徐豪

今年1月，國(guó)家發(fā)改委、住建部印發(fā)《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》，提出努力把關(guān)中平原城市群建成“具有國(guó)際影響力的國(guó)家級(jí)城市群”。近年來(lái)，隨著越來(lái)越多的城市群規(guī)劃被批復(fù)，“城市群”概念的熱度迅速上升。

“十一五”規(guī)劃中，“城市群”概念首次在中央文件中被提及;2015年12月，時(shí)隔37年再次召開(kāi)的中央城市工作會(huì)議，對(duì)城市群發(fā)展規(guī)劃作了重點(diǎn)部署;“十三五”規(guī)劃綱要指出，“加快城市群建設(shè)發(fā)展”，提及的城市群共有19個(gè)。

多位受訪專(zhuān)家認(rèn)為，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)正在由行政劃分的省域經(jīng)濟(jì)向城市群經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，以城市群為核心的空間發(fā)展格局正日漸形成。

“十九大報(bào)告提出，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展被提到了新的戰(zhàn)略高度，而城市群的發(fā)展，則可以破解區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展難題?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院研究員、中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)陳耀對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析說(shuō)。

“國(guó)家級(jí)城市群”有哪些？

關(guān)中平原城市群被一些人稱(chēng)為“第8個(gè)國(guó)家級(jí)城市群”，此前則有“七大國(guó)家級(jí)城市群”的說(shuō)法。

不過(guò)，這種說(shuō)法并未得到專(zhuān)家的認(rèn)可。一位部委下屬研究機(jī)構(gòu)的受訪專(zhuān)家說(shuō)，官方?jīng)]有關(guān)于“國(guó)家級(jí)城市群”的明確標(biāo)準(zhǔn)，是不是國(guó)家級(jí)城市群，以相關(guān)部門(mén)批復(fù)的規(guī)劃為準(zhǔn)。“但有一些文件、規(guī)劃，各個(gè)部門(mén)之間還未完全統(tǒng)一，之前和現(xiàn)在的說(shuō)法、劃分可能也不太一樣?！?/p>

此前媒體報(bào)道中的“七大國(guó)家級(jí)城市群”指長(zhǎng)三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、長(zhǎng)江中游城市群、哈長(zhǎng)城市群、成渝城市群、中原城市群。但《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者發(fā)現(xiàn)，哈長(zhǎng)城市群發(fā)展規(guī)劃中就沒(méi)有“國(guó)家級(jí)城市群”字樣，而一些不在此列的城市群，例如北部灣城市群，在其發(fā)展規(guī)劃中有“實(shí)現(xiàn)向國(guó)家級(jí)城市群的戰(zhàn)略性躍升”的表述。

“七大國(guó)家級(jí)城市群的說(shuō)法，可能是根據(jù)2014年3月公布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，里面提到國(guó)家將加快培育成渝、中原、長(zhǎng)江中游、哈長(zhǎng)等城市群，再加上長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀這三大城市群?！标愐嬖V記者，根據(jù)“十三五”規(guī)劃，還有很多城市群的規(guī)劃正在編制中，以前“七大國(guó)家級(jí)城市群”和現(xiàn)在“八大國(guó)家級(jí)城市群”的說(shuō)法并不準(zhǔn)確。

“城市群是承載國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)體的最重要平臺(tái)，未來(lái)城市群的發(fā)展要走向分級(jí)、分等，國(guó)家級(jí)城市群不局限于到底是幾個(gè)。”武漢大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科創(chuàng)始人、教授伍新木對(duì)記者分析說(shuō)。

他認(rèn)為，未來(lái)城市群發(fā)展至少有3個(gè)等級(jí)的趨勢(shì)：一是京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城市群，會(huì)成為具有世界影響力的特大的城市群，不僅對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生引領(lǐng)作用，也會(huì)為世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出新的貢獻(xiàn);二是一些對(duì)區(qū)域產(chǎn)生影響的城市群;三是以二三線城市為主的城市群，在省內(nèi)或跨省份。

城市群為何充滿吸引力？

中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)史育龍對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析說(shuō)，城市群是人口大國(guó)城鎮(zhèn)化的主要空間載體，我國(guó)更應(yīng)該堅(jiān)定不移地以城市群為主體形態(tài)推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

2017年8月，中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)課題組發(fā)布研究結(jié)果：2015年，長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀、海西、山東半島、中原、武漢、長(zhǎng)株潭、關(guān)中、成渝、遼中南、哈長(zhǎng)等12個(gè)城市群聚集了中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的80%。而這12個(gè)城市群的總面積只占了中國(guó)國(guó)土面積不到20%，人口占60%多。

課題組稱(chēng)，過(guò)去10年，這12個(gè)城市群占全國(guó)經(jīng)濟(jì)的份額增加了近11個(gè)百分點(diǎn)，可以看出中國(guó)經(jīng)濟(jì)集聚的趨勢(shì)，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力所在。其中，長(zhǎng)三角、成渝、京津冀、中原、海西份額增長(zhǎng)最多。環(huán)渤海3個(gè)城市群占中國(guó)經(jīng)濟(jì)份額21%，長(zhǎng)三角占20%，珠三角如包含港澳約占9%，這3個(gè)灣區(qū)總計(jì)占全國(guó)份額50%。

“可以說(shuō)，各個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都是城市群的貢獻(xiàn)最大，城市群是承載人口、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)的主要載體。國(guó)家參與全球化競(jìng)爭(zhēng)，主力就是城市群。因此，我國(guó)應(yīng)把城市群作為主導(dǎo)形態(tài)發(fā)展?！标愐珜?duì)記者說(shuō)。

也正因?yàn)槌鞘腥涸趪?guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用，更高級(jí)別的城市群發(fā)展規(guī)劃也成為各個(gè)地區(qū)的爭(zhēng)取目標(biāo)。

例如關(guān)中平原城市群，據(jù)《陜西日?qǐng)?bào)》報(bào)道，早在2004年4月，國(guó)家發(fā)改委和國(guó)務(wù)院西部辦以“構(gòu)建大關(guān)中城市群”為議題，邀請(qǐng)河南三門(mén)峽、山西運(yùn)城、甘肅天水等城市在西安召開(kāi)大關(guān)中經(jīng)濟(jì)帶座談會(huì)。但由于東、中、西三大區(qū)域劃分，三門(mén)峽和運(yùn)城屬于中部地區(qū)，納不進(jìn)地處西部的關(guān)中，大關(guān)中經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)告吹。

但陜西一直謀求建設(shè)關(guān)中城市群。2008年8月，陜西省政府發(fā)布《關(guān)中城市群建設(shè)規(guī)劃》;2009年，國(guó)務(wù)院批復(fù)通過(guò)關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)，形成中國(guó)西部發(fā)達(dá)的城市群和產(chǎn)業(yè)集聚帶……

國(guó)家級(jí)城市群需要有核心城市的引領(lǐng)帶動(dòng)，2017年全國(guó)兩會(huì)期間，李克強(qiáng)總理在參加陜西代表團(tuán)審議時(shí)，西安市委書(shū)記王永康提出，目前國(guó)家明確了8個(gè)國(guó)家中心城市，沒(méi)有一個(gè)位于占國(guó)土面積近三分之一的西北地區(qū)，建議國(guó)家將西安列入國(guó)家中心城市，帶動(dòng)引領(lǐng)西北發(fā)展。李克強(qiáng)總理回應(yīng)盡可能給予支持，把西安作為西北的龍頭揚(yáng)起來(lái)。

《陜西日?qǐng)?bào)》報(bào)道，國(guó)家發(fā)改委、住建部啟動(dòng)《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》編制工作后，陜西相關(guān)省市領(lǐng)導(dǎo)、省市發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)先后10余次赴國(guó)家發(fā)改委對(duì)接工作，西安市配合國(guó)家發(fā)改委和陜西省發(fā)改委提供了大量資料和研究成果，及時(shí)反映省市訴求，得到了國(guó)家發(fā)改委、住建部等部委的大力支持。

直到今年2月，關(guān)中平原城市群的“國(guó)家級(jí)”身份才正式確定，西安也成為第9個(gè)國(guó)家中心城市。

城市群凸顯“打破行政區(qū)劃”特征

在目前公布的城市群規(guī)劃中，幾乎全部都是跨省份的。例如中原城市群，以鄭州為中心，500公里經(jīng)濟(jì)圈，囊括河南、山西、河北、安徽、山東5省的30座城市。

“以城市群為發(fā)展形態(tài)的中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出明顯的去行政區(qū)化趨勢(shì)，這是一個(gè)必然的發(fā)展趨勢(shì)?！蔽樾履靖嬖V《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，行政區(qū)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體且長(zhǎng)期保持穩(wěn)定，但改革開(kāi)放后，生產(chǎn)要素會(huì)根據(jù)市場(chǎng)自動(dòng)進(jìn)行資源配置，突破了原有的行政區(qū)。

“一個(gè)國(guó)家城市化率在50%左右時(shí)，其重要特征是要素集聚，把周邊的資源都吸引過(guò)來(lái)。對(duì)一個(gè)幅員遼闊、人口眾多的國(guó)家來(lái)說(shuō)，城市化率超過(guò)50%后，集聚效應(yīng)和輻射效應(yīng)該是增長(zhǎng)最強(qiáng)的，在50%以前以集聚效應(yīng)為主、輻射效應(yīng)為輔;超過(guò)50%后，輻射效應(yīng)也會(huì)增強(qiáng)。所以我國(guó)提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、融合發(fā)展，在城市群的引領(lǐng)下，不會(huì)形成兩極分化。”伍新木說(shuō)。

伍新木說(shuō)，強(qiáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)本就積蓄著超行政區(qū)沖動(dòng)，弱經(jīng)濟(jì)區(qū)因擔(dān)心被邊緣化，也有率先融入、主動(dòng)融入強(qiáng)區(qū)的內(nèi)在要求，因此城市群發(fā)展多是跨行政區(qū)的。近年來(lái)，中國(guó)的跨省合作發(fā)展明顯，比如長(zhǎng)三角、珠三角等以中心城市為核心的板塊;中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、兩湖農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)等以特大產(chǎn)業(yè)集群為紐帶的經(jīng)濟(jì)區(qū)。

破解區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展難題

“十九大報(bào)告提出，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。既講了地帶間的協(xié)調(diào)，又講了城市群的協(xié)同。地帶間的協(xié)調(diào)即東部、中部、西部、東北等地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)，城市群內(nèi)部的協(xié)同發(fā)展涉及到大中型城市與小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略?xún)?nèi)涵上有了新的變化?！标愐珜?duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析說(shuō)。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅包括板塊之間的協(xié)調(diào)。陳耀表示，“推進(jìn)城市群內(nèi)部發(fā)展，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要任務(wù)，城市群建設(shè)要形成合力，推動(dòng)內(nèi)部協(xié)同，破解區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展難題?！逡?guī)劃的19個(gè)城市群，尤其是幾個(gè)重點(diǎn)城市群，要率先推動(dòng)協(xié)同?！?/p>

對(duì)于近年來(lái)日益受到重視的“大城市病”，陳耀對(duì)記者分析稱(chēng)，“很大的原因就是對(duì)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展重視不夠，要素資源過(guò)度向大城市、中心城市集聚，集聚效應(yīng)達(dá)到一定規(guī)模后，產(chǎn)生虹吸效應(yīng)，主要表現(xiàn)在城市群中心和外圍發(fā)展落差非常大。最突出的就是京津冀，河北就與北京、天津差距很大?！?/p>

而城市群需要彌合的，不只是板塊之間的發(fā)展不平衡和城市群內(nèi)部的要素過(guò)于集中，行政壁壘方面的問(wèn)題同樣值得重視。《半月談》最近的調(diào)研顯示，一方面，城市群內(nèi)的各城市之間由于利益因素互相博弈，協(xié)調(diào)機(jī)制不健全;另一方面，城市群與城市群之間存在同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)、資源錯(cuò)配等問(wèn)題。

“要打破行政區(qū)劃的利益壁壘，建立內(nèi)容更豐富、合作項(xiàng)目更務(wù)實(shí)、合作層次更高的區(qū)域合作機(jī)制，這需要中央政府來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)，同級(jí)別的協(xié)調(diào)效果很難明顯?！蔽樾履靖嬖V《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者。

陳耀則認(rèn)為，不同行政主體的協(xié)調(diào)，也是協(xié)同發(fā)展的難題之一。行政體制分割，導(dǎo)致行政主體要以本地區(qū)的利益為核心考慮資源的配置。“現(xiàn)在有一些探索，在不改變行政區(qū)域劃分的前提下，建立利益共享機(jī)制，核心是財(cái)稅問(wèn)題。各行政主體都希望增加本地區(qū)的稅收，增強(qiáng)公共服務(wù)能力，大家都會(huì)在發(fā)展上爭(zhēng)取利益。因此，可以進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和稅收方面的嘗試，例如北京的企業(yè)到河北，稅收試行兩地分成。另外，還要探索地區(qū)之間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制?！?/p>