劉曉莉

二戰(zhàn)對(duì)于戰(zhàn)后世界產(chǎn)生的影響是多元化的：對(duì)全球政治架構(gòu)的重建，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)秩序的規(guī)范，對(duì)人類(lèi)整體福祉的關(guān)注，無(wú)不因之發(fā)生重大變化。作為戰(zhàn)后國(guó)際新秩序政治支柱的聯(lián)合國(guó)在維護(hù)世界和平與安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展、保障各國(guó)人權(quán)與法制、推動(dòng)人類(lèi)歷史進(jìn)程的發(fā)展方面，發(fā)揮了重要的作用。尤其是聯(lián)合國(guó)從構(gòu)建之初，即將致力于非殖民化作為其重要的歷史使命，為此特別設(shè)立了托管制度和托管理事會(huì)。

聯(lián)合國(guó)成立后，曾有11塊領(lǐng)土被納入托管制度之列，分別是澳大利亞代表澳大利亞、新西蘭和英國(guó)管理下的瑙魯(Nauru)；澳大利亞管理下的新幾內(nèi)亞(New Guinea)；新西蘭管理下的西薩摩亞(Western Samoa)；比利時(shí)管理下的盧旺達(dá)—布隆迪(Burundi-Rwanda)；英國(guó)管理下的喀麥隆(Cameroon)、多哥(Togo)和坦噶尼喀(Tanganyika)；法國(guó)管理下的喀麥隆(Cameroon)和多哥(Togo)；意大利管理下的索馬里蘭(Somalia)；美國(guó)管理下的由馬紹爾群島(Marshall Islands)、馬里亞納群島(Mariana Islands，關(guān)島除外)和加羅林群島(Caroline Islands)組成的前太平洋島嶼(原委任日本統(tǒng)治島嶼)。其中，美國(guó)管理下的托管領(lǐng)土呈現(xiàn)出兩大特征：其一，太平洋島嶼的托管?chē)?guó)身份，由美國(guó)取代前委任統(tǒng)治國(guó)日本獲得，其余托管領(lǐng)土的托管?chē)?guó)身份，由其原委任統(tǒng)治國(guó)繼承；其二，美國(guó)托管的太平洋島嶼為戰(zhàn)略托管區(qū)，其余的則為非戰(zhàn)略托管區(qū)。

1947年4月2日，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過(guò)決議，正式批準(zhǔn)了美國(guó)對(duì)太平洋前委任日本統(tǒng)治島嶼的托管，從而在太平洋地區(qū)建立起美國(guó)堅(jiān)持的“戰(zhàn)略托管”體系。那么在聯(lián)合國(guó)構(gòu)建過(guò)程中傾注巨大熱情致力于非殖民化問(wèn)題的美國(guó)，何以通過(guò)這種曲線方式構(gòu)建起對(duì)于太平洋島嶼的管理和控制？同時(shí)聯(lián)合國(guó)在整體推進(jìn)非殖民化進(jìn)程的過(guò)程中，何以出現(xiàn)某種程度的倒退，允許美國(guó)加強(qiáng)其對(duì)于太平洋地區(qū)島嶼的軍事控制呢？

一、聯(lián)合國(guó)托管制度的提出和認(rèn)同

聯(lián)合國(guó)托管制度的建立在非殖民化進(jìn)程中具有里程碑意義，作為聯(lián)合國(guó)主要發(fā)起國(guó)的美國(guó)是推動(dòng)國(guó)際托管制度建立的重要力量。在聯(lián)合國(guó)創(chuàng)建過(guò)程中的數(shù)次重要會(huì)議上，美國(guó)擬定的憲章草案都被作為會(huì)議藍(lán)本加以討論，并以此為基礎(chǔ)加以補(bǔ)充和修訂達(dá)成一致意見(jiàn)。因此，美國(guó)針對(duì)國(guó)際托管制度的立場(chǎng)和方案，在方式和程度上左右了聯(lián)合國(guó)憲章在托管制度方面的規(guī)定，并決定了聯(lián)合國(guó)在非殖民化方面的作為。

美國(guó)在非殖民化方面與傳統(tǒng)殖民大國(guó)持有不同政策。早在1787年，美國(guó)即在《西北法令》中明確提出：殖民地的發(fā)展擁有自身利益，應(yīng)免受宗主國(guó)的剝削，并將政府與北美印第安人的關(guān)系定性為監(jiān)護(hù)人和被監(jiān)護(hù)人的關(guān)系。一戰(zhàn)后，威爾遜在參與設(shè)計(jì)國(guó)際聯(lián)盟時(shí)，亦將非殖民化思想注入到國(guó)際聯(lián)盟盟約中，例如第二十二條創(chuàng)立了委任統(tǒng)治制度，規(guī)定：從戰(zhàn)敗國(guó)分離出來(lái)的領(lǐng)土不屬于任何國(guó)家所有，而是委任受托國(guó)治理，受托國(guó)有義務(wù)向國(guó)聯(lián)報(bào)告執(zhí)行受托權(quán)的情況。在二戰(zhàn)進(jìn)行期間，作為典型的“威爾遜主義者”，羅斯福和赫爾在對(duì)戰(zhàn)后世界的規(guī)劃中，圍繞如何處置戰(zhàn)后未獲得獨(dú)立的領(lǐng)土有其宏大的計(jì)劃，即將舊的歐洲殖民帝國(guó)體制改造為國(guó)際托管制度，提高殖民地人民地位，使之有均等機(jī)會(huì)參與國(guó)際事務(wù)。他明確指出，歐洲殖民帝國(guó)被取代，成為由獨(dú)立民族國(guó)家和國(guó)際托管區(qū)組成的體系，并將其置于美國(guó)與大國(guó)組成的聯(lián)盟，或致力于安全事務(wù)的國(guó)際組織的監(jiān)督之下，如此將有利于未來(lái)的和平前景。*David Ryan and Victor Pungong, eds., The United States and Decolonization:Power and Freedom, New York: St. Martin’s Press,2000, p.63.為此，赫爾任命其私人好友，俄籍經(jīng)濟(jì)學(xué)家帕斯沃斯基為首構(gòu)建研究小組，將托管制度納入其對(duì)于戰(zhàn)后國(guó)際組織的規(guī)劃中。1942年8月上旬，該小組形成關(guān)于非獨(dú)立領(lǐng)土的國(guó)際托管體系方案。其中核心理念是所有殖民地都應(yīng)納入國(guó)際托管體系。*“International Trusteeship,” PIO-29a, Aug. 28, 1942, box 117, Notter Files RG 59.然而，羅斯福徹底顛覆原有殖民體系，構(gòu)建國(guó)際托管制度的努力，在國(guó)際社會(huì)和政府內(nèi)部都遭遇到巨大壓力。

英國(guó)不希望戰(zhàn)后國(guó)際組織涉及殖民地托管制度問(wèn)題，因?yàn)檫@將嚴(yán)重削弱大英帝國(guó)的特權(quán)，危及英國(guó)的殖民體系。二戰(zhàn)期間，為了調(diào)動(dòng)殖民地的作戰(zhàn)熱情，迎合美國(guó)對(duì)于非殖民主張的堅(jiān)持，英國(guó)也被迫開(kāi)始調(diào)整原有的殖民政策，例如1940年戰(zhàn)時(shí)內(nèi)閣通過(guò)了由殖民事務(wù)助理馬爾科姆提出的“提供救助促進(jìn)殖民地發(fā)展”的提議；*Macdonald memorandum, “Statement of Policy on Colonial Development and Welfare and on Colonial Research,” WP(G)(40)44, Feb. 13, 1944, War Cabinet Papers, CAB 67/4, Public Record Office, London.1942年殖民事務(wù)部副部長(zhǎng)哈羅德訪美期間，向美國(guó)眾議院勾勒出英國(guó)與殖民地之間的相互依存關(guān)系，尤其強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)和軍事方面的合作。*H. Freeman Matthews to Cordell Hull, July 31, 1942, file: 841.00/1601, Records of the U.S. Dept. of State, RG59.但是，英國(guó)單方面改善殖民地待遇與美國(guó)徹底改造殖民地政策之間的分歧難以彌合。美英雙方需要相互妥協(xié)，以便就戰(zhàn)后殖民地問(wèn)題達(dá)成一致意見(jiàn)。1943年3月，赫爾建議羅斯福將托管范圍縮小，將原有大國(guó)擁有的殖民地從托管范圍排除出去，并且提出托管的意義不僅在于促成托管領(lǐng)土的獨(dú)立，更重要的是形成一種范式，引導(dǎo)大國(guó)針對(duì)殖民地采取類(lèi)似政策。*Cordell Hull, The Memoirs of Cordell Hull (2 vols., New York, 1948), Vol.2, pp.1234-1236.1944年4月，副國(guó)務(wù)卿斯退丁紐斯帶團(tuán)訪問(wèn)英國(guó)，再次就托管制度與英國(guó)協(xié)商。美方表示，美國(guó)需要托管制度來(lái)控制日本在太平洋占領(lǐng)的島嶼，直接吞并這些領(lǐng)土將被視為違反大西洋憲章，所以美國(guó)人將“不得不”通過(guò)新的聯(lián)合國(guó)家組織“掩飾他們的行動(dòng)”。英國(guó)對(duì)此理由表示理解，但是他們認(rèn)為美國(guó)建立托管制度的理由不止于此，他們擔(dān)心托管制度將會(huì)嚴(yán)重削弱大英帝國(guó)的特權(quán)，甚至導(dǎo)致帝國(guó)解體。*Stettinius report to Hull, May 22, 1944, box 87,box 284, Notter Files RG 59. Sir Liewellyn Woodward, British Foreign Policy in the Second World War, London: Her Majesty’s Stationery Office,1962, p.452.在提交敦巴頓橡樹(shù)園的憲章草案中，英國(guó)并未提及仍然處于國(guó)聯(lián)管理下的殖民地托管理事會(huì)。*Tentative Proposals by the United Kingdom, 22 July 1944, FRUS 1944, vol.1, p.672; Liewellyn Woodward, British Foreign Policy in the Second World War, London: Her Majesty’s Stationery Office,1962, pp.452-453.

美國(guó)軍方自美西戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)對(duì)于西南太平洋島嶼保持了持續(xù)關(guān)注。1899年2月，美國(guó)海軍準(zhǔn)將布雷福特發(fā)文《海軍艦隊(duì)的加煤站》，強(qiáng)調(diào)在加羅林群島建立美國(guó)基地的必要性。*[蘇]基·弗·馬拉霍夫斯基：《最后的托管地(密克羅尼西亞史)》，史瑞祥譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1980年，第50頁(yè)。1918年1月，博德將軍建議：北馬里亞納群島“與關(guān)島近在咫尺，為建立離日本不遠(yuǎn)的潛艇基地提供了可能”；加羅林群島可以修建“三四個(gè)精良的驅(qū)逐艦和潛艇補(bǔ)充基地，以及保障艦隊(duì)供給的后勤基地”；在馬紹爾群島的基地可以保障美國(guó)海上交通線的通暢”。*Earl S. Pomeroy, Pacific Outpost: American Strategy in Guam and Micronesia, New York: Russell & Russell, 1970, p.9.太平洋戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，美國(guó)海軍堅(jiān)信：華盛頓體系對(duì)于海軍基地的忽視，是釀成太平洋戰(zhàn)場(chǎng)初期美國(guó)被動(dòng)局面的重要原因。為此，戰(zhàn)后勢(shì)必需要擴(kuò)大其在太平洋的防御半徑，西南太平洋上原日本委任統(tǒng)治的島嶼自然成為海軍基地網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)。*Roger Louis, Imperialism at Bay: The United States and the Decolonization of the British Empire, 1941-1945, Oxford University Press, 1978, p.265.1944年，隨著太平洋戰(zhàn)局的突破，美國(guó)軍方明確表示，希望對(duì)從日本手中奪取的某些太平洋島嶼擁有無(wú)可辯駁的主權(quán)。1944年7月，參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議指出，“美國(guó)占領(lǐng)和控制日本委任統(tǒng)治島嶼為我們的安全所必需。它們共同構(gòu)成單一的軍事整體，沒(méi)有任何一部分可以被留給另一國(guó)部分控制……日本委任統(tǒng)治島嶼應(yīng)被置于美國(guó)唯一主權(quán)之下”。*Franklin D. Roosevelt Library, Taussig Papers, Box 59.并且，美國(guó)軍方兼并這些島嶼的主張得到了有影響的國(guó)會(huì)議員們的支持。

1944年8月，聯(lián)合國(guó)籌備會(huì)議——敦巴頓橡樹(shù)園會(huì)議召開(kāi)，聯(lián)合國(guó)四大發(fā)起國(guó)分別提交了聯(lián)合國(guó)憲章草案，并首次就聯(lián)合國(guó)相關(guān)問(wèn)題集中討論。會(huì)前，美國(guó)參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議預(yù)測(cè)，日本戰(zhàn)敗后，蘇聯(lián)將成為東北亞地區(qū)的支配力量，也將是美國(guó)的主要對(duì)手。此時(shí)的當(dāng)務(wù)之急是說(shuō)服蘇聯(lián)參加對(duì)日作戰(zhàn)，如果會(huì)議提出領(lǐng)土托管問(wèn)題，很可能與蘇聯(lián)發(fā)生矛盾，因此敦巴頓橡樹(shù)園會(huì)議不宜商討托管事宜。*Memorandum by the Joint Chiefs of Staff to the Secretary of State, August 3,1944, FRUS, 1944, vol.1, pp.700-703.由于顧及到蘇聯(lián)在會(huì)議上的反對(duì)，且考慮到英國(guó)對(duì)于托管制度的敏感與反對(duì)，加之受到美國(guó)軍方的壓力和掣肘，敦巴頓橡樹(shù)園會(huì)議暫時(shí)將國(guó)際托管制度問(wèn)題擱置起來(lái)。

1945年2月，雅爾塔會(huì)議上，如何處理不能立刻實(shí)行自治的殖民地問(wèn)題被提出討論，美國(guó)放棄其最初徹底改造殖民體系的設(shè)想，和英國(guó)達(dá)成妥協(xié)，將托管制度的適用范圍限定在三類(lèi)領(lǐng)土：a.現(xiàn)在仍處于國(guó)聯(lián)委任統(tǒng)治下的領(lǐng)土。b.由于本次戰(zhàn)爭(zhēng)將會(huì)從敵國(guó)脫離的領(lǐng)土。c.其他自愿被納入到托管體制下的領(lǐng)土。*United States Delegation Memorandum, February 9,1945, FRUS, 1945, Conference at Malta and Yalta, 1945, part 3, p.858.法國(guó)臨時(shí)外長(zhǎng)與英國(guó)外長(zhǎng)艾登交換過(guò)意見(jiàn)后得知：“美國(guó)提出托管制度的原因只是能夠使自己體面地控制從日本手中奪取的太平洋地區(qū)島嶼，這一制度不適用于任何歐洲國(guó)家，同時(shí)也不適用于屬于盟國(guó)的任何領(lǐng)地?！?Stephen C. Schlesinger, Act of creation: the founding of the United Nations: a story of superpowers, secret agents, wartime allies and enemies, and their quest for a peaceful world Boulder, Colo: Westview Press, 2003, pp.98-99.獲得大國(guó)在確立托管制度的認(rèn)可之后，美國(guó)國(guó)務(wù)卿斯退丁紐斯向艾登和莫洛托夫建議，安理會(huì)的五個(gè)常任理事國(guó)應(yīng)在舊金山會(huì)議召開(kāi)之前互相磋商，準(zhǔn)備提出有關(guān)這類(lèi)地區(qū)的國(guó)際托管的建議。他不打算提出哪些地區(qū)可以置于國(guó)際托管之下這個(gè)問(wèn)題，他只想在新的國(guó)際組織的憲章中規(guī)定一個(gè)國(guó)際托管的機(jī)構(gòu)，以彌補(bǔ)敦巴頓橡樹(shù)園會(huì)議的漏洞。之所以沒(méi)有明確規(guī)定哪些地區(qū)要納入托管范圍，其中一個(gè)原因是美國(guó)軍方仍然希望占領(lǐng)戰(zhàn)時(shí)奪取的太平洋島嶼，羅斯福對(duì)此感到非常矛盾。另外一個(gè)原因是直到七個(gè)月之后才公開(kāi)的羅斯福和斯大林之間的秘密協(xié)議：為了促使蘇聯(lián)對(duì)日宣戰(zhàn)同時(shí)承認(rèn)國(guó)民黨政權(quán)，羅斯福同意了蘇聯(lián)占領(lǐng)部分日本島嶼和部分中國(guó)領(lǐng)土。*Harley Notter, Postwar Foreign Policy Preparation, 1939-1945, Washington, D.C.: Department of State, 1949, p.397；Sherwood, Roosevelt and Hopkins: An Intimate History, New York: Harper & Row,1948, pp.865-866; James Byrnes, All in One Lifetime, New York: Harper & Brothers, 1958, p.264; Robert Dallek, Franklin Roosevelt and American Foreign Policy, 1932-1945, New York: Oxford University Press, 1979, pp.513, 537.

聯(lián)合國(guó)托管制度的提出是非殖民化浪潮不斷推動(dòng)的產(chǎn)物。作為聯(lián)合國(guó)最重要的發(fā)起國(guó)，美國(guó)順應(yīng)了非殖民化趨勢(shì)，并將其文化和外交中的非殖民化傳統(tǒng)外化為聯(lián)合國(guó)托管制度。美國(guó)希望通過(guò)聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)戰(zhàn)后非獨(dú)立領(lǐng)土的托管，以此蕩滌原有以歐洲大國(guó)為中心構(gòu)成的舊殖民體系，徹底掃除戰(zhàn)前國(guó)際關(guān)系秩序，并以聯(lián)合國(guó)為渠道，將美國(guó)的影響力散布到全球，構(gòu)建新的國(guó)際關(guān)系體系。面對(duì)來(lái)自英、法等國(guó)的壓力，美國(guó)需要確保大國(guó)對(duì)于托管制度的認(rèn)可，因此需要做出必要的妥協(xié)，不觸及盟國(guó)的殖民利益，縮小托管制度的適用范圍。面對(duì)軍方對(duì)于西南太平洋島嶼的吞并要求，美國(guó)無(wú)法逆非殖民化潮流而動(dòng)，況且吞并領(lǐng)土也有違美國(guó)在《大西洋憲章》中確立的基本原則，而托管制度無(wú)疑為美國(guó)介入西南太平洋島嶼提供了絕佳的契機(jī)。

二、聯(lián)合國(guó)戰(zhàn)略托管制度的創(chuàng)意和確立

在取得英國(guó)和蘇聯(lián)對(duì)于托管制度的諒解，并與之就托管制度的建立達(dá)成妥協(xié)后，美國(guó)需要在國(guó)內(nèi)彌合總統(tǒng)、國(guó)務(wù)院、軍方、國(guó)會(huì)以及民眾針對(duì)托管制度的分歧。雅爾塔會(huì)議后，美國(guó)國(guó)務(wù)院、內(nèi)政部、陸軍部、海軍部等多部門(mén)就托管問(wèn)題展開(kāi)了激烈爭(zhēng)論。陸軍部長(zhǎng)史汀生在致國(guó)務(wù)卿的備忘錄中明確表示不同意將委任統(tǒng)治島嶼置于“托管制度”之下。他表示，“美國(guó)獲得這些島嶼并不意味著試圖殖民或者剝削。相反，這只是美國(guó)為了保衛(wèi)太平洋的未來(lái)安全而獲得的必要基地。為了服務(wù)于該目標(biāo)它們必須由擁有絕對(duì)權(quán)力的美國(guó)來(lái)統(tǒng)治和設(shè)防。它們不是殖民地，只是前哨基地”，如果忽視美國(guó)獲取該地區(qū)的必要性，執(zhí)意將其置于托管制度之下，這將給國(guó)家招致不必要的麻煩。*FRUS, the Conferences at Malta and Yalta, 1945, p.79.考慮到直接兼并有違《大西洋憲章》和《開(kāi)羅宣言》“在戰(zhàn)后不謀求任何新的領(lǐng)土”的原則，羅斯福對(duì)于軍方要求極力壓制。為化解總統(tǒng)與軍方之間的嚴(yán)重分歧，立場(chǎng)與總統(tǒng)保持基本一致的國(guó)務(wù)院顧問(wèn)們?cè)岢鲆粋€(gè)設(shè)想：在國(guó)際托管領(lǐng)土中劃出一部分戰(zhàn)略區(qū)域由安理會(huì)管理，美國(guó)可出于國(guó)際安全目的使用其中的軍事基地。*19 Ruth B. Russell, A history of the United Nations Charter: the role of the United Nations 1940-1945. ton, .C.: Brookings Institution, 1958, p.513.如此，可在托管制度允許的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)軍方對(duì)太平洋島嶼的實(shí)際軍事控制。1945年4月12日，羅斯福總統(tǒng)逝世，其繼任者杜魯門(mén)總統(tǒng)對(duì)于托管制度的關(guān)注度有所削減，但是對(duì)于控制太平洋島嶼的現(xiàn)實(shí)需求更加重視。在國(guó)務(wù)院對(duì)壘軍方的較量中，杜魯門(mén)逐漸傾向軍方。

1945年4月18日，由國(guó)務(wù)院、海軍部、陸軍部共同組成三部協(xié)調(diào)委員會(huì)(SWNCC)形成關(guān)于戰(zhàn)略托管制度的草案，報(bào)送總統(tǒng)審批通過(guò)。*Franklin D. Roosevelt Library, Taussig Papers, Box 59.最終的妥協(xié)方案表明：假如太平洋島嶼被納入國(guó)際托管，此托管機(jī)制應(yīng)使美國(guó)保持在此地的軍事和戰(zhàn)略權(quán)益，讓美國(guó)能以維護(hù)太平洋地區(qū)乃至全世界的和平為目的控制這些島嶼，同時(shí)也要支持當(dāng)?shù)鼐用竦纳鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、政治福祉。*Memorandum by the Secretary of State, War, and Navy to President Truman, April 18,1945, FRUS, 1945, vol.1,pp.350-351.對(duì)于即將召開(kāi)的舊金山會(huì)議，方案提出了美國(guó)與會(huì)的兩大主要立場(chǎng)：其一，舊金山會(huì)議只討論托管制度的原則、框架，而不涉及任何具體領(lǐng)土處置，包括托管?chē)?guó)的指定、托管?chē)?guó)與聯(lián)合國(guó)各自對(duì)托管領(lǐng)土的權(quán)利及義務(wù)等，都留待日后以托管協(xié)定的方式解決。而且，雅爾塔會(huì)議上確定的托管范圍只提供了“可以”置于其下的三類(lèi)領(lǐng)土，究竟它們是一部分、全部還是都不置于托管制度之下，也要由未來(lái)協(xié)定來(lái)決定。*Franklin D. Roosevelt Library, Taussig Papers, Box 59.其二，舊金山會(huì)議期間，美國(guó)需要提交其突出戰(zhàn)略托管性質(zhì)的托管方案。按照美國(guó)的主張，托管領(lǐng)土實(shí)質(zhì)上被分為兩類(lèi)，一類(lèi)為戰(zhàn)略托管區(qū)，另一類(lèi)為一般托管區(qū)。在一般托管區(qū)，將建立起一系列監(jiān)管制度，確保國(guó)際社會(huì)對(duì)托管領(lǐng)土的監(jiān)督權(quán)。如聯(lián)合國(guó)大會(huì)或托管理事會(huì)有權(quán)審查管理當(dāng)局遞交的報(bào)告，接受托管領(lǐng)土人民的請(qǐng)?jiān)福ㄆ谠L問(wèn)托管領(lǐng)土并開(kāi)展調(diào)查，管理國(guó)還有根據(jù)托管理事會(huì)制定的調(diào)查問(wèn)卷提交年度報(bào)告的義務(wù)。而在戰(zhàn)略托管區(qū)，除非管理國(guó)同意，上述托管體系下的大多數(shù)監(jiān)管制度都將以安全為由自動(dòng)免除。*FRUS, 1945, Vol.1, General, the United Nations, pp.459-460.

1945年4月25日，聯(lián)合國(guó)制憲會(huì)議——舊金山會(huì)議開(kāi)幕，其時(shí)與會(huì)國(guó)在對(duì)殖民地實(shí)行國(guó)際托管的問(wèn)題上并未取得一致意見(jiàn)。*Evan Luard, A History of the United Nations: The Years of Western Domination, 1945-55, vol.1, New York: St. Martin’s Press, 1982, p.59.雅爾塔會(huì)議只是達(dá)成確立國(guó)際托管制度的共識(shí)，對(duì)于托管制度的范圍、方式、目的未做出充分討論和商定。因此，舊金山會(huì)議開(kāi)幕后五大國(guó)和澳大利亞等國(guó)都向會(huì)議提出了各自單獨(dú)擬定的托管制度方案，這是對(duì)于托管制度具體方案的首次集中討論，大國(guó)之間以及大國(guó)和中小國(guó)家之間的分歧和矛盾相互交織，聯(lián)合國(guó)托管制度成為舊金山會(huì)議的主要議題之一。概而言之，各國(guó)托管制度的分歧主要集中在兩個(gè)方面：

首先，托管制度是否應(yīng)該以獨(dú)立為最終目的？對(duì)于該問(wèn)題，中國(guó)作為大國(guó)中唯一東方國(guó)家的代表，提議應(yīng)對(duì)托管領(lǐng)土加上“獨(dú)立”的目的，蘇聯(lián)附議，英、法及澳大利亞等國(guó)代表均反對(duì)中國(guó)的提案。美國(guó)亦支持英國(guó)和法國(guó)的立場(chǎng)。盡管如此，中國(guó)代表顧維鈞四次起立發(fā)言，“態(tài)度異常堅(jiān)決”，“會(huì)場(chǎng)空氣異常緊張，形成中國(guó)與英美尖銳之對(duì)立”。*“舊金山會(huì)議兩日以來(lái)會(huì)議情況”， 1945年5月21日毛邦初電蔣介石，葉惠芬編：《中華民國(guó)與聯(lián)合國(guó)史料匯編——籌設(shè)篇》，臺(tái)北：“國(guó)史館”，2001年，第137、148頁(yè)。由于小組委員會(huì)無(wú)法達(dá)成妥協(xié)，只能進(jìn)行會(huì)外協(xié)商。美國(guó)代表為此專(zhuān)門(mén)拜訪顧維鈞，表示只要中國(guó)與美、英等國(guó)意見(jiàn)一致，可以在托管理事會(huì)中給中國(guó)一個(gè)永久性席位。顧維鈞答道，中國(guó)在此問(wèn)題上并無(wú)特殊利益，也無(wú)意為自己謀求特殊好處，只希望將民族獨(dú)立這一點(diǎn)包括在聯(lián)合國(guó)的基本目標(biāo)之中。*顧維鈞：《顧維鈞回憶錄》第五分冊(cè)，北京：中華書(shū)局，1987年，第530—531頁(yè)。在中國(guó)的堅(jiān)持下，埃及、菲律賓、伊拉克等國(guó)也紛紛表示出反殖民主義的意見(jiàn)和訴求。最終托管領(lǐng)土的最終目標(biāo)被確定為：“逐漸發(fā)展為自治或獨(dú)立”。

其次，關(guān)于戰(zhàn)略托管問(wèn)題。在召開(kāi)舊金山會(huì)議之前，美國(guó)政府已在軍方和國(guó)務(wù)院之間達(dá)成某種妥協(xié)：舊金山會(huì)議只需要為托管制度制定大概的原則性規(guī)定，同時(shí)必須將戰(zhàn)略托管原則納入聯(lián)合國(guó)憲章。對(duì)于美國(guó)軍方要求的所謂“戰(zhàn)略地區(qū)”，將處于美國(guó)軍方控制之下，如果美國(guó)同意其納入托管制度，則由安理會(huì)實(shí)行監(jiān)管。將領(lǐng)土納入托管制度必須取得宗主國(guó)的“隨后認(rèn)可”，同時(shí)規(guī)定納入托管的領(lǐng)土以“自治”為最終目的。這就意味著殖民地最終是否納入、如何納入托管制度必須經(jīng)過(guò)宗主國(guó)的同意，即是否納入托管制度是自愿的，而非強(qiáng)制性的。

因此舊金山會(huì)議上，美國(guó)提交的方案主張：“于任何協(xié)定內(nèi)，得指定一個(gè)或數(shù)個(gè)戰(zhàn)略防區(qū)，包括該協(xié)定下托管領(lǐng)土之一部分或全部?！薄奥?lián)合國(guó)關(guān)于戰(zhàn)略防區(qū)的職能……應(yīng)由安理會(huì)行使”。英國(guó)不同意美國(guó)把托管領(lǐng)土分為戰(zhàn)略區(qū)和非戰(zhàn)略區(qū)的主張。英國(guó)認(rèn)為美國(guó)精心炮制了戰(zhàn)略托管方案，最終目的就是既要單獨(dú)占領(lǐng)日本在太平洋的島嶼，同時(shí)又免除國(guó)際輿論的譴責(zé)。英國(guó)提出三條反對(duì)意見(jiàn)：1.英國(guó)殖民地政策旨在為“不能自立”地區(qū)的居民謀“福利”，為避免混亂，不論是戰(zhàn)略區(qū)還是非戰(zhàn)略區(qū)，都應(yīng)該采取相同的管理標(biāo)準(zhǔn)；2.在人口多、面積大的地區(qū)不易區(qū)分戰(zhàn)略區(qū)和非戰(zhàn)略區(qū)，從軍事觀點(diǎn)上講，在這類(lèi)地區(qū)或許有必要?jiǎng)澇鰬?zhàn)略地，但是易引發(fā)政治危機(jī)；3.為維持世界和平與安全，聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)應(yīng)采取相同的軍事政策，管理國(guó)有權(quán)使用托管領(lǐng)土。*Ruth B. Russell, A history of the United Nations Charter: the role of the United Nations 1940-1945, p.833.但是由于美國(guó)在戰(zhàn)略托管問(wèn)題上的堅(jiān)持，同時(shí)迫于會(huì)議上非殖民化呼聲的高漲，英國(guó)最終迎合了美國(guó)的意見(jiàn)，接受了戰(zhàn)略托管原則。

最后憲章規(guī)定托管制度不適用于舊的殖民帝國(guó)，托管領(lǐng)土的最終目標(biāo)為：“以適合領(lǐng)土……的特殊情形……逐漸發(fā)展為自治或獨(dú)立”。憲章的第七十三條只是規(guī)定了適用于聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)治理的各殖民地區(qū)的一般原則，它宣布“以領(lǐng)土居民的福利為至上”，并規(guī)定“發(fā)展自治”和“對(duì)人民的政治愿望予以適當(dāng)之關(guān)注”為擁有殖民地的國(guó)家應(yīng)盡的義務(wù)；憲章第八十二條規(guī)定“于任何托管協(xié)定內(nèi)，得指定一個(gè)或數(shù)個(gè)戰(zhàn)略防區(qū)，包括該項(xiàng)協(xié)定之托管領(lǐng)土之一部或全部”；第八十三條規(guī)定“聯(lián)合國(guó)關(guān)于戰(zhàn)略防區(qū)之各項(xiàng)職務(wù)，包括此項(xiàng)托管協(xié)定條款之核準(zhǔn)及其更改或修正，應(yīng)由安全理事會(huì)行使之”，且安全理事會(huì)對(duì)戰(zhàn)略防區(qū)內(nèi)的職務(wù)以“不妨礙安全之考慮為限”。*www.un.org/zh/documents/charter/charter12.shtml.至此，在提出極為松散的原則性規(guī)定基礎(chǔ)上，美國(guó)設(shè)立戰(zhàn)略托管區(qū)的設(shè)想得以實(shí)現(xiàn)，聯(lián)合國(guó)戰(zhàn)略托管制度得以確立。

從雅爾塔會(huì)議到舊金山會(huì)議期間，聯(lián)合國(guó)托管制度逐漸向戰(zhàn)略托管制度的演變，是托管制度在對(duì)英、法等殖民大國(guó)做出妥協(xié)后的又一次妥協(xié)，這次妥協(xié)的壓力來(lái)自美國(guó)，確切的說(shuō)來(lái)自美國(guó)軍方。二戰(zhàn)后期，美國(guó)戰(zhàn)后決策中軍方影響力逐漸增長(zhǎng)，美國(guó)軍事地位的改變已經(jīng)開(kāi)始影響到它對(duì)戰(zhàn)后世界的規(guī)劃。美國(guó)軍事領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為，為了監(jiān)控日本，避免重蹈覆轍，且抗衡蘇聯(lián)在太平洋地區(qū)的擴(kuò)張，他們需要擴(kuò)大防衛(wèi)半徑。因此他們可以考慮借鑒英國(guó)散布全球的軍事基地的經(jīng)驗(yàn)，利用實(shí)際占領(lǐng)的太平洋島嶼，構(gòu)建便于美國(guó)使用的軍事基地，實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)后戰(zhàn)略防御的部署。在軍方的驅(qū)動(dòng)下，美國(guó)重新審視托管制度，并做出了戰(zhàn)略托管和非戰(zhàn)略托管的區(qū)分，在托管制度內(nèi)部賦予美國(guó)未來(lái)合法控制太平洋島嶼的權(quán)利。如此，既未違背利用托管制度致力于非殖民化，改造戰(zhàn)后世界，實(shí)現(xiàn)美國(guó)霸權(quán)的宏偉目標(biāo)；同時(shí)也滿足了美國(guó)對(duì)于太平洋島嶼的合法控制，且免除國(guó)際輿論的譴責(zé)。

三、“太平洋戰(zhàn)略托管協(xié)定”的出臺(tái)和批準(zhǔn)

聯(lián)合國(guó)憲章在托管制度的規(guī)定中，采取的是含糊的表達(dá)方式，并未對(duì)托管制度的具體適用領(lǐng)土，托管協(xié)定的提交、審核以及簽署流程做出明確規(guī)定，因此為托管?chē)?guó)在處理托管協(xié)定的問(wèn)題上留有可進(jìn)行外交操作的空間。按照聯(lián)合國(guó)憲章第七十九條的規(guī)定：“置于托管制度下之每一領(lǐng)土之托管條款，及其更改或修正，應(yīng)由直接關(guān)系各國(guó)、包括聯(lián)合國(guó)之會(huì)員國(guó)而為委任統(tǒng)治地之受托國(guó)者，予以議定，其核準(zhǔn)應(yīng)依第八十三條及第八十五條之規(guī)定?！?www.un.org/zh/documents/charter/charter12.shtml.何為“直接關(guān)系各國(guó)”？憲章對(duì)這一關(guān)鍵性的概念未做任何解釋和說(shuō)明，因此在托管協(xié)定的問(wèn)題上，必須明確哪些國(guó)家可以獲得該身份。

1946年年初，對(duì)于“直接關(guān)系各國(guó)”，美國(guó)國(guó)務(wù)院認(rèn)為，英、法、美，這些擁有委任權(quán)利的國(guó)家是當(dāng)然的“直接關(guān)系國(guó)”，其他國(guó)家或許也可擁有這一頭銜，但不應(yīng)將地理因素與其掛鉤；英國(guó)和蘇聯(lián)認(rèn)為五大國(guó)應(yīng)是“直接關(guān)系國(guó)”；其他國(guó)家尚未表態(tài)。*Minutes of Informal Meeting of the Trusteeship, January 17, 1946, FRUS, 1946, vol.1, pp.555-556.然而，隨著美蘇關(guān)系的進(jìn)一步惡化，美國(guó)急需將太平洋原委任日本統(tǒng)治島嶼納入其全球軍事戰(zhàn)略部署，在太平洋區(qū)域構(gòu)建其針對(duì)蘇聯(lián)的戰(zhàn)略防御體系。因此，“獨(dú)占而非兼并”成為其在太平洋地區(qū)托管領(lǐng)土的目標(biāo)設(shè)定。為此，在太平洋島嶼問(wèn)題上，美國(guó)需要排除其他國(guó)家作為“直接關(guān)系國(guó)”的權(quán)利訴求。對(duì)于英國(guó)外交部邀請(qǐng)美國(guó)作為非洲三地的“直接關(guān)系國(guó)”，美國(guó)國(guó)務(wù)院經(jīng)充分討論后，于1946年4月11日出臺(tái)了一份政策文件：美國(guó)決定放棄成為非洲三地的“直接關(guān)系國(guó)”，但同時(shí)保留美國(guó)成為“直接關(guān)系國(guó)的權(quán)利”；美國(guó)應(yīng)與英、法商議，盡可能使某一托管地的“直接關(guān)系國(guó)”為單一國(guó)家。*Minutes of the One Hundred Ninety-Second Meeting of Secretary’s Staff Committee, April 20, 1946, FRUS, 1946, vol.1, pp.570-577.4月20日的美國(guó)國(guó)務(wù)卿參謀委員會(huì)會(huì)議中，法律顧問(wèn)科恩建議，可以將“直接關(guān)系國(guó)”定義為“直接管理或控制這些領(lǐng)土的國(guó)家”，而其他有利益的國(guó)家則有權(quán)進(jìn)行“磋商”。*FRUS, 1946, Vol.1, The United Nations, pp.569-577.隨后兩個(gè)月，在與英、法、比進(jìn)行磋商的過(guò)程中，美國(guó)提出，由委任統(tǒng)治國(guó)起草協(xié)定草案，并與其他“有特別利益的國(guó)家”進(jìn)行磋商，隨后即可提交聯(lián)合國(guó)審議。美國(guó)希望三國(guó)放棄對(duì)日本原委任統(tǒng)治島嶼的權(quán)利訴求，讓美國(guó)成為唯一的“直接關(guān)系國(guó)”；保證其托管協(xié)定中直接關(guān)系國(guó)數(shù)目降至最低，可能的話最好僅為一國(guó)；同意采取磋商的辦法，而不堅(jiān)持作為簽字國(guó)。作為回報(bào)，美國(guó)可以放棄作為三國(guó)原委任統(tǒng)治地的直接關(guān)系國(guó)。三國(guó)對(duì)于美國(guó)的提議表示認(rèn)可。*FRUS, 1946, Vol.1, The United Nations, pp.577-579.至于蘇聯(lián)，也非常關(guān)注托管領(lǐng)土的處置與安排，而且也多次主張作為所有委任統(tǒng)治地的直接關(guān)系國(guó)的權(quán)利。在太平洋島嶼問(wèn)題上，蘇聯(lián)希望憑借直接關(guān)系國(guó)的身份，在西南太平洋限制美國(guó)的行動(dòng)，同時(shí)主張托管?chē)?guó)應(yīng)“受安理會(huì)制約，接受安理會(huì)巡視檢查”。對(duì)此，美方斷然拒絕，并以蘇聯(lián)根據(jù)《雅爾塔協(xié)定》在庫(kù)頁(yè)島以及千島群島的權(quán)利相威脅。*FRUS, 1946, Vol.1, The United Nations, pp.690-692.鑒于美蘇矛盾難以調(diào)和，聯(lián)合國(guó)大會(huì)決定不指定任何國(guó)家為直接關(guān)系國(guó)，但保留所有國(guó)家作為直接關(guān)系國(guó)的權(quán)利，留待其后解決。然而，大會(huì)隨后批準(zhǔn)了西薩摩亞等八塊領(lǐng)土的托管協(xié)定，其實(shí)是對(duì)直接關(guān)系國(guó)簡(jiǎn)單化和單一化做法的實(shí)際認(rèn)可。*FRUS, 1946, Vol.1, The United Nations, pp.708-709.

直接關(guān)系國(guó)問(wèn)題解決后，11月初，美國(guó)對(duì)太平洋島嶼的托管草案終于準(zhǔn)備完成，該草案規(guī)定美國(guó)為唯一托管當(dāng)局，有軍事全權(quán)。*The Acting Secretary of State to Senator Austin(No.271), November 6,1946, FRUS, 1946,vol.1, pp.674-676.1946年11月6日，美國(guó)總統(tǒng)杜魯門(mén)正式宣布，準(zhǔn)備將日本原委任統(tǒng)治諸島及“因二戰(zhàn)結(jié)果而使美國(guó)承擔(dān)責(zé)任的”任何日本島嶼都置于托管制度之下，且以美國(guó)為唯一管理國(guó)，如果聯(lián)合國(guó)不予認(rèn)可，美國(guó)將以任何方式繼續(xù)占領(lǐng)這些島嶼。*United Nations, Security Council Official Records, Second Year, No.20, 113th meeting, 26 February 1947, pp.407-415.這一聲明首先引發(fā)了美國(guó)國(guó)內(nèi)輿論的反對(duì)，孤立主義者為美國(guó)為西太平洋承擔(dān)安全責(zé)任而驚恐萬(wàn)狀，自由主義者則認(rèn)為美國(guó)違背《大西洋憲章》的精神，在戰(zhàn)后謀求領(lǐng)土利益和軍事部署，而罔顧被托管領(lǐng)土的福利。*F. W., “American Trusteeship in the Pacific Islands,” The World Today, Vol.3, No.7 (Jul., 1947), p.319.聲明發(fā)出后，國(guó)際社會(huì)立即做出反應(yīng)。蘇聯(lián)對(duì)于美國(guó)的托管草案展開(kāi)了強(qiáng)烈抨擊，11月21日，美國(guó)駐蘇大使館發(fā)回蘇聯(lián)官方媒體對(duì)于托管草案的指責(zé)；11月30日，蘇聯(lián)明確表示出其對(duì)太平洋島嶼的興趣，主張其對(duì)于日本領(lǐng)土處理的權(quán)利。美國(guó)國(guó)務(wù)卿貝爾納斯拿千島群島問(wèn)題進(jìn)行反擊，最終促使蘇聯(lián)態(tài)度轉(zhuǎn)變。*The Ambassador in the Soviet Union to the Secretary of State(No.4195), November 21,1946, FRUS,1946, vol.1, pp.681-682. Memorandum by Mr. John Foster Dulles of the United States Delegation, November 30, 1946, FRUS,1946, vol.1, pp.690-692.12月初，蘇聯(lián)做出讓步，美國(guó)同意在提交草案前與蘇聯(lián)協(xié)商即可。*Memorandum by the Director of the Office of Special Political Affairs (Hiss)to the Under Secretary of State(Acheson), December 6, 1946, FRUS, 1946, vol.1, pp.701-702.1947年2月20日，莫洛托夫正式致函貝爾納斯，表示同意美國(guó)對(duì)原日本委任統(tǒng)治島嶼進(jìn)行托管。2月25日，馬歇爾公開(kāi)表示，蘇聯(lián)認(rèn)為：鑒于美國(guó)在太平洋戰(zhàn)場(chǎng)的巨大犧牲，以及為戰(zhàn)勝日本做出的重要貢獻(xiàn)，美國(guó)完全有資格獲得原日本委任統(tǒng)治島嶼的托管?chē)?guó)資格。*F. W., “American Trusteeship in the Pacific Islands,” p.319.2月26日，美國(guó)正式將托管協(xié)定提交給安理會(huì)審核。*United Nations, Security Council Official Records, Second Year, No.20, 113th meeting, 26 February 1947, pp.407-415.

談判過(guò)程中，美國(guó)的草案應(yīng)相關(guān)國(guó)家的要求做出了部分修改。其中蘇聯(lián)提出：刪除托管協(xié)定中“美國(guó)將這些島嶼視為美國(guó)領(lǐng)土不可分割的組成部分”的條款，并且將“獨(dú)立”添加到托管領(lǐng)土的最終目標(biāo)中去，美國(guó)對(duì)此表示接受。*United Nations, Security Council Official Records, Second Year, No.20, 113th meeting, 26 February 1947, p.415.英聯(lián)邦國(guó)家出于對(duì)于太平洋局勢(shì)掌控的考慮，也對(duì)美國(guó)的托管協(xié)定提出質(zhì)疑。英國(guó)政府和澳大利亞政府分別以蘇聯(lián)對(duì)意大利北非領(lǐng)土的覬覦之心和希望鞏固其在太平洋地區(qū)地位為由，希望美國(guó)能夠在對(duì)日締結(jié)和約后解決戰(zhàn)略托管問(wèn)題。對(duì)英、澳等國(guó)的反對(duì)，美國(guó)以太平洋諸島非日本領(lǐng)土、美國(guó)已向所有利益相關(guān)的國(guó)家抄送協(xié)定草案，聯(lián)合國(guó)對(duì)托管事務(wù)的最高權(quán)力為由表示拒絕。*FRUS, 1947, Vol.1, The United Nations, pp.258-261, 266, 269.同時(shí)，向英、澳軟硬并施。它一方面安撫兩國(guó)，表示對(duì)日委任統(tǒng)治地處置與對(duì)意大利殖民地處置沒(méi)有關(guān)系，且保證支持澳“完全平等參與對(duì)日和約的締結(jié)”；另一方面，也向兩國(guó)施壓，明確要求澳撤回提案，指出澳方堅(jiān)持使人懷疑“別有用心”，并表示如果澳執(zhí)意將修正案付諸表決，將無(wú)法通過(guò)。美國(guó)軟硬兼施，最終促使英國(guó)和澳大利亞撤回了其修正案。*United Nations, Security Council Official Records, Second Year, No.23, 116th meeting, 7 March 1947, pp.270-273.

1947年4月2日，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)表決并通過(guò)了美國(guó)對(duì)原日本委任統(tǒng)治諸島的托管協(xié)定。7月18日美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)了托管草案并由杜魯門(mén)總統(tǒng)簽署生效。原日本委任統(tǒng)治下的太平洋島嶼正式納入聯(lián)合國(guó)戰(zhàn)略托管體系中。

聯(lián)合國(guó)憲章對(duì)于戰(zhàn)略托管制度只是做出了籠統(tǒng)規(guī)定，這是在舊金山會(huì)議上大國(guó)達(dá)成的妥協(xié)，同時(shí)也為靈活解釋和操作托管協(xié)定留有活動(dòng)余地。戰(zhàn)后，美國(guó)正是利用戰(zhàn)略托管制度的籠統(tǒng)規(guī)定，結(jié)合美國(guó)戰(zhàn)略需求，形成了“太平洋戰(zhàn)略托管協(xié)定”，使原有日本委任統(tǒng)治下的太平洋島嶼成為其太平洋戰(zhàn)略中的重要環(huán)節(jié)，形成美國(guó)為單一托管?chē)?guó)的戰(zhàn)略托管區(qū)。名義上，美國(guó)強(qiáng)調(diào)該區(qū)域戰(zhàn)略?xún)r(jià)值的重要性，聲稱(chēng)為了防止該區(qū)域局勢(shì)動(dòng)蕩或者為其他勢(shì)力控制，應(yīng)辟為戰(zhàn)略托管區(qū)，由美國(guó)作為單一托管?chē)?guó)實(shí)行戰(zhàn)略托管，且置于聯(lián)合國(guó)安全理事會(huì)的監(jiān)控之下。實(shí)際上，美國(guó)對(duì)于太平洋島嶼實(shí)行戰(zhàn)略托管的根本原因，在于二戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)家實(shí)力的巨大提升，為獲取全球霸權(quán)需要抗衡蘇聯(lián)向太平洋地區(qū)的推進(jìn)，構(gòu)建起美國(guó)主導(dǎo)下的太平洋秩序。戰(zhàn)略托管地由聯(lián)合國(guó)安理會(huì)負(fù)責(zé)，而非托管理事會(huì)負(fù)責(zé)，也為美國(guó)的政策實(shí)施提供了極大便利，因?yàn)槊绹?guó)“幾乎可在密克羅尼西亞做任何事，并且只要美國(guó)愿意，就可長(zhǎng)期留在這里”。*Josh Levy, X. Francis, S.J. Hazel, Micronesian Government: Yesterday, Today, and Tomorrow, National Department of Education Palikir, Pohnpei, Federated States of Micronesia, 2008, p.173.“太平洋戰(zhàn)略托管協(xié)定”的出臺(tái)，貫徹了美國(guó)“獨(dú)占而非兼并”的原則，不僅實(shí)現(xiàn)了美國(guó)的戰(zhàn)略意圖，也免除了國(guó)際輿論的譴責(zé)。美國(guó)得以合法的身份保持其在太平洋島嶼的實(shí)際控制。

四、太平洋戰(zhàn)略托管體系的構(gòu)建與完善

1947年7月18日開(kāi)始生效的“太平洋戰(zhàn)略托管協(xié)定”，賦予了美國(guó)對(duì)前日本委任統(tǒng)治島嶼行使行政、立法、司法權(quán)力。美國(guó)需幫助被托管地施行自治，促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和教育推廣，保證當(dāng)?shù)厝嗣竦淖杂?。?jīng)貿(mào)方面，托管地給予所有聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)最惠國(guó)待遇，被托管地管轄下的領(lǐng)土組成關(guān)稅同盟，美國(guó)對(duì)當(dāng)?shù)剀娒褚M(jìn)行外交保護(hù)。美國(guó)可以推行并修改“適用的”美國(guó)法律，可修建軍事設(shè)施、駐扎軍隊(duì)和使用當(dāng)?shù)刂驹副?并可因安全原因封閉托管地。并且，條例規(guī)定，未經(jīng)管理當(dāng)局和安理會(huì)同意，該條例不得修改或終止。*Summary of Trusteeship Agreement Negotiation in the Security Council, April 2,1947, FRUS, 1947, vol.1, p.278.

美國(guó)早在1944年占領(lǐng)馬紹爾群島、北馬里亞納群島和加羅林群島后，即開(kāi)始在該地區(qū)實(shí)行軍事化管理，由美國(guó)太平洋地區(qū)海軍總司令兼任該地區(qū)軍事總督。1947年托管協(xié)定通過(guò)之后，杜魯門(mén)總統(tǒng)頒布第8975號(hào)行政命令，終結(jié)在被托管領(lǐng)土的軍事管制政府轉(zhuǎn)而建立民政政府，并且授權(quán)海軍部長(zhǎng)“暫時(shí)管理”。*Harold F. Nufer, Micronesia under American Rule: An Evaluation Of the Strategic Trusteeship (1947-1977), New York: Exposition Press, 1978, p.44.該地區(qū)仍然由海軍掌控，軍事總督改稱(chēng)高級(jí)專(zhuān)員，但仍由海軍總司令兼任，全權(quán)負(fù)責(zé)該地區(qū)立法、行政與司法事務(wù)。直到1951年，內(nèi)政部方才獲得了島嶼管理權(quán)。

在美國(guó)海軍臨時(shí)管理被托管島嶼之初，曾計(jì)劃重建因戰(zhàn)爭(zhēng)而遭破壞的建筑物；改善島民的健康狀況；建立島上“自我管理社區(qū)”；拓展商業(yè)以惠及美國(guó)商人和島民；促進(jìn)教育。*Josh Levy, Micronesian Government: Yesterday, Today, and Tomorrow, p.175.按照該計(jì)劃，美國(guó)海軍基本確立了托管體系的基本架構(gòu)。其中尤其值得肯定的當(dāng)屬被托管地的政治體系構(gòu)建：美國(guó)海軍高級(jí)專(zhuān)員設(shè)置“自治市”作為托管領(lǐng)土基本政治單位，市長(zhǎng)及官員由選舉或委任當(dāng)?shù)厍蹰L(zhǎng)產(chǎn)生。此外，根據(jù)文化和語(yǔ)言的分布將托管地分為六個(gè)區(qū)：馬里亞納群島區(qū)、馬紹爾群島區(qū)、丘克區(qū)、帕勞區(qū)、波納佩區(qū)、雅浦區(qū)，地區(qū)官員由美國(guó)海軍官員擔(dān)任。內(nèi)政部于1951年接管托管島嶼后，繼續(xù)提高當(dāng)?shù)毓賳T在地區(qū)官員中的任職比例，擴(kuò)大其參政范圍，發(fā)展代議、立法和行政機(jī)構(gòu)并擴(kuò)充其權(quán)力。這些措施極大地促進(jìn)了被托管地的自治能力。在托管初期，除了政治體系構(gòu)建成效較為顯著外，托管地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育進(jìn)步、醫(yī)療改善等方面乏善可陳。當(dāng)?shù)貚u民對(duì)政治自治化進(jìn)程緩慢也頗有微詞：“當(dāng)我們有了自治市市長(zhǎng)之后，我認(rèn)為這是我們通向獨(dú)立的第一步，然后當(dāng)我們建立地區(qū)議會(huì)時(shí)，我認(rèn)為這是第二步，但是現(xiàn)在呢?好像什么進(jìn)展都沒(méi)有，我原以為我們會(huì)建立國(guó)家議會(huì)，但是它在哪里?難道美國(guó)人要永遠(yuǎn)待在這里?”*Josh Levy, Micronesian Government: Yesterday, Today, and Tomorrow, p.202.1961年，聯(lián)合國(guó)托管理事會(huì)觀察團(tuán)考察完畢后，形成了調(diào)查報(bào)告，對(duì)美國(guó)的管理提出了尖銳批評(píng)：交通不便、戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷賠償問(wèn)題遲遲未解決、未充分支付軍用土地費(fèi)用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分、教育不充分和醫(yī)療狀況極其糟糕等。*Yearbook of the United Nations 1961, New York: Office of Public Information, United Nations, 1963, pp.476-477.

20世紀(jì)60年代，非殖民化觀念相較于聯(lián)合國(guó)成立時(shí)期已經(jīng)取得了長(zhǎng)足發(fā)展。1960年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)《給予殖民地國(guó)家和人民獨(dú)立宣言》；1961年聯(lián)大通過(guò)決議設(shè)立非殖民化特別委員會(huì)，宣言的通過(guò)與非殖民化委員會(huì)的設(shè)立推動(dòng)了非殖民化運(yùn)動(dòng)的發(fā)展。截至1962年，聯(lián)合國(guó)的11個(gè)托管地中已有8個(gè)實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立或自治，只剩下太平洋戰(zhàn)略托管地、瑙魯和新幾內(nèi)亞尚未結(jié)束托管。國(guó)際形勢(shì)的重大變化、托管理事會(huì)的批評(píng)以及島內(nèi)民眾的怨言，開(kāi)始促使美國(guó)改變其既往政策，做出調(diào)整和完善。

1961年9月25日，肯尼迪在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上表達(dá)了美國(guó)關(guān)于殖民主義的立場(chǎng)：美國(guó)支持殖民地國(guó)家的非殖民化行動(dòng)，支持人民的自由選擇，希望在全球范圍內(nèi)自由舉行公民投票。*“Address in New York City Before the General Assembly of the United Nations,” Public Papers of the President of the United States: John F. Kennedy,1961, Washington: United States Government Printing Office, 1962, pp.623-624.1962年4月18日，肯尼迪發(fā)布了國(guó)家安全行動(dòng)備忘錄第145號(hào)文件。文件指出：盡管根據(jù)聯(lián)合國(guó)托管協(xié)定規(guī)定，美國(guó)應(yīng)致力于幫助當(dāng)?shù)厝嗣褡呦蜃灾位颡?dú)立，但是太平洋島嶼托管地“不太可能發(fā)展成為一個(gè)有活力的、獨(dú)立的國(guó)家”，因此“為了美國(guó)的利益，應(yīng)該在合適的時(shí)間提供選擇，使其和美國(guó)建立一種新的、持久的關(guān)系，使其處于美國(guó)的政治架構(gòu)內(nèi)”，這是“我們接下來(lái)的目標(biāo)”。為此，由內(nèi)政部長(zhǎng)、國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)和健康、教育與福利部長(zhǎng)派遣助理級(jí)別的代表組成任務(wù)小組，執(zhí)行相關(guān)項(xiàng)目。*National Security Action Memorandum No.145, April 18, 1962, John F. Kennedy Presidential Library and Museum.根據(jù)美國(guó)立場(chǎng)和政策的調(diào)整，美國(guó)開(kāi)始增加對(duì)于太平洋托管地的財(cái)政撥款。1962年，美國(guó)國(guó)會(huì)將托管地1963年撥款數(shù)額從前期上限750萬(wàn)美元提高到1500萬(wàn)美元，并批準(zhǔn)1964—1966年撥款上限為1750萬(wàn)美元，到1969年時(shí)撥款上限己增加到3500萬(wàn)美元。*Howard P. Willens and Deanne C. Siemer, National Security and Self-determination. United States Policy in Micronesia (1961-1971), Westport: Praeger Publishers, 2000, pp.61-62.撥款主要用于提高教育水平以及改善醫(yī)療條件。政策調(diào)整后，美國(guó)托管地當(dāng)局開(kāi)始提升被托管地的政治自治水平，設(shè)立議會(huì)，行使立法權(quán)，太平洋托管體系得到進(jìn)一步完善。但是托管地議會(huì)的立法權(quán)受到了諸多限制，例如：不得違背美國(guó)簽訂的國(guó)際條約、美國(guó)適用于托管地的法律、美國(guó)總統(tǒng)和內(nèi)政部長(zhǎng)發(fā)布的行政命令；不得對(duì)托管地范圍內(nèi)的美國(guó)財(cái)產(chǎn)征稅、對(duì)非本土人士征收的財(cái)產(chǎn)稅不得高于本土人士；僅有權(quán)支配從托管地征收的稅款，美國(guó)國(guó)會(huì)的撥款由高級(jí)專(zhuān)員支配。*United States of America, Department of State, 19th Annual Report to the United Nations on the administration of the Trust Territory of the Pacific Islands, Washington, D.C.: United States Government Printing Office, 1967, p.25.最重要的是，高級(jí)專(zhuān)員對(duì)托管地議會(huì)通過(guò)的決議有絕對(duì)否決權(quán)，這使美國(guó)在托管地的地位完全凌駕于議會(huì)之上。

根據(jù)托管協(xié)定，作為托管?chē)?guó)，美國(guó)需要促使被托管地趨向自治或獨(dú)立全面發(fā)展，然而太平洋戰(zhàn)略托管體系的構(gòu)建與冷戰(zhàn)幾乎同時(shí)發(fā)生，被托管領(lǐng)土的戰(zhàn)略?xún)r(jià)值成為美國(guó)重點(diǎn)關(guān)注的核心內(nèi)容，于是美國(guó)將托管地作為核試驗(yàn)基地，并開(kāi)始修建軍事基地。

1953年10月30日，艾森豪威爾批準(zhǔn)了安全委員會(huì)第162/2號(hào)文件，文件指出美國(guó)必須發(fā)展并保持強(qiáng)大的軍事力量，對(duì)蘇聯(lián)形成有效威懾，美國(guó)必須在核武器的數(shù)量和質(zhì)量方面都“保持優(yōu)勢(shì)地位”。*National Security Affairs, Vol.2,Part 1,FRUS, 1951-1954, pp.592-593.鑒于被托管的太平洋島嶼眾多、人口稀少、隱蔽性較好，美國(guó)將其作為核試驗(yàn)的理想場(chǎng)地。在托管協(xié)定簽署前的1946年1月，美軍就首次在馬紹爾群島的比基尼環(huán)礁進(jìn)行核試驗(yàn)，其后在該地共進(jìn)行了23次試爆；1948年4月起在安尼威士克島(Eniwetok)上共進(jìn)行了66次原子彈、氫彈試爆。*[日]小林泉：《太平洋島嶼各邦建國(guó)史》，劉萬(wàn)來(lái)譯，臺(tái)北：臺(tái)灣學(xué)生書(shū)局公司，1997年，第14頁(yè)。由于核試驗(yàn)造成的人員遷出和環(huán)境污染等問(wèn)題日益嚴(yán)重，當(dāng)?shù)貚u民和國(guó)際社會(huì)開(kāi)始將此問(wèn)題提交聯(lián)合國(guó)。聯(lián)合國(guó)托管理事會(huì)第901次會(huì)議上，圍繞該問(wèn)題，蘇聯(lián)、中國(guó)臺(tái)灣當(dāng)局、印度等均表示為造福島民、維護(hù)世界的和平與安全應(yīng)早日停止核試驗(yàn)或是采取積極的預(yù)防措施防止核輻射，然而美國(guó)以“戰(zhàn)略托管區(qū)”由安理會(huì)監(jiān)管為由極力辯解。*《聯(lián)合國(guó)托管理事會(huì)報(bào)告》(1957—1958)，S/4076,1958，中文版，第5頁(yè)。由于聯(lián)合國(guó)的呼吁以及國(guó)際社會(huì)的輿論壓力，美國(guó)最終于1958年停止了比基尼島的核試驗(yàn)，到1963年《禁止核試驗(yàn)條約》通過(guò)后，島嶼上所有的核試驗(yàn)被迫終止。

在戰(zhàn)略托管下，美國(guó)得以單獨(dú)控制日本委任統(tǒng)治下的太平洋島嶼，建立起太平洋戰(zhàn)略托管體系，并成功的將其納入美國(guó)的戰(zhàn)略部署，打造為美國(guó)在遠(yuǎn)東亞太地區(qū)的前沿陣地。根據(jù)托管協(xié)定，美國(guó)被授權(quán)可以對(duì)托管地合法占領(lǐng)和駐防。20世紀(jì)50年代，美國(guó)根據(jù)與日本、韓國(guó)、澳大利亞、新西蘭等國(guó)簽署的防御條約獲得了上述國(guó)家在太平洋沿岸的軍事基地，建立了日本—琉球群島—臺(tái)灣—菲律賓—澳大利亞近海島嶼鏈防務(wù)圈，在上述地區(qū)修建軍事基地、派駐軍隊(duì)，構(gòu)建了環(huán)太平洋防御體系，對(duì)蘇聯(lián)和中國(guó)形成包圍與遏制態(tài)勢(shì)，為了打造太平洋地區(qū)的戰(zhàn)略縱深，美國(guó)戰(zhàn)略托管地的價(jià)值與日俱增。之后的尼克松時(shí)代，由于美國(guó)的戰(zhàn)略收縮，戰(zhàn)略托管地開(kāi)始取代50年代的近海島嶼鏈，成為美國(guó)向亞太地區(qū)施加影響力的重要基地，這足以解釋未來(lái)在被托管領(lǐng)土的獨(dú)立問(wèn)題上，美國(guó)始終圍繞“美國(guó)在該地區(qū)的安全需求”和“將托管地發(fā)展成為和美國(guó)建立永久聯(lián)系的領(lǐng)土”的訴求和部署。

“太平洋戰(zhàn)略托管協(xié)定”簽署后，美國(guó)以戰(zhàn)略托管?chē)?guó)的合法身份，施行其對(duì)于西太平洋島嶼的管理，太平洋戰(zhàn)略托管體系得以構(gòu)建。美國(guó)在構(gòu)建托管體系的過(guò)程中基本遵循了聯(lián)合國(guó)憲章的規(guī)定，“增進(jìn)托管領(lǐng)土居民之政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及教育之進(jìn)展”，尤其是在非殖民化浪潮高漲的60年代，美國(guó)加大財(cái)政撥款，提高政治自治水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善教育醫(yī)療，逐步完善了戰(zhàn)略托管體系。但是針對(duì)聯(lián)合國(guó)憲章中的“以適合各領(lǐng)土及其人民之特殊情形及關(guān)系人民自由表示之愿望為原則，且按照各托管協(xié)定之條款，增進(jìn)其趨向自治或獨(dú)立之逐漸發(fā)展”的貫徹，卻大打折扣。戰(zhàn)略托管結(jié)束時(shí)，托管地并未形成一個(gè)完整的獨(dú)立國(guó)家，而是出現(xiàn)分裂：北馬里亞納群島自由聯(lián)邦作為自治領(lǐng)加入美國(guó)；密克羅尼西亞聯(lián)邦、馬紹爾群島共和國(guó)與帕勞共和國(guó)分別同美國(guó)簽訂《自由聯(lián)系條約》。三國(guó)內(nèi)政、外交由本國(guó)負(fù)責(zé)，安全、防務(wù)則交由美國(guó)負(fù)責(zé)。美國(guó)圍繞其“在該地區(qū)的安全需求”，“將托管地發(fā)展成為和美國(guó)建立永久聯(lián)系的領(lǐng)土”，實(shí)現(xiàn)了在太平洋地區(qū)戰(zhàn)略的最佳方案。

結(jié) 論

二戰(zhàn)后，太平洋“戰(zhàn)略托管”體系的確立是美國(guó)政府內(nèi)部不同利益集團(tuán)相互角力的結(jié)果。太平洋戰(zhàn)爭(zhēng)后期，美國(guó)軍方已經(jīng)開(kāi)始意識(shí)到這些位于太平洋上的島嶼對(duì)于美國(guó)的軍事意義和戰(zhàn)略?xún)r(jià)值，他們希望戰(zhàn)后能夠直接占領(lǐng)這些島嶼，以增強(qiáng)美國(guó)在太平洋的戰(zhàn)略縱深，并增強(qiáng)其對(duì)遠(yuǎn)東事務(wù)的影響力。然而，國(guó)務(wù)院方面的意見(jiàn)則傾向于對(duì)于戰(zhàn)后世界的非殖民化改造，希望能夠徹底消除原有殖民帝國(guó)帶來(lái)的各種弊端，掃除美國(guó)對(duì)全球事務(wù)進(jìn)行干預(yù)的巨大障礙，同時(shí)獲得道德美譽(yù)。國(guó)務(wù)院和軍方的矛盾促使美國(guó)不得不尋求妥協(xié)方案，最終通過(guò)戰(zhàn)略托管方式滿足雙方訴求，再次踐行了其行走于理想主義和現(xiàn)實(shí)主義之間的外交風(fēng)格。

太平洋“戰(zhàn)略托管”體系的確立也是戰(zhàn)后美蘇關(guān)系日趨緊張，冷戰(zhàn)即將發(fā)生時(shí)期的戰(zhàn)略選擇。美國(guó)通過(guò)排他性的單獨(dú)戰(zhàn)略托管區(qū)的構(gòu)建，在遠(yuǎn)東地區(qū)形成了對(duì)蘇聯(lián)進(jìn)行全面對(duì)抗的態(tài)勢(shì)。在之后的冷戰(zhàn)期間，美國(guó)充分利用了戰(zhàn)略托管區(qū)提供的戰(zhàn)略縱深，在遠(yuǎn)東亞太地區(qū)構(gòu)建起對(duì)中、蘇進(jìn)行遏制的前沿陣地和緩沖地帶。即使是后冷戰(zhàn)時(shí)代，美國(guó)在保持其對(duì)亞太事務(wù)的介入中，依然后沿用其傳統(tǒng)的戰(zhàn)略托管區(qū)提供的軍事便利和優(yōu)勢(shì)。

聯(lián)合國(guó)在推動(dòng)非殖民化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用，其托管制度和托管理事會(huì)的建立并非對(duì)殖民地問(wèn)題的最終解決，而是發(fā)揮了指引未來(lái)發(fā)展方向，以及鼓舞未獨(dú)立國(guó)家人民信心的作用。太平洋戰(zhàn)略托管體系得以確立看似是非殖民化進(jìn)程中的一個(gè)障礙，但是聯(lián)合國(guó)托管制度的建立規(guī)避了美國(guó)的直接軍事占領(lǐng)，無(wú)論非戰(zhàn)略托管區(qū)抑或是戰(zhàn)略托管區(qū)，終將走向獨(dú)立。從1957年到1973年，除帕勞(Palau，屬馬紹爾群島)外，聯(lián)合國(guó)其余10塊被托管領(lǐng)土或宣布獨(dú)立，或加入鄰國(guó)組建新的國(guó)家。1994年10月，帕勞宣布獨(dú)立。至此，聯(lián)合國(guó)托管制度內(nèi)的全部被托管領(lǐng)土均實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立。

但是由于歷史上太平洋戰(zhàn)略托管體系的構(gòu)建，美國(guó)至今仍然保持了其與原托管地之間密切的政治經(jīng)濟(jì)合作，尤其是軍事防務(wù)方面，更是保持了高度的積極介入且不斷升級(jí)。美國(guó)在重返亞太問(wèn)題，以及干涉遠(yuǎn)東事務(wù)方面，對(duì)于原戰(zhàn)略托管地戰(zhàn)略資源的利用將會(huì)是持續(xù)的，也是值得我們關(guān)注的。