許美群

憲法和地方組織法規(guī)定，縣級以上的地方各級人大常委會是本級人民代表大會的常設(shè)機關(guān)，在本級人民代表大會閉會期間行使國家權(quán)力。地方各級人大常委會組成人員由本級人民代表大會從代表中選出。因此，地方各級人大常委會組成人員的構(gòu)成情況直接影響人大常委會職能作用的發(fā)揮，關(guān)系到我國民主政治的發(fā)展。黨的十九大提出“完善人大專門委員會設(shè)置，優(yōu)化人大常委會和專門委員會組成人員結(jié)構(gòu)”的重要舉措，對于堅持和完善人民代表大會制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重大的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實意義。可見，加強國家權(quán)力機關(guān)組織建設(shè)，優(yōu)化人大常委會組成人員結(jié)構(gòu)，是人大常委會依法履行職責、發(fā)揮人民代表大會制度優(yōu)越性的重要保證，也是發(fā)展社會主義民主政治、積極穩(wěn)妥推進政治體制改革、擴大人民民主的必然要求。

一、地方人大常委會組成人員結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及存在問題

地方組織法對地方人大常委會組成人員數(shù)量、任職條件、具體職權(quán)以及任期等作了明確規(guī)定，但對組成人員的年齡、知識以及專職化比例等構(gòu)成，法律并未有明確規(guī)定。從地方人大常委會成立之初到現(xiàn)在其組成結(jié)構(gòu)大致經(jīng)歷了三次轉(zhuǎn)變，20世紀80年代主要是以退休或者即將退休的黨政部門干部為主，這些干部有豐富的工作經(jīng)驗，由于年齡原因而安排到人大任職，既可以是任職“過渡”，也可以因他們的任職經(jīng)歷而在人大發(fā)揮作用。20世紀90年代伴隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，一些企業(yè)家的參政議政意識和熱情隨之高漲以及社會各個行業(yè)的專業(yè)人才得到重視，因此，在常委會組成人員中，企業(yè)家和學校、醫(yī)院、科研院所等事業(yè)單位負責人以及專業(yè)人才的比例逐漸增加。進入21世紀以后，常委會組成人員更加強調(diào)廣泛性，重視社會各界別和各階層人員的構(gòu)成，特別是更加注重法律、財經(jīng)、城建、社會管理等專業(yè)人才參與常委會工作，組成人員構(gòu)成也相對固定。目前，省、市、縣人大常委會組成人員結(jié)構(gòu)基本相同且相對比較固定。本文基于G省2017年換屆的兩個地級以上市人大常委會組成人員結(jié)構(gòu)情況的分析，對當前地方人大常委會組成人員配備現(xiàn)狀和存在問題作相關(guān)探討。

G省H市十二屆人大常委會組成人員33人，平均年齡51.3，構(gòu)成情況：主任1人，副主任5人（其中一位副主任兼任秘書長）;常委會工作機構(gòu)、辦事機構(gòu)負責人9人;紀委、組織部、宣傳部、工會、共青團、婦聯(lián)負責人各1人;高校醫(yī)院2人。民主黨派5人。組成人員來自黨政機關(guān)的有28人，占比84.84%。組成人員中共黨員28人，占比84.84%。G省D市十六屆人大常委會組成人員38人，駐會委員21人，占比55.26%，構(gòu)成情況：主任1人，副主任6人，秘書長1人;常委會工作機構(gòu)、辦事機構(gòu)負責人8人;組織部、工會、共青團、婦聯(lián)、科協(xié)、黨校負責人各1人;企業(yè)界4人。民主黨派和無黨派人士12人。

地方人大常委會自設(shè)立以來，其組成人員配備逐步得到加強，這從根本上保證了地方各級人大常委會在依法履行職權(quán)方面取得令人矚目的成績，也樹立了人大的權(quán)威。但是，我們也清醒地認識到由于體制和客觀現(xiàn)實等原因，地方人大常委會組成人員的結(jié)構(gòu)仍存在滯后性，難以適應(yīng)新形勢新要求。其突出表現(xiàn)有如下幾點。

（一）年齡結(jié)構(gòu)偏大。隨著社會主義民主政治進程的加快，地方人大常委會組成人員年齡結(jié)構(gòu)有所改善，有的地方逐漸出現(xiàn)平均年齡下降，年輕化趨向。但事實上，地方人大常委會的主要負責人多為同級黨委政府負責人以及“兩院”主要負責人因年齡即滿退休而安排到人大任職，各專門委員會、工作機構(gòu)和辦事機構(gòu)的負責人也有相當部分因同樣原因在即將年滿退休之前交流到人大任職。這種出于安置性考慮的干部人事機制導致常委會組成人員年齡結(jié)構(gòu)偏大。在省級人大常委會組成人員構(gòu)成中年齡結(jié)構(gòu)偏大尤為明顯。由于年齡原因，大多數(shù)常委會組成人員只能任滿一屆，有的還不能任滿屆。新到任的常委會組成人員需要一個適應(yīng)工作的過程，當他們開始適應(yīng)時又因年齡到點而離開崗位。此外，不少常委會組成人員存在這樣一種心理，認為被安排到人大是“船到碼頭車到站”，是最后一崗，在某種程度上影響到工作積極性。這種狀況不僅使人大工作缺乏活力，而且不利于工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

（二）來源不夠廣泛。從實際情況看，省、市、縣地方人大常委會組成人員多數(shù)來自黨政機關(guān)，多數(shù)是中共黨員。以G省H市為例，十二屆人大常委會組成人員33人，其中來自黨政機關(guān)的有28人，占比84.84%。中共黨員28人，占比84.84%。在省級人大常委會組成人員來源當中，還有另外一個突出現(xiàn)象就是來自省會范圍的多，來自基層的少。常委會組成人員當中女性、民主黨派、宗教界人士占比少也是普遍的現(xiàn)象。組成人員來源不夠廣泛，很難反映社會各階層各方面的訴求，而人大行使的立法、監(jiān)督和重大事項決定等職權(quán)都是人民共同意志的體現(xiàn)，這就可能產(chǎn)生未能與人民群眾意志相吻合的結(jié)果，因此，也會出現(xiàn)人大工作偏差或缺失。

（三）專職委員比例偏少。近年來，全國人大常委會不斷優(yōu)化組成人員結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例，大大提升了常委會工作水平。而地方人大常委會組成人員專職化比例相對滯后，常委會專職委員偏少不利于人大各項工作開展。以G省D市為例，十六屆人大常委會組成人員38人，駐會委員21人，占比55.26%，兼職委員17人，占比44.74%。通常情況下，地方人大常委會組成人員多數(shù)仍為兼職，特別是省級人大常委會組成人員中兼職的更多，他們多為各界各方工作骨干，負擔過重、分身乏術(shù)，沒有足夠的時間、精力從事人大工作的研究和常委會審議議題的準備，難以系統(tǒng)考慮全局性、根本性、長遠性的大事，個別組成人員甚至不能保證出席常委會會議[1]。兼職委員本職工作任務(wù)繁重，難以把重心工作安排在常委會會議或人大相關(guān)活動上，直接影響到常委會整體工作效能。

（四）專業(yè)人才欠缺。專業(yè)人才偏少這種情況在市、縣級人大常委會組成人員構(gòu)成中尤為突顯。以G省H市為例，十二屆人大常委會組成人員33人，組成人員來自黨政機關(guān)的有28人，占比84.84%。有法律、財經(jīng)等方面專業(yè)背景或從業(yè)經(jīng)歷的委員很少，常委會組成人員中即使有專業(yè)人員，也多是單位負責人，真正在某一方面有所建樹的專門人才微乎其微，而這與常委會會議所審議的議題來自經(jīng)濟社會各個方面不相匹配。只有匯集各方面的專業(yè)人才，集思廣益，才能滿足國家政治生活和社會發(fā)展的需要。

黨中央高度重視人民代表大會制度建設(shè)，黨的十九大強調(diào)，必須長期堅持和不斷完善人民代表大會制度，優(yōu)化人大常委會和專門委員會組成人員結(jié)構(gòu)。地方人大常委會作為地方國家權(quán)力機關(guān)，其法律地位和職能作用尤顯重要。因此，優(yōu)化地方人大常委會組成人員結(jié)構(gòu)，對于提升人大常委會的整體效能和決策水平，充分發(fā)揮人民代表大會制度優(yōu)勢和功效，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的意義。人大常委會只有吸納較高素質(zhì)和能力的人才才能推動人大工作與時俱進，從而樹立人大機關(guān)的權(quán)威。

二、優(yōu)化地方人大常委會組成人員結(jié)構(gòu)的相關(guān)對策建議

近年來，全國人大常委會也在著力優(yōu)化常委會組成人員結(jié)構(gòu)，在年齡、知識、專業(yè)以及提高專職化比例等方面取得了一定成效，這為地方人大常委會提供了范本與參照。優(yōu)化地方人大常委會組成人員結(jié)構(gòu)作為我國民主政治建設(shè)的一項具體內(nèi)容需要持續(xù)探索和不斷推進。

（一）適當擴大常委會組成人員數(shù)量。我國選舉法和地方組織法已對地方各級人民代表大會代表名額和地方人大常委會組成人員名額作了具體規(guī)定，而地方人大常委會組成人員規(guī)模與龐大的同級人大代表數(shù)量相比，明顯偏小。實際上，我國各級人大常委會承擔著本級人大閉會期間的大量工作，憲法和法律又賦予人大常委會立法、監(jiān)督、重大事項決定、人事任免等重要職權(quán)，如果常委會組成人員人數(shù)過少，代表各方面訴求不充分，導致民主基礎(chǔ)薄弱，作出的決策也難以承載民意。在名額分配上，既要匯集各黨派、社會團體、少數(shù)民族、企業(yè)界代表等，又要適當吸納專家學者、基層普通勞動者和社會新階層代表等，形成一個能反映社會各階層各方面的廣泛群體，這樣制定的法律法規(guī)、作出的決議決定才能真切反映和維護最廣大人民群眾的利益，從而體現(xiàn)出人民代表大會制度的優(yōu)越性和主權(quán)在民的現(xiàn)代政治文明理念。各級人大常委會組成人員需要多大規(guī)模和具體數(shù)量，仍是一個有待科學論證和實踐的問題，但擴大現(xiàn)有人數(shù)卻是現(xiàn)實需要和未來的發(fā)展趨勢[2]。

（二）進一步優(yōu)化常委會組成人員年齡結(jié)構(gòu)。地方各級人大常委會在不同程度上都出現(xiàn)年齡偏大問題，多數(shù)是從原來黨政部門因到一定任職年齡界限而交流到人大任職。一旦進入人大，難以實現(xiàn)交流換崗，有些基本上是等待退休，給干部心理造成了“調(diào)入人大工作即是退居二線”的負面影響。如果人大常委會組成人員年齡偏大，不僅工作活力不夠，還會影響到常委會整體履職效能。合理的年齡結(jié)構(gòu)應(yīng)該是老中青梯次配備，既有經(jīng)驗豐富的老同志，又有專業(yè)知識的年輕干部。因此，黨委組織部門在統(tǒng)籌干部安排時要科學規(guī)劃、合理安排，將素質(zhì)高、能力強的年輕干部及時充實到人大任職。另一方面，要重視人大機關(guān)干部隊伍的成長，合理科學從常委會工作機構(gòu)和辦事機構(gòu)內(nèi)部選拔年富力強的同志到常委會工作崗位，這也有利于保持人大工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性。要重視人大機關(guān)干部與黨政機關(guān)干部交流換崗，形成干部交流機制，讓人大機關(guān)干部尤其是年輕同志在各個崗位得到鍛煉，這也有利于激發(fā)創(chuàng)造人大機關(guān)干部隊伍干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍。

（三）逐步提高常委會組成人員專職化比例。在當前政治體制下，我國地方人大常委會組成人員多數(shù)屬于兼職委員，并且兼職委員所占比例仍然較大。兼職委員有一個明顯的特點就是投入在履行職務(wù)上的時間和精力遠遠低于其投入本身職業(yè)工作。而專職委員可以保證足夠時間和精力投入到人大工作，開展調(diào)研視察，按時參加會議，確保工作質(zhì)量。因此，各級黨委在推薦人大常委會組成人員人選時，要充分考慮人選是否有足夠時間和精力用于人大工作。要以法律法規(guī)或制度等形式規(guī)定各級人大常委會組成人員中專職化比例并保證實施。要依照法定程序，重視從人大機關(guān)工作機構(gòu)或辦事機構(gòu)內(nèi)部選拔年富力強的同志擔任專職委員，逐步提高常委會組成人員專職化比例。

（四）進一步拓寬常委會組成人員來源渠道。從實際情況看，地方人大常委會組成人員多數(shù)來自黨政機關(guān)，其中有的來自“一府兩院”，不少常委會組成人員的工資福利關(guān)系都在原任職部門，而到人大工作后，根據(jù)人大職權(quán)要對原任職部門實施監(jiān)督，這難免陷入尷尬的境地。因此，適當降低黨政干部任人大常委會組成人員比例，這將有利于行使對“一府兩院”的監(jiān)督。要進一步拓寬常委會組成人員來源渠道，擴大常委會組成人員的界別比例，充分吸納社會各階層各方面優(yōu)秀人士成為常委會組成人員，特別要擴大知識界、企業(yè)界、律師、城市普通市民、基層產(chǎn)業(yè)工人和農(nóng)民以及新的社會階層等，使常委會組成人員具有更廣泛的代表性，更真切表達各階層各方面廣大民眾的意愿。另外，常委會組成人員來源還要兼顧不同地區(qū)的分布，以更大范圍更大程度代表各地區(qū)的利益，這樣更有利于反映不同地區(qū)和基層廣大人民群眾的真實情況和訴求。

（五）進一步優(yōu)化常委會組成人員知識結(jié)構(gòu)。按照憲法和法律規(guī)定，地方人大常委會職權(quán)涉及經(jīng)濟社會各個方面，這就要求組成人員從總體上要形成一個比較完備的知識體系，這種大量的專業(yè)知識，并非進入人大常委會后經(jīng)過短期培訓就能掌握。而在常委會組成人員選舉中，考慮更多的是政治素質(zhì)、轉(zhuǎn)崗安排、階層代表等，而整體的知識結(jié)構(gòu)尚未引起足夠重視，導致組成人員在履職過程中難以提出卓有見地的意見建議，從而弱化了人大的權(quán)威。目前，地方人大常委會組成人員構(gòu)成中最缺乏的是法律、財經(jīng)、城建、科教、文化、衛(wèi)生、環(huán)保、公共管理等方面人才。因此，只有進一步優(yōu)化常委會組成人員的知識結(jié)構(gòu)，使其與人大常委會職責相適應(yīng)，才能從根本上提升人大常委會議政水平和履職能力。

（六）條件成熟情況下引入競爭激勵機制。目前地方人大常委會組成人員的產(chǎn)生方式是黨委統(tǒng)籌考慮轉(zhuǎn)任、黨派、界別、階層等因素，而從人大代表中提出建議名單，再按一定程序成為大會主席團提名，交由代表大會選舉產(chǎn)生。從表面上看，人大常委會組成人員實行差額選舉，但這種選舉尚未引入競爭機制。為了優(yōu)化人大常委會組成人員結(jié)構(gòu)，在目前憲法和地方組織法、選舉法構(gòu)架內(nèi)，在提名常委會組成人員時，盡量減少安置性名額，而預留更多名額給各黨派、各界別、各地區(qū)自行醞釀，也允許代表團或代表聯(lián)合提名候選人。選舉中應(yīng)當充分介紹候選人各方面的情況，允許候選人自我介紹，并且給代表充分醞釀選擇的時間，允許代表自愿選舉。只有引入競爭激勵機制，才有利于調(diào)動人大常委會組成人員選舉的積極性，也有利于優(yōu)秀人才脫穎而出，也可達到在黨委統(tǒng)籌調(diào)控下，人大常委會組成人員得到優(yōu)化的目的。

注釋：

[1]關(guān)成啟：《區(qū)縣人大常委會組成人員專職化問題研究》，載《人大研究》2014年第7期。

[2]鐘麗娟：《優(yōu)化地方人大常委會組成人員結(jié)構(gòu)》，載《學習時報》2013年8月19日。