曾偉生，劉四海

(1.國家林業(yè)和草原局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，北京 100714；2.湖北省崇陽縣國營桂花林場，湖北 崇陽 437524)

灌木林是以灌木為主體的植物類型，在我國分布很廣，根據(jù)第八次全國森林資源清查結(jié)果，我國灌木林面積5 590萬hm2(不含經(jīng)濟(jì)灌木林)，占全國林地面積的18%。按起源分，天然灌木林占93%，人工灌木林占7%；按用途分，防護(hù)林占85%，特用林占12%，薪炭林占3%[1]。灌木林的生態(tài)防護(hù)效益非常顯著，尤其在我國生態(tài)脆弱的西部地區(qū)，保護(hù)和發(fā)展灌木林，對改善生態(tài)狀況、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、美化人居環(huán)境具有重要意義。本文從闡述我國灌木林地劃分標(biāo)準(zhǔn)的歷史沿革入手，指出了灌木林地劃分標(biāo)準(zhǔn)存在的問題與挑戰(zhàn)，提出了完善我國灌木林地劃分標(biāo)準(zhǔn)的意見和建議。

1 灌木林地劃分標(biāo)準(zhǔn)的歷史沿革

關(guān)于灌木林地的劃分標(biāo)準(zhǔn)，最早可追溯到上世紀(jì)70年代初。1973年全國林業(yè)調(diào)查工作會議召開后，由當(dāng)時(shí)的農(nóng)林部發(fā)布了《全國林業(yè)調(diào)查主要技術(shù)規(guī)定(試行稿)》，在第五條的土地種類劃分中，首次明確了灌木林的劃分標(biāo)準(zhǔn)。此后，分別在1978年的《全國森林資源連續(xù)清查主要技術(shù)規(guī)定》、1982年的《森林資源調(diào)查主要技術(shù)規(guī)定》、1994年的《國家森林資源連續(xù)清查主要技術(shù)規(guī)定》、1996和2003年的《森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查主要技術(shù)規(guī)定》、2004年的《國家森林資源連續(xù)清查技術(shù)規(guī)定》、2009年的《林地分類》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)(LY/T 1812-2009)、2010年的《森林資源術(shù)語》國家標(biāo)準(zhǔn)(GB/T 26423―2010)，以及2014年的《國家森林資源連續(xù)清查技術(shù)規(guī)定》中都對灌木林地有明確定義[2-4]。經(jīng)過40多年的發(fā)展，灌木林地的定義也在不斷變化和完善，其中變化最大的一次是覆蓋度標(biāo)準(zhǔn)的變化，從80年代以前的40%以上調(diào)整為90年代以后的30%以上。表1列出了我國林業(yè)部門不同年代發(fā)布的森林資源調(diào)查技術(shù)規(guī)定或相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中的灌木林地劃分標(biāo)準(zhǔn)。

表1 林業(yè)部門不同年代的灌木林地劃分標(biāo)準(zhǔn)序號灌木林地劃分標(biāo)準(zhǔn)文獻(xiàn)來源1 指覆蓋度達(dá)40%以上的灌木地,一般指以經(jīng)營灌木為目的和在目前條件下不能發(fā)展為喬木材的灌木地及小箭竹叢林《全國林業(yè)調(diào)查主要技術(shù)規(guī)定(試行稿)》(1973)2 以經(jīng)營灌木為目的,或具有防護(hù)作用,或在喬木生長界限以上,覆蓋度大于40%的灌木林分《全國森林資源連續(xù)清查主要技術(shù)規(guī)定》(1978)3 以培育灌木為目的或分布在喬木生長界限以上,以及專為防護(hù)用途,覆蓋度大于40%的灌木林地《森林資源調(diào)查主要技術(shù)規(guī)定》(1982)4 以培育灌木為目的或分布在喬木生長界限以上,以及專為防護(hù)用途,覆蓋度大于30%的灌木林地(含實(shí)行短輪伐期平茬采薪經(jīng)營的灌木薪炭林地) 《國家森林資源連續(xù)清查主要技術(shù)規(guī)定》(1994)5 由灌木樹種或因生境惡劣矮化成灌木型的喬木樹種以及胸徑小于2 cm的小雜竹叢構(gòu)成,覆蓋度在30%(含30%)以上的林地,分喬木生長范圍以內(nèi)和以外兩類《森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查主要技術(shù)規(guī)定》(1996)6附著有灌木樹種,或因生境惡劣矮化成灌木型的喬木樹種以及胸徑小于2 cm的小雜竹叢,以經(jīng)營灌木林為目的或起防護(hù)作用,連續(xù)面積大于0.067 hm2、覆蓋度在30%以上的林地。其中,灌木林帶行數(shù)應(yīng)在2行以上且行距≤2 m;當(dāng)灌木林帶的缺損長度超過林帶寬度3倍時(shí),應(yīng)視為兩條灌木林帶;兩平行灌木林帶的帶距≤4 m時(shí)按片狀灌木林調(diào)查《森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查主要技術(shù)規(guī)定》(2003)7附著有灌木樹種,或因生境惡劣矮化成灌木型的喬木樹種以及胸徑小于2 cm的小雜竹叢,以經(jīng)營灌木林為主要目的或?qū)榉雷o(hù)用途,覆蓋度在30%以上的林地。其中,灌木林帶行數(shù)應(yīng)在2行以上且行距≤2 m;當(dāng)灌木林帶的缺損長度超過林帶寬度3倍時(shí),應(yīng)視為兩條灌木林帶;兩平行灌木林帶的帶距≤4 m時(shí)按片狀灌木林調(diào)查。①國家特別規(guī)定灌木林地:按照國務(wù)院林業(yè)主管部門的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行;②其它灌木林地:不屬于國家特別規(guī)定灌木林地的其它灌木林地《國家森林資源連續(xù)清查技術(shù)規(guī)定》(2004)8 同6 《林地分類》(LY/T 1812―2009)9 附著有灌木樹種或因生境惡劣矮化成灌木型的喬木樹種以及胸徑小于2 cm的小雜竹,連續(xù)面積大于0.067 hm2、覆蓋度在30%以上的林地《森林資源術(shù)語》(GB/T 26423―2010)10附著有灌木樹種,或因生境惡劣矮化成灌木型的喬木樹種以及胸徑小于2 cm的小雜竹叢,以經(jīng)營灌木林為主要目的或?qū)榉雷o(hù)用途,覆蓋度在30%以上的林地。其中,灌木林帶行數(shù)應(yīng)在2行以上且行距≤2 m;當(dāng)灌木林帶的缺損長度超過林帶寬度3倍時(shí),應(yīng)視為兩條灌木林帶;兩平行灌木林帶的帶距≤4 m時(shí)按片狀灌木林調(diào)查。包括由以灌木型紅樹植物為主體組成的紅樹林群落。①特殊灌木林地:指國家特別規(guī)定的灌木林地,按照國務(wù)院林業(yè)主管部門的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?,細(xì)分為年均降水量400 mm以下地區(qū)灌木林地、喬木分布線以上灌木林地、熱帶亞熱帶巖溶地區(qū)灌木林地、干熱(干旱)河谷地區(qū)灌木林地,及以獲取經(jīng)濟(jì)效益為目的的灌木經(jīng)濟(jì)林;②一般灌木林地:不屬于特殊灌木林地的其它灌木林地?！秶疑仲Y源連續(xù)清查技術(shù)規(guī)定》(2014) 注:國家林業(yè)局關(guān)于頒發(fā)《‘國家特別規(guī)定的灌木林地’的規(guī)定》(試行)的通知(林資發(fā)[2004]14號)

農(nóng)業(yè)和國土部門在開展土地利用現(xiàn)狀調(diào)查時(shí)，對林地中的灌木林地也有明確定義。1984年，全國農(nóng)業(yè)區(qū)劃委員會頒布了《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》，并以此為技術(shù)依據(jù)開展第一次全國土地調(diào)查；2001年，國土資源部制定了《全國土地分類(試行)》[5]；2007年，在《全國土地分類(試行)》基礎(chǔ)上制定并發(fā)布了《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)，用以開展第二次全國土地調(diào)查[6]；2017年，國土資源部進(jìn)一步修訂完善了《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)，用以開展第三次全國土地調(diào)查[7]。表2為農(nóng)業(yè)和國土部門在不同年代發(fā)布的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程或分類標(biāo)準(zhǔn)中的灌木林地劃分標(biāo)準(zhǔn)。

表2 農(nóng)業(yè)和國土部門不同年代的灌木林地劃分標(biāo)準(zhǔn)序號灌木林地劃分標(biāo)準(zhǔn)文獻(xiàn)來源1指覆蓋度大于40%的灌木林地《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》(1984)2指樹木郁閉度≥40%的灌木林地《全國土地分類(試行)》(2001)3指灌木覆蓋度≥40%的林地《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010―2007)4指灌木覆蓋度≥40%的林地,不包括灌叢沼澤《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010―2017)

對比表1和表2可以看出，我國林業(yè)部門與農(nóng)業(yè)和國土部門對灌木林地的劃分標(biāo)準(zhǔn)是不完全相同的。

2 灌木林地劃分標(biāo)準(zhǔn)存在的問題與挑戰(zhàn)

從前述我國灌木林地劃分標(biāo)準(zhǔn)的歷史沿革看，在70年代農(nóng)林部一家時(shí)，不存在兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的問題；到1979年農(nóng)林分家后，農(nóng)業(yè)和國土部門一直沿用原來的標(biāo)準(zhǔn)，而林業(yè)部門在90年代為了與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌，對喬木林和灌木林的劃分標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)作了修訂，并一直沿著本行業(yè)的發(fā)展思路在不斷完善灌木林地的劃分標(biāo)準(zhǔn)。目前在對自然資源管理部門進(jìn)行優(yōu)化整合，統(tǒng)籌國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多個(gè)規(guī)劃，實(shí)行“多規(guī)合一”的背景下，灌木林地劃分標(biāo)準(zhǔn)存在的問題就凸顯出來了。

2.1 存在的問題

1)國內(nèi)各類標(biāo)準(zhǔn)之間不銜接。首先是最低灌木覆蓋度，林業(yè)部門的標(biāo)準(zhǔn)從1994年的技術(shù)規(guī)定開始，從原來的40%調(diào)減至了30%，而農(nóng)業(yè)和國土部門的標(biāo)準(zhǔn)一直維持40%未變；其次是經(jīng)營目標(biāo)，林業(yè)部門的標(biāo)準(zhǔn)都強(qiáng)調(diào)了以經(jīng)營灌木為主要目的或?qū)榉雷o(hù)用途，而農(nóng)業(yè)和國土部門的標(biāo)準(zhǔn)對經(jīng)營目標(biāo)無要求，只要灌木覆蓋度達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)即可；最后是詳細(xì)程度，林業(yè)部門的標(biāo)準(zhǔn)越來越詳細(xì)和具體，明確灌木樹種包括矮化成灌木型的喬木樹種、直徑小于2 cm的小雜竹以及灌木型紅樹植物，并對帶狀灌木林的行數(shù)、行距和缺損長度等有詳細(xì)規(guī)定，而農(nóng)業(yè)和國土部門的標(biāo)準(zhǔn)非常簡單，并沒有這些具體要求。

2)與國際相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不協(xié)調(diào)。國際上最權(quán)威的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該參考聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)的分類標(biāo)準(zhǔn)。但是，F(xiàn)AO對林地的分類很粗，只分了“森林”和“其他林地”2類，其中的“其他林地”不包括主要為農(nóng)業(yè)和城市用途的土地，包括：①林木郁閉度在5%～10%之間的土地；②郁閉度小于5%但灌木、灌叢和林木的總覆蓋度在10%以上的土地[8]。在FAO的分類標(biāo)準(zhǔn)中，未成林造林地、跡地等都納入了森林范疇，其他林地中的這兩類就基本對應(yīng)于我們的疏林地和灌木林地。因此，F(xiàn)AO對森林(喬木林)或灌木林的劃分，其最低郁閉度或覆蓋度標(biāo)準(zhǔn)是10%，而不是我們的30%甚至40%。另外，F(xiàn)AO對灌木的定義為：多年生木本植物，一般在成熟期高度大于0.5 m而小于5 m，并且沒有單一的主干和明顯的樹冠[8]。也就是說，灌木是有高度要求的，一般要求在0.5 m以上。

2.2 面臨的挑戰(zhàn)

1)整合各類標(biāo)準(zhǔn)面臨的挑戰(zhàn)。不同部門標(biāo)準(zhǔn)之間，涉及到農(nóng)地、林地、草地等不同地類之間的銜接；林地中除了本文討論的灌木林地外，還涉及經(jīng)濟(jì)林地與園地、宜林地與其他土地之間的銜接。第三次全國土地調(diào)查正在執(zhí)行的2017年版《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)[7]，是在組建自然資源部之前由國土資源部制定的，盡管發(fā)布之前也協(xié)調(diào)過相關(guān)部門，但整合的力度并不大；雖然濕地已經(jīng)融入到了《土地利用現(xiàn)狀分類》體系中，但強(qiáng)行拼湊的痕跡非常明顯，明顯缺乏科學(xué)性。今后能否下決心科學(xué)整合涉及土地等自然資源的分類標(biāo)準(zhǔn)，是我們必然要面臨的挑戰(zhàn)。

2)完成規(guī)劃目標(biāo)面臨的挑戰(zhàn)。不管如何進(jìn)行科學(xué)整合，若要制定統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)，就不可避免要對原來的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整和修訂。灌木林地標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，會影響到特殊灌木林面積的多少，進(jìn)而影響到全國森林覆蓋率的高低。譬如，第八次全國森林資源清查按30%的覆蓋度標(biāo)準(zhǔn)調(diào)查的灌木林地面積是5 590萬hm2，其中特殊灌木林3 762萬hm2。如果將覆蓋度標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為40%，則灌木林地面積約為4 123萬hm2，其中特殊灌木林為2 501萬hm2。特殊灌木林面積減少1 261萬hm2，將影響全國森林覆蓋率1.31%，這樣第八次清查全國的森林覆蓋率就會從21.63%降低至20.32%。相應(yīng)地，我國林業(yè)發(fā)展規(guī)劃確定的森林覆蓋率至2020年達(dá)到23.04%、至2035年達(dá)到26%的目標(biāo)能否完成，就是擺在我們面前的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。各省在林業(yè)發(fā)展規(guī)劃中也制定了各自的森林覆蓋率發(fā)展目標(biāo)，灌木林地劃分標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整同樣會影響到其規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)能否如期實(shí)現(xiàn)。

3 關(guān)于完善灌木林地劃分標(biāo)準(zhǔn)的意見和建議

3.1 原則意見

基于我國現(xiàn)行灌木林地劃分標(biāo)準(zhǔn)存在的問題，為積極應(yīng)對在整合各類標(biāo)準(zhǔn)和完成森林覆蓋率規(guī)劃目標(biāo)上所面臨的挑戰(zhàn)，特提出以下原則意見：

1)著力解決各類標(biāo)準(zhǔn)之間的銜接問題。在當(dāng)前重視自然資源綜合管理、統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理的新形勢下，制定統(tǒng)一的自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)是大勢所趨。應(yīng)該綜合原來國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等相關(guān)部門的土地分類標(biāo)準(zhǔn)，在“多規(guī)合一”思想的指導(dǎo)下，劃分出農(nóng)地、林地、草地和其他土地的邊界，協(xié)調(diào)解決好各類標(biāo)準(zhǔn)在地類劃分上存在的交叉重復(fù)問題，確保每一塊土地在地類屬性上的唯一性。重點(diǎn)解決好經(jīng)濟(jì)林地和園地、灌木林地和草地之間的分類標(biāo)準(zhǔn)問題，并注意新舊標(biāo)準(zhǔn)之間的銜接。

2)科學(xué)制定我國灌木林地的劃分標(biāo)準(zhǔn)。在制定我國灌木林地劃分標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，一定要拋開原來固有的部門利益，遵循科學(xué)性和合理性原則，綜合考慮土地的植被覆蓋特征、利用方式和經(jīng)營特點(diǎn)等多方面屬性，并確定考慮的優(yōu)先順序。已經(jīng)開展經(jīng)營的土地，應(yīng)按經(jīng)營特點(diǎn)或經(jīng)營方向來劃分；沒有經(jīng)營的土地，應(yīng)按植被覆蓋特征來劃分，并按喬灌草的優(yōu)先順序考慮；既沒經(jīng)營也無植被覆蓋的土地，按未來的規(guī)劃目標(biāo)或利用方式來劃分。

3)盡量減少標(biāo)準(zhǔn)變動引起的管理問題。制定統(tǒng)一的自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在考慮各類標(biāo)準(zhǔn)的銜接性和標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)性的同時(shí)，還要考慮現(xiàn)實(shí)操作的可行性，以盡量減少標(biāo)準(zhǔn)變動給管理帶來的負(fù)面影響。因此，需要對標(biāo)準(zhǔn)變動給各部門可能帶來的影響進(jìn)行評估，最后通過綜合權(quán)衡，從多種可選方案中選擇綜合影響最小的方案。

3.2 具體建議

為了使以上原則意見能夠落到實(shí)處，基于林業(yè)部門和國土部門現(xiàn)行的分類標(biāo)準(zhǔn)，對完善灌木林地劃分標(biāo)準(zhǔn)提出以下具體建議：

1)對林業(yè)部門的灌木林地劃分標(biāo)準(zhǔn)予以簡化，去掉經(jīng)營目標(biāo)方面的限制。設(shè)置特定的經(jīng)營目標(biāo)，已經(jīng)帶有“特別規(guī)定”的性質(zhì)，因此林業(yè)部門對灌木林地的劃定標(biāo)準(zhǔn)是比較嚴(yán)格的。從最早1973年版的《全國林業(yè)調(diào)查主要技術(shù)規(guī)定(試行稿)》開始，計(jì)算森林覆蓋率的公式中就包括了灌木林地，這一點(diǎn)一直讓人難以理解?，F(xiàn)在看來，是因?yàn)閺囊婚_始就對灌木林地的劃分標(biāo)準(zhǔn)在經(jīng)營目標(biāo)上做出了“特別規(guī)定”，這應(yīng)該也是《森林法實(shí)施條例》中規(guī)定森林覆蓋率計(jì)算要包括“國家特別規(guī)定的灌木林地”的原因。

2)對國土部門的灌木林地劃分標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)充，增加對特殊灌木林地和一般灌木林地的分類。對于林地的細(xì)化分類，應(yīng)當(dāng)充分尊重林業(yè)主管部門的意見，對分類標(biāo)準(zhǔn)的修訂完善，也要做到與時(shí)俱進(jìn)。

3)對覆蓋度的最低閾值標(biāo)準(zhǔn)，采取一種折中的方式，分別不同地域采用不同的標(biāo)準(zhǔn)(南方按40%，北方及喬木分布線以上和年均降水量400 mm以下地區(qū)按30%)。這樣既考慮了地域差異，遵循了科學(xué)性原則；又考慮了現(xiàn)實(shí)可行性，盡量減少標(biāo)準(zhǔn)變動帶來的負(fù)面影響。

4)完善特殊灌木林的劃分標(biāo)準(zhǔn)。一方面參照FAO對灌木的定義，增加對高度的最低閾值標(biāo)準(zhǔn)(0.5 m以上)；另一方面考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，將經(jīng)濟(jì)灌木林拓展到人工灌木林，包括經(jīng)濟(jì)灌木林、防護(hù)灌木林和特種用途灌木林(如環(huán)境保護(hù)林、風(fēng)景林等)。

基于以上考慮，灌木林地的定義建議修訂為：“指灌木覆蓋度≥40%(南方地區(qū))或≥30%(北方地區(qū)，含喬木分布線以上和年均降水量400 mm以下地區(qū))的林地。包括：①特殊灌木林地：指國家特別規(guī)定的灌木林地(要求在成熟期平均高度≥0.5 m)，細(xì)分為喬木分布線以上灌木林地、年均降水量400 mm以下地區(qū)灌木林地、熱帶亞熱帶巖溶地區(qū)灌木林地、干熱(干旱)河谷地區(qū)灌木林地，以及以經(jīng)營灌木為主要目的的人工灌木林；②一般灌木林地：不屬于特殊灌木林地的其它灌木林地。”