性的影響，也與相關(guān)主體的博弈行為與博弈策略選擇有關(guān)聯(lián)。如果說博弈策略選擇的理論認知和現(xiàn)實操作的不一致是征地沖突升級的直接動因，博弈“復(fù)合性”與治理“單一化”的脫節(jié)則是征地沖突治理陷入困境的根源。

(一)農(nóng)村征地沖突治理主體的單一化

人們通常偏好從“國家-社會”關(guān)系視角研究農(nóng)村基層治理問題，將“鄉(xiāng)政村治”模式視為國家從農(nóng)村“提取資源”轉(zhuǎn)向為農(nóng)村“提供服務(wù)”的表現(xiàn)[21]，是“強國家-弱社會”向“強國家-強社會”轉(zhuǎn)變的重要標志[22]，然而，農(nóng)村征地沖突及其演化卻表明，集體土地征用及其沖突治理并不是一個村集體內(nèi)的自治問題，政府是實質(zhì)上的單一治理主體。

當征地已成定局，焦點就轉(zhuǎn)換為征地補償標準問題，它應(yīng)當是“鄉(xiāng)政村治”的核心任務(wù)之一，然而，村委會在農(nóng)民利益代理人、政府代理人和理性經(jīng)濟人三重身份上，其重心從來都不是村民利益。為了按時完成征地任務(wù)，村委會一般傾向隱瞞或回避征地及補償信息，避免村民有時間和空間與政府討價還價，一旦征地信息泄露，就采取各種手段要求村民服從，可以說，在維護村民利益方面，村集體組織是缺位的。

在行政強勢和村集體組織職能缺位條件下，村民利益極易受損，且沒有順暢的表達渠道，不得不采取非常手段維權(quán)，如集體上訪、自焚或阻擋推土機等方式，然而，大多數(shù)村民除了一級級上訪外，似乎就只有“以死抗爭”方式。諷刺的是，大多數(shù)意外發(fā)生的“自焚事件”和其他“以死抗爭”事件，“對釘子戶而言是徹底的抗爭失敗，但對于地方政府或拆遷方來說，卻是徹底地將拆遷僵局解套了”[23]。

(二)農(nóng)村征地沖突治理工具的單一化

在村民與村委會、基層政府的博弈過程中，存在許多導(dǎo)致征地沖突激化的因素，如金錢為主導(dǎo)的征地補償模式、程序正義的制度建設(shè)缺失和對村民訴求的回應(yīng)方式僵化等，但是政府在征地沖突治理中很少考慮適配性治理工具的選擇。

在發(fā)達地區(qū)探索的“土地換社?！钡刃滦驼鞯匮a償模式尚未大規(guī)模推廣之際，現(xiàn)階段多數(shù)地區(qū)農(nóng)村征地補償仍然延續(xù)的是“一次性貨幣補償”模式[24]，這種“一錘子買賣”很難為村民提供未來生活所需要的安全感，村民不得不采取各種措施盡最大限度來降低未來的不確定性，這也導(dǎo)致了這樣一個局面：征地補償已經(jīng)達到法律所能允許的最高標準，但是村民仍然期待通過抗爭得到更多征地收益。

除了通過抗爭來獲取更高的征地補償標準，村民還通過抗爭來了解自身的知情權(quán)和自治權(quán)。樣本案例中，村民對集體土地的處置與買賣情況基本一無所知，更不用說征地補償標準是否合理，說明農(nóng)村征地缺乏基本的程序正義。其一，政府征地依憑的是文字材料，對征地合法性缺乏實質(zhì)性審查環(huán)節(jié)，不僅如此還隨意變更征地用途，前者如平度村征地事件，后者如宋家灘村征地事件。其二，征地補償方案的決定程序不合理，盡管設(shè)置了公告、聽證和裁決等機制，但這些機制的作用是告知而非聽取村民意見，即使村民有疑問和反對，也絲毫不能改變地方政府作出的決定。其三，村民難以有效監(jiān)督村委會對集體土地的使用和轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程是一個典型“黑箱”操作。

所謂“回應(yīng)型政府”，強調(diào)政府應(yīng)當解決公共問題，回應(yīng)社會反映給政府的問題[25]，但是，農(nóng)村征地沖突及其演化進程顯示，政府回應(yīng)性嚴重不足：一方面拒絕正視村民合理訴求，將“維穩(wěn)”作為選擇博弈策略的主導(dǎo)邏輯，只要村民抗爭，就冠以“尋釁滋事”等罪名；另一方面，信訪部門對村民上訪“置之不理”“不予回應(yīng)”，甚至威脅村民，治理工具的單一化導(dǎo)致農(nóng)村征地沖突治理難以走出困境。

四、復(fù)合治理是農(nóng)村征地治理的脫困之路

既然治理單一化與博弈復(fù)合性之間的脫節(jié)是導(dǎo)致農(nóng)村征地沖突治理陷入困境的根源，那么，以“復(fù)合治理”替代“單一治理”應(yīng)當是化解征地沖突治理困境的必由之路。

(一)以治理思維替代行政管控思維

樣本案例中，基層政府與村委會面對村民的合理訴求沉默以對或置之不理，激發(fā)村民實施對抗策略后，又習(xí)慣性地以“維穩(wěn)”作為沖突的處理邏輯，將村民抗爭定性為“尋釁滋事”“少數(shù)人的陰謀”等，體現(xiàn)的是傳統(tǒng)政府管理社會的線性行政管控思維，憑借既定合法性權(quán)威、依靠自上而下科層體系的行政命令對社會實施控制和管理，其反映的是傳統(tǒng)“官本位”思想，認為村民、民眾都應(yīng)當無條件服從政府命令和決策，否則就是“刁民”，這種思維已經(jīng)不符合現(xiàn)代社會管理需求，更與回應(yīng)型政府和服務(wù)型政府理念相違背。在社會發(fā)展新形勢下，村民的維權(quán)意識與法治觀念都有了極大提升，傳統(tǒng)的線性行政管控思維已經(jīng)無法適應(yīng)新時代的治理需求，應(yīng)當適時替代，重視多元利益相關(guān)主體角色與目標的復(fù)合性，關(guān)注多元利益主體的博弈策略選擇，以“共贏”博弈策略替代“零和”博弈思維主導(dǎo)的“激化策略”或“對抗策略”，以化解矛盾。

(二)建構(gòu)有層次的復(fù)合治理主體網(wǎng)絡(luò)

農(nóng)村征地多元主體的角色與目標存在復(fù)合性，但是征地與征地補償標準決策主體的單一性決定了征地過程很難考慮村民權(quán)益，埋藏下征地沖突隱患。為了與多元利益主體及其博弈的復(fù)合性相適應(yīng)，應(yīng)當建構(gòu)有層次的復(fù)合治理主體，即以政府為治理中心，社會組織、媒體、村集體組織和村民等其他主體分散在政府外圍，形成治理主體網(wǎng)絡(luò)，各主體之間以政府為連接點建構(gòu)協(xié)商機制。在征地時，成立以上級政府為中心、地方各級政府為下級鏈接組織，以村委會為重要杠桿、村民為有力協(xié)商主體，以媒體等社會其他組織為監(jiān)督主體的復(fù)合治理主體網(wǎng)絡(luò)。在村委會履職過程中，加強村黨支部建設(shè)，進一步發(fā)揮大學(xué)生村官作用，實現(xiàn)對村委會的監(jiān)督與制衡，避免村委會隱瞞征地及補償信息。

(三)綜合運用多方位復(fù)合治理工具

治理工具是將政策目標轉(zhuǎn)化為具體行動、改變政策目標對象行為、實現(xiàn)政策目標的手段和機制，既包括傳統(tǒng)管制類工具，也包括市場類和社會性工具，是一個涵蓋管制手段、經(jīng)濟手段、溝通工具和程序性工具的多元工具體系，可視具體情況選擇和組合使用。農(nóng)村征地往往以一畝地補償多少錢的手段一次性完成土地所有權(quán)交割，這種“金錢主導(dǎo)”模式從形式上看最直接、最有效，然而，它只關(guān)注到土地和土地附著物的當前價值，回應(yīng)的是村民當前現(xiàn)實利益需求，忽視了村民對長遠發(fā)展和社會認同歸屬方面的復(fù)合性需求，由此，它很難有效應(yīng)對征地沖突過程中各主體之間博弈的復(fù)合性帶來的挑戰(zhàn)，以多層次復(fù)合治理工具體系替代單一治理模式成為一種必然。不同工具針對不同問題滿足不同需求，綜合使用可有效改變村民行為，順利達成征地目標(見表2)。

表2　確保農(nóng)村征地順利完成的多方位復(fù)合治理工具

五、研究結(jié)論

Dwight Waldo曾說“我們所有人的福利、幸福和實際的生活，很大程度上取決于影響和維持我們生活的行政機構(gòu)的表現(xiàn)”[26]，而行政機構(gòu)的表現(xiàn)直接受到其治理思維的影響。農(nóng)村征地是現(xiàn)行法律和土地所有權(quán)制度框架下為城鎮(zhèn)化供給土地的最有效方式，但卻成為轉(zhuǎn)型期各種社會矛盾的集中爆發(fā)點，其根本原因就在于行政機構(gòu)征地行為的指導(dǎo)理念與原則出現(xiàn)了偏差。

對樣本案例中多元利益主體的互動博弈行為分析發(fā)現(xiàn)，村民、村集體組織和基層政府的角色與目標存在復(fù)合性，各主體之間存在交互式復(fù)合博弈行為，不同主體博弈策略的選擇決定著征地沖突的演化方向與結(jié)果。長久以來，對農(nóng)村征地一直奉行單一治理主體和治理工具構(gòu)成的傳統(tǒng)管控模式，正是農(nóng)村征地過程中多元利益主體互動博弈的復(fù)合性與傳統(tǒng)治理模式的單一性之間的鴻溝造成了農(nóng)村征地沖突治理困境。

化解農(nóng)村征地沖突治理困境必須彌合這一鴻溝，以“復(fù)合治理”替代“單一治理”，改變單一的行政管控模式，建構(gòu)有層次的復(fù)合治理主體，綜合運用經(jīng)濟工具、溝通工具、程序工具和管制工具等全方位復(fù)合治理工具，改變村民行為，實現(xiàn)征地目標。

注釋：

①參見陸學(xué)藝，李培林，陳光金：《2013年中國社會形勢分析與預(yù)測》(社會科學(xué)文獻出版社，2012年版)。

②參見清華大學(xué)公共管理學(xué)院社會管理創(chuàng)新課題組:《烏坎事件始末》(《中國非營利評論》，2012年第2期)。

③參見揭秘平度縱火案：村委截留1527萬征地款引發(fā)沖突(http://news.hexun.com/2014-03-26/163396868. html)。

④參見鄭旭，崔靖芳：《宋家灘村的土地官司》(http://paper.people.com.cn/mszk/html/2013-11/25/content_1354172.htm)。

⑤參見廣東省工作組進駐陸豐解決烏坎事件(http://news.163.com/11/1221/08/7LPJPS4R0001124J.html)。

⑥參見平度征地命案追責12人(http://politics.people.com.cn/n/2014/0828/c70731-25553162.html)。

⑦參見Talula Cartwright:Managingconflictwithpeers(Center for Creative Leadership, 2003)。

[1]祝天智,黃汝娟.公正視域的農(nóng)村征地沖突及其治理[J].理論探索，2013(4)：66-70.

[2]晉洪濤，史清華，俞寧.談判權(quán)、程序公平與征地制度改革[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2010(12)：4-16.

[3]劉祥琪，陳釗，趙陽.程序公正先于貨幣補償:農(nóng)民征地滿意度的決定[J].管理世界，2012(2)：44-51.

[4]丁成日.中國征地補償制度的經(jīng)濟分析及征地改革建議[J].中國土地科學(xué)，2007(5):4-10.

[5]李增剛.征地補償資本化——解決失地農(nóng)民收入來源的途徑探討[J].財經(jīng)問題研究，2013(12):132-137.

[6]肖唐鏢.群體性事件中的暴力何以發(fā)生——對1189起群體性事件的初步分析[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2014(1):46-55.

[7]于建嶸.當前農(nóng)民維權(quán)活動的一個解釋框架[J].社會學(xué)研究，2004(2):49-55.

[8]應(yīng)星.“氣”與中國鄉(xiāng)村集體行動的再生產(chǎn)[J].開放時代,2007(6):106-120.

[9]蔣紅軍.為公民身份而斗爭：被征地農(nóng)民抗爭的政治學(xué)解釋——以四川G鎮(zhèn)的抗爭事件為例[J].浙江學(xué)刊，2013(3):121-126.

[10] 鄭曉茹，陳如.征地沖突中農(nóng)民的“套路式”抗爭行為：一個解釋的框架[J].湖北社會科學(xué)，2017(2):34-39.

[11] 施從美，宋虎.“纏鬧政治”：征地拆遷中官民互動與博弈的現(xiàn)實圖景——兼論樞紐型鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建[J].江漢論壇，2014(4):39-44.

[12] 祝天智.邊界模糊的灰色博弈與征地沖突的治理困境[J].經(jīng)濟社會體制比較，2014(2):97-108.

[13] 楊寶，王兵.差序治理：從征地拆遷的實踐中透視新型社會管理模式[J].中國行政管理，2013(6):115-119.

[14] 陳發(fā)桂.嵌入性治理：公眾利益訴求理性表達的路徑探析——以基層征地拆遷糾紛為視角[J].新疆社會科學(xué)，2011(5):5-9.

[15] 祝天智.農(nóng)村征地沖突的整體性治理研究[J].中國行政管理，2013(10):52-56.

[16] 殷鶯，黃濤珍.集體土地房屋拆遷農(nóng)村移民利益保障及沖突分析——以江蘇省Y市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)為例[J].水利經(jīng)濟，2011(2):66-70.

[17] 付英.村干部的三重角色及政策思考——基于征地補償?shù)目疾靃J].清華大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版， 2014(3):154-163.

[18] L·科塞.社會沖突的功能[M].孫立平，等譯. 北京：華夏出版社, 1989：39.

[19] Brown L D. Managing conflict at organizational interfaces[M].MA:Addison-Wesley,1982: 229-231.

[20] 柳建文，孫夢欣.農(nóng)村征地類群體性事件的發(fā)生及其治理——基于沖突過程和典型案例的分析[J].公共管理學(xué)報，2014(2):101-114.

[21] 祝天智.國家與社會關(guān)系視野中的農(nóng)村征地沖突及其治理[J].上海行政學(xué)院學(xué)報,2013(3):96-103.

[22] 楊弘,胡永保.建國以來我國農(nóng)村基層治理中國家與社會關(guān)系的演變及啟示[J].理論學(xué)刊，2012(7)：86-89.

[23] 呂德文.釘子戶的抗爭“藝術(shù)”[J].社會觀察，2013(1)：48-50.

[24] 丁琳琳，吳群，李永樂.新型城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民福利變化研究[J].中國人口·資源與環(huán)境，2017(3)：163-169.

[25] 盧坤建.政府理論研究的一個走向：從政府回應(yīng)到回應(yīng)型政府[J].中國行政管理，2009(9):61-65.

[26] Waldo D. The study of public administration[M]. New York : Random House, 1955:55.