王偉

黨的十九大報告提出，要“建立全面規(guī)范透明……的預算制度”。與《預算法》 相比，它刪除了“公開”的表述。刪除“公開”，并不意味著不公開預算，而是要更高水平地公開預算，促進政府預算由簡單公開變得真正透明，讓人民群眾看得懂、能監(jiān)督。作為人民行使管理國家權(quán)力的法定機關(guān)，各級人大及其常委會必須深刻認識預算公開透明的重要意義，監(jiān)督督促政府及其部門依法公開財政資金的安排和使用情況，讓政府“錢袋子”更加透明。

一、預算公開透明的意義

要真正實現(xiàn)人民群眾對政府事務的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，首先就要做到預算公開透明，要讓百姓知道政府的錢花到哪里去了，取得的效果怎么樣。具體來說，預算公開透明有三個方面的重要意義。

（一）預算公開透明是社會主義民主的必然要求。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政民主是社會主義民主的重要組成部分。但是，如果政府的預算不公開、不透明，人民群眾就沒有辦法知道政府把錢花到哪里去了。從這個角度來講，不公開預算的政府就是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是人民群眾無法監(jiān)督的政府。人民群眾無法行使對財政預算的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，財政民主就無從談起。財政改革的一個重要目標就是要把“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼?。只有政府財務信息讓人民“看得見”，人民才有可能對它進行監(jiān)督。因此，預算公開透明可以說是實現(xiàn)財政民主的重要保障。

（二）預算公開透明是公共財政和現(xiàn)代預算制度的內(nèi)在規(guī)定。預算公開不是一開始就有的。在20世紀之前，預算并不向社會公開。政府只需要將預算提請議會審批通過，就可以付諸實施。20世紀初后，歐美國家開始興起了預算制度改革運動，公共財政理念和現(xiàn)代預算制度被逐步樹立起來。我們國家是1998年提出要建立公共財政。1998年12月15日，在全國財政工作會議上，當時的政治局常委、國務院副總理李嵐清代表中央明確提出，要“積極創(chuàng)造條件，逐步建立公共財政基本框架”。所謂公共財政，按照通行的觀點，是指在市場經(jīng)濟條件下，以政府為主體從社會上取得收入（以稅收收入為主體），并將收入用于滿足社會公共需要而進行的收支活動。簡單地說，公共財政就是 “取之于民，用之于民”。既然政府的錢是老百姓交的，還是用在老百姓身上的，老百姓當然有權(quán)知道政府收了多少錢、錢用到哪里去了。這也就是政府為什么要公開預算的基本邏輯。公共財政對預算公開的這個要求，也體現(xiàn)在現(xiàn)代預算制度之中。預算制度是財政的基本制度，也可以稱為核心制度。一個國家的財政體制是什么樣的，它的預算制度也必然是什么樣的。與公共財政相對應的，就是現(xiàn)代預算制度。那么，什么是現(xiàn)代預算制度呢？黨的十九大對此給出了明確的界定，就是“全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力”。由此可見，預算公開是公共財政和現(xiàn)代預算制度的內(nèi)在規(guī)定。

（三）預算公開透明是強化監(jiān)督約束、預防腐敗的重要手段?！皺?quán)力導致腐敗，絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗。”什么是絕對的權(quán)力呢？絕對的權(quán)力就是缺乏監(jiān)督的、沒有制約的權(quán)力。從制度設(shè)計角度講，負責預算監(jiān)督的單位主要有三個：人大、財政、審計。而負責實施預算的單位，每個省有幾百家乃至上千家。監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間存在著嚴重的力量不對等和信息不對稱。只靠這幾個監(jiān)督者，根本無法實現(xiàn)對財政資金的有效監(jiān)督。如何解決這個問題？一方面要充分利用新技術(shù)手段，例如預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督來降低信息不對稱的程度;另一方面，就是要通過促進預算公開透明，讓預算受到廣大人民群眾的監(jiān)督，讓少數(shù)幾家監(jiān)督變?yōu)榍f家監(jiān)督，通過大幅度增加監(jiān)督力量來強化預算約束?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，只要讓預算真正公開透明，那些本想偷偷摸摸做點不合規(guī)、不合理事情的部門，因害怕群眾的監(jiān)督也就縮了回去，不大敢做了。

新預算法實施以來，人大預算監(jiān)督工作由程序性監(jiān)督邁向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督的步伐越來越快。但另一方面，人大人力不足、專業(yè)技術(shù)能力不強等因素嚴重限制著對預算實質(zhì)性監(jiān)督的開展。預算公開監(jiān)督本身就是實質(zhì)性監(jiān)督的一項重要內(nèi)容，而且對人員和技術(shù)要求不高，只要有一臺電腦，能上網(wǎng)，就能夠完成。將這項工作作為開展預算實質(zhì)性監(jiān)督的突破口，能夠最大程度避免人力和專業(yè)限制。

二、人大如何監(jiān)督督促預算公開透明

（一）掌握監(jiān)督法律和政策依據(jù)。人大監(jiān)督是在黨的領(lǐng)導下，依法進行的監(jiān)督，黨中央的政策和法律的規(guī)定，是人大開展監(jiān)督工作最可靠、最有效的武器。正所謂“工欲善其事，必先利其器”。要做好預算公開監(jiān)督工作，必須先要明確相關(guān)法律政策依據(jù)，學好用好這個武器。如圖1所示，開展預算公開監(jiān)督工作要掌握好四個規(guī)定。

在這四個規(guī)定中，新《預算法》出臺最早，它是全國人大常委會2014年8月31日通過的。從性質(zhì)上來說，它屬于法律，法律位階很高，效力等級僅低于憲法。新《預算法》對預算公開的范圍，公開什么、公開的標準，公開到什么程度、公開時間，什么時候公開，作出了規(guī)定。

緊隨新《預算法》的通過， 國務院于2014年9月26日出臺了《關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》。它屬于行政法規(guī)，法律效力要低于法律，但高于地方性法規(guī)和規(guī)章。這個《決定》是國務院為了貫徹落實新《預算法》，實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度而制定的?！稕Q定》擴大了預算公開的范圍，一是要求積極推進財政政策的公開，二是要求公開“三公”經(jīng)費，三是提出明確要求，除涉密信息外，中央和地方所有使用財政資金的部門均應公開本部門預決算。

第三個出臺的，是中共中央辦公廳和國務院辦公廳2016年2月26日印發(fā)的《關(guān)于進一步推進預算公開工作的意見》。這個意見不屬于法律，是黨中央、國務院為推進預算公開工作，而專門制定的政策文件，它具有很強的效力，是我們開展預算公開監(jiān)督工作的重要遵循。

在中央“兩辦”《意見》出臺之后，為了貫徹落實這個《意見》，財政部于2016年10月27日下發(fā)了《地方預決算公開操作規(guī)程》。這個《規(guī)程》屬于部門規(guī)章，它對“兩辦”《意見》做了很多細化和補充，具有很強的操作性，是各地開展預決算公開的直接依據(jù)。

（二）準確界定監(jiān)督內(nèi)容。做好預算公開監(jiān)督工作，還必須在學好相關(guān)依據(jù)文件的基礎(chǔ)上，對監(jiān)督的內(nèi)容作出清晰的界定。

1.監(jiān)督對象。按照上面四個文件，監(jiān)督的對象主要是各級財政部門和預算單位。其中，財政部門主要負責政府預決算的公開，各預算單位主要負責本單位部門預算的公開。

2.公開范圍。從目前來看，預算公開的范圍主要包括以下六類（圖示2）。

此外，各地還要逐步公開重大投資項目資金安排及使用情況、政府綜合財務報告。各部門各單位要結(jié)合工作進展情況逐步公開預算績效信息和國有資產(chǎn)占有使用情況。

3.公開標準。即預決算信息公開到什么程度。對此，財政部《地方預決算公開操作規(guī)程》作出了詳細規(guī)定，此處不再贅述。

4.公開時間。對預算公開的時間要求包括兩個方面：一是公開的及時性，二是公開的長期性。所謂及時性，是指政府、部門和單位要在預算信息形成后，按照法定時限及時公開。一般來講，都是要求相關(guān)預決算信息形成后二十日內(nèi)公開。所謂預算公開的長期性，就是要求已經(jīng)公開的預算信息，要保持長期公開狀態(tài)，不能公開一段時間又自行撤銷。新《預算法》實施后，曾經(jīng)出現(xiàn)過預算單位公開預算后不久又自行撤銷的現(xiàn)象。針對這個問題，中央“兩辦”在《意見》中提出預決算信息的公開要“保持長期公開狀態(tài)”。

5.公開方式。財政部要求，“自2017年起，地方各級財政部門應當在本級政府或財政部門門戶網(wǎng)站上設(shè)立預決算公開統(tǒng)一平臺（或?qū)冢?，將政府預決算、部門預決算在平臺（或?qū)冢┥霞泄_。對在統(tǒng)一平臺公開政府預決算、部門預決算，應當編制目錄，對公開內(nèi)容進行分類、分級，方便公眾查閱和監(jiān)督。”

（三）科學設(shè)計監(jiān)督方法。方法的重要性毋庸置疑，開展預算公開監(jiān)督，在方法上應當注意兩點。

一是在開展檢查時，要從預算公開方式入手，監(jiān)督督促財政部門做好預決算公開統(tǒng)一平臺的建設(shè)和使用工作，將政府預決算和部門預決算在平臺上集中公開。這樣做的好處有兩個，首先，不必分別尋找、登陸各預算單位網(wǎng)站，大大降低了工作量。其次，方便對不同預算單位公開的預算信息進行比較，更容易發(fā)現(xiàn)問題。

二是檢查結(jié)束后，要充分利用好檢查成果，讓監(jiān)督發(fā)揮最大效用?？梢园颜{(diào)查結(jié)果發(fā)送給財政部門，征求他們的意見。按照規(guī)定，他們應當負責組織各部門各單位的預算公開工作。通過這種方式，既可以避免調(diào)查出現(xiàn)失誤，也能體現(xiàn)對財政部門的尊重，還能提高他們對預算公開工作的重視，對這項工作未來的發(fā)展很有幫助。征求財政意見后，可以根據(jù)最后的調(diào)查結(jié)果起草調(diào)研報告，并以適當形式印發(fā)常委會委員、機關(guān)各部門以及各預算單位。