郭銳

〔摘要〕 轉(zhuǎn)型國家在大變革的進(jìn)程中，面臨著制度安排、治理結(jié)構(gòu)、價值觀念等各方面的調(diào)整及重建的艱巨任務(wù)。伴隨著聲勢浩大的經(jīng)濟、政治和社會改革進(jìn)程，轉(zhuǎn)型國家的廉政制度建設(shè)尤為關(guān)鍵和迫切，且具有一種普遍性的困境。這主要表現(xiàn)為制度供給滯后、政府和政黨自律不足、政治秩序失衡及社會發(fā)展薄弱。腐敗問題嚴(yán)重危害著政治穩(wěn)定、資源分配、社會觀念等各個方面，一些轉(zhuǎn)型國家從強調(diào)法治的主導(dǎo)性、加強政黨的先進(jìn)性、推進(jìn)政治的秩序性、保障社會的開放性四個方面，著手建立健全廉政體系。我國改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，廉政制度建設(shè)隨之成為社會焦點和施政重點。結(jié)合轉(zhuǎn)型國家的治理經(jīng)驗及我國的基本國情，要以政黨為領(lǐng)導(dǎo)、法治為中心、制度為基礎(chǔ)、社會為載體，繼續(xù)扎實深入推進(jìn)新時代中國特色社會主義廉政制度體系建設(shè)。

〔關(guān)鍵詞〕 轉(zhuǎn)型國家，廉政制度，政策導(dǎo)向

〔中圖分類號〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）02-0084-10

20世紀(jì)80年代末期，以柏林墻的倒塌、東歐劇變、蘇聯(lián)解體等重大國際事件為標(biāo)志，一些國家對經(jīng)濟、政治、社會等各方面的制度進(jìn)行了大變革，“轉(zhuǎn)型國家”①（Transition Countries）這一術(shù)語隨之在國際社會上得到了更多的認(rèn)同。多達(dá)30余個國家、約16.5億人口，卷入到了這場“大轉(zhuǎn)型”的進(jìn)程中 〔1 〕65。這場“大轉(zhuǎn)型”一方面改變了這些國家“全能主義”的政府傳統(tǒng)，市場、社會等與政府一起成為“共同”的國家治理主體。針對公共事務(wù)的協(xié)同性合作，也體現(xiàn)了當(dāng)今世界政府改革的新趨勢。另一方面，以經(jīng)濟領(lǐng)域為改革重點，一些國家逐步改變了僵化的計劃經(jīng)濟體制，轉(zhuǎn)而建立更加開放化的市場經(jīng)濟體制。從基本經(jīng)濟制度上縮減與西方發(fā)達(dá)國家的距離，體現(xiàn)了經(jīng)濟全球化、區(qū)域一體化的時代特點。伴隨大變革的新進(jìn)程，這些轉(zhuǎn)型國家出現(xiàn)了一系列突出問題，其中較為顯著的困境之一是腐敗現(xiàn)象的肆意滋生。腐敗問題的出現(xiàn)與泛濫，不僅危及社會公平，還對政治合法性造成了嚴(yán)重沖擊，削弱政體基礎(chǔ)。由于轉(zhuǎn)型國家處于特殊的時代背景及自身情況的復(fù)雜敏感，致使腐敗問題成為嚴(yán)重阻礙其經(jīng)濟、政治、社會等方面發(fā)展的重大問題。對此，一些轉(zhuǎn)型國家在廉政制度建設(shè)上不乏智舉，從多個方面著手建立健全具有本國特色的廉政制度體系，致力于遏制和減少腐敗現(xiàn)象。

一、轉(zhuǎn)型國家的廉政困境

大變革式的急速轉(zhuǎn)型進(jìn)程，使轉(zhuǎn)型國家陷入經(jīng)濟、政治、社會等各方面的劇烈動蕩局面。轉(zhuǎn)型國家長期發(fā)展并形成“路徑依賴”的制度安排、治理結(jié)構(gòu)、價值觀念、社會基礎(chǔ)等各領(lǐng)域在現(xiàn)代化改革甚至是社會制度大轉(zhuǎn)變的沖擊下，亟待進(jìn)一步重建和調(diào)整。而轉(zhuǎn)型的長期性和發(fā)展的迫切性之間不可避免地產(chǎn)生矛盾，最終形成了“轉(zhuǎn)型悖論”。即以追求更高的效率和更大的績效為主旨目標(biāo)的轉(zhuǎn)型進(jìn)程，極易導(dǎo)致轉(zhuǎn)型國家的經(jīng)濟衰敗、政治劇變和社會動蕩的危險局面。塞繆爾·亨廷頓指出：“某個國家處于變革時期的腐化現(xiàn)象比該國在其他時期的腐化現(xiàn)象更為普遍?！?〔2 〕79-80 由于缺乏有效的、系統(tǒng)的制度安排與指導(dǎo)以及發(fā)展經(jīng)驗的相對匱乏，伴隨著市場的開放化和私有化，轉(zhuǎn)型國家的權(quán)力階層在經(jīng)濟、醫(yī)療、司法、社會等各個領(lǐng)域，出現(xiàn)了較多的尋租腐敗、權(quán)錢交易等權(quán)力異化的不良現(xiàn)象，進(jìn)一步加劇了這些國家轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性和震蕩性。

（一）制度供給滯后

制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，制度是國家經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵因素所在，是決定一個社會長期經(jīng)濟績效的根本原因 〔3 〕113-115。而系統(tǒng)性的制度安排，則囊括了國家根本性制度、各領(lǐng)域基本制度和具體制度三個層面。在國家根本性制度上，大部分的轉(zhuǎn)型國家把西方自由民主制度直接嫁接到了原有制度上，而“全能主義”的政府傳統(tǒng)則使其經(jīng)濟封閉性更高的國家制度的調(diào)整步伐變得更加緩慢，新制度的運行效率也因此受到了抑制 〔4 〕。在基本制度上，市場運行、社會組織等各個方面百廢待興，上層制度無法解決的矛盾以更加扭曲化的方式進(jìn)入了社會各個層面，從而造成轉(zhuǎn)型國家的行政職能癱瘓、權(quán)力結(jié)構(gòu)渙散等一系列嚴(yán)重弊病。由此，社會資源無法得到有效的配置，轉(zhuǎn)型國家的經(jīng)濟增長陷入乏力狀態(tài)。在具體制度上，由于在制度設(shè)計上固有的復(fù)雜性和系統(tǒng)性，國家轉(zhuǎn)型的社會背景并不具有承擔(dān)這部分功能的充足能力?！皾撘?guī)則”成為轉(zhuǎn)型時期這些國家經(jīng)濟、政治、社會發(fā)展的主導(dǎo)因素之一，從而造成了腐敗問題的愈演愈烈。大轉(zhuǎn)型的新進(jìn)程所帶來的國家根本性制度的解體、基本制度的短缺和具體制度的異化，使轉(zhuǎn)型國家的各個方面發(fā)展舉步維艱，其“政治癌癥”愈發(fā)難以根治。

制度供給狀況受到轉(zhuǎn)型道路選擇的深刻影響。在轉(zhuǎn)型時期的經(jīng)濟思想選擇上，大多數(shù)的獨聯(lián)體國家、東歐國家均接受了以新自由主義為基礎(chǔ)的“華盛頓共識”，即倡導(dǎo)由市場主導(dǎo)資源配置，主張建設(shè)“最小化國家”。而“華盛頓共識”主張的私有化變革，則強調(diào)全面性和激進(jìn)性。受此影響，1992年初俄羅斯總統(tǒng)葉利欽決定采用蓋達(dá)爾提倡的“休克療法”（shock therapy），對陷入停滯狀態(tài)的俄羅斯經(jīng)濟進(jìn)行激進(jìn)式改革，采取全面放開物價、大規(guī)模推行私有化等激進(jìn)政策。這一改革在缺乏系統(tǒng)制度框架的引導(dǎo)下，最終帶來的是俄羅斯的GDP和居民收入的大幅度下降，其生產(chǎn)衰敗現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

此外，制度供給的滯后表現(xiàn)在廉政制度本身的建設(shè)上。不過，廉政制度建設(shè)經(jīng)驗表明，“制度反腐”較之“現(xiàn)象反腐”有著無可比擬的巨大的優(yōu)越性。這主要表現(xiàn)在三個方面：第一，在公平性上，制度設(shè)計更加規(guī)范化，權(quán)責(zé)界限更加明晰化，對腐敗的界定和類型劃分更加具體化，從而使反腐敗的過程和結(jié)果更加具有公平性。第二，在穩(wěn)定性上，廉政制度建設(shè)確立了權(quán)力運行的一系列約束條件，使得對權(quán)力的監(jiān)督常態(tài)化，減少了對腐敗防治的疏漏，也能夠引導(dǎo)權(quán)力階層樹立正確的權(quán)力觀。第三，在預(yù)防性上，現(xiàn)象反腐往往針對已經(jīng)出現(xiàn)的腐敗行為，其根本理念在于懲治，而制度反腐則傾向于預(yù)防可能發(fā)生的腐敗行為。對轉(zhuǎn)型國家而言，政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展較之廉政制度建設(shè)更加迫切和關(guān)鍵，致使其廉政制度建設(shè)不足、制度落實情況不佳、現(xiàn)象反腐普遍存在等情況始終難以避免。

（二）政府與政黨自律不足

政府和政黨的廉潔自律是一個國家政治合法性的重要基礎(chǔ)，其在廉政制度建設(shè)中起著先導(dǎo)性的重要作用。在透明國際（Transparency International）構(gòu)建的國家廉政體系中，就把政黨、行政機關(guān)等因素作為“清廉指數(shù)”最終計算結(jié)果的重要組成部分。由于轉(zhuǎn)型國家在轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟過程中制度和規(guī)則相對缺乏，使其廉政制度建設(shè)的好壞在很大程度上依賴于政府和政黨的自律程度。一旦權(quán)力階層的自我約束不足，諸如索賄、行賄等問題嚴(yán)重，就極易成為推動轉(zhuǎn)型時期國家機器運轉(zhuǎn)的“潤滑劑”。

一是行政官員不夠廉潔。行政官員是否廉潔，與其所處的廉政文化氛圍關(guān)系密切。廉政文化包含了對廉政的價值、信念、行為規(guī)范等方面的多元評定，其內(nèi)化于行政權(quán)力運作的整個流程。在外部制約不足或不充分的條件下，由廉政文化影響所形成的廉政心理就成為維持廉政制度建設(shè)的根本動力。而長期存續(xù)于轉(zhuǎn)型國家內(nèi)部的官僚制度、行政觀念等因素，則常常與“低效率”“不作為”等情況聯(lián)系起來，并沒有很好地形成優(yōu)良的廉政文化。這導(dǎo)致了兩大嚴(yán)重后果：其一，一些中高層權(quán)力的掌握者無法抵擋市場經(jīng)濟的各種誘惑；其二，一些警察等“街頭官僚”因為掌握著分配公共服務(wù)的自由裁量權(quán)而向民眾大肆地索取“恩惠”。

二是政黨貪腐現(xiàn)象嚴(yán)重。轉(zhuǎn)型國家執(zhí)政黨尋租現(xiàn)象普遍嚴(yán)重，按照社會制度的不同，大致分為兩類情況。一類是向自由民主制度轉(zhuǎn)變的國家，由共產(chǎn)黨執(zhí)政轉(zhuǎn)變?yōu)槎帱h制，不同政黨之間為獲取政治地位而相互競爭，政治上的競選以政治獻(xiàn)金為經(jīng)濟基礎(chǔ)。在匈牙利、俄羅斯等國家，利益集團(tuán)為各政黨提供了大額的政治獻(xiàn)金，政黨競選成功后，其往往要制定有利于利益集團(tuán)的相關(guān)政策。另一類是保持社會制度不變的國家，共產(chǎn)黨為執(zhí)政黨，但黨風(fēng)建設(shè)的不足產(chǎn)生了侵蝕國家資源的嚴(yán)重現(xiàn)象。以越南為例，革新開放以來越共黨員的貪腐現(xiàn)象比較嚴(yán)重。早在1999年全國干部會議上，原越共中央總書記黎可漂就指出：“純潔、堅定的黨員只占10%，有30%的黨員是不純潔、不堅定的?！痹焦颤h員腐敗情況的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在16萬名的越共黨員中，約有43%的人犯有腐敗罪；在被調(diào)查的2000個越共黨組織中，有1/3涉及腐敗問題 〔5 〕。

（三）政治秩序失衡

政治穩(wěn)定是國家經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。 對轉(zhuǎn)型國家而言，由于改革進(jìn)程影響的廣泛性和深入性，政治穩(wěn)定問題既十分關(guān)鍵又非常突出。劇烈的轉(zhuǎn)型過程，使轉(zhuǎn)型國家固有的政治秩序在轉(zhuǎn)向“新平衡”的過程中，出現(xiàn)了“真空”情況。系統(tǒng)性的權(quán)力分配、調(diào)和的相對缺乏，導(dǎo)致轉(zhuǎn)型國家政治秩序的混亂及對權(quán)力階層監(jiān)督制約的失效結(jié)果，使其成為尋租貪腐的滋生溫床。

在經(jīng)濟基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)型國家在從計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟體制的過程中，出現(xiàn)了兩種類型的分化。一種是分配方式、所有制的變化，以俄羅斯、東歐12國為代表，其社會制度由社會主義轉(zhuǎn)向了資本主義。由于生產(chǎn)資料的私有制、資產(chǎn)階級的掌權(quán)等與這些國家以往的政治經(jīng)濟社會生態(tài)截然不同，向?qū)α⒚娴难杆俎D(zhuǎn)化，從根本上使其政治秩序遭到了連續(xù)性的大破壞，讓這些國家不可避免地陷入動蕩局面。另一種是僅出現(xiàn)了社會資源配置方式的變化，其原有的政治制度不變，而資源配置方式則由政府為主的單一性配置轉(zhuǎn)向了政府和市場的共同參與。由于市場配置造成的公平性問題，往往導(dǎo)致經(jīng)濟主體為獲取超額利潤與權(quán)力階層形成“官商勾結(jié)”的不良局面，從而對轉(zhuǎn)型國家形成合理化的政治秩序造成了嚴(yán)重阻礙。

在權(quán)力運行上，轉(zhuǎn)型之前行政方式的封閉性傳統(tǒng)與轉(zhuǎn)型之后行政方式的開放化要求之間產(chǎn)生矛盾。對轉(zhuǎn)型國家而言，長期形成的中央集權(quán)式的行政傳統(tǒng)以及自上而下的層級制的權(quán)力結(jié)構(gòu)，使其“權(quán)力本位”思想愈發(fā)濃重，由政治來統(tǒng)領(lǐng)和控制經(jīng)濟、社會、文化的特點十分顯著。一方面，國家轉(zhuǎn)型改變了既得利益者的利益獲取環(huán)境，使這一進(jìn)程面臨著既得利益者的層層阻力。在政治層面上，既得利益者對經(jīng)濟資源的控制權(quán)被剝奪，進(jìn)而尋求新的經(jīng)濟支持作為政治斗爭的資本，以維持其政治影響力。其實，保守派的存續(xù)集中代表和反映了國家轉(zhuǎn)型中政治矛盾尖銳的突出情況。另一方面，國家轉(zhuǎn)型初期，市場經(jīng)濟發(fā)展不健全，市場秩序和法治經(jīng)驗相對匱乏。而部分權(quán)力階層則難以改變官僚主義的傳統(tǒng)，尚未認(rèn)識到建設(shè)市場經(jīng)濟體制的重要性和迫切性，地方政府或個別掌權(quán)者對經(jīng)濟社會的干預(yù)仍然存在。在政治生態(tài)發(fā)育不完全的環(huán)境下，經(jīng)濟主體為獲得發(fā)展往往尋求權(quán)錢交易的空間。

在政治發(fā)展上，政治認(rèn)同對政治穩(wěn)定具有不可替代的重要影響力。國家轉(zhuǎn)型初期面臨著國家政治、社會發(fā)展、制度建設(shè)、權(quán)力分配等一系列突出問題，權(quán)力階層圍繞這些重大問題的持續(xù)的、嚴(yán)重的政見分歧，往往導(dǎo)致國家政治的分化局面。這一時期，能夠消解政治精英分化的制度性機制恰恰是轉(zhuǎn)型國家所欠缺的。由于理性辨析平臺的缺少，經(jīng)常使政治分化演變?yōu)楦髋上抵g的政治沖突甚至是軍事政變。在羅馬尼亞、保加利亞等東歐國家，均出現(xiàn)了因政治分歧而導(dǎo)致的政局動蕩。由政治認(rèn)同導(dǎo)引的政治沖突事態(tài)，為利益集團(tuán)的乘虛而入提供了較多的活動空間，最終導(dǎo)致政治資本與經(jīng)濟資源的非法化結(jié)合。權(quán)力階層與財團(tuán)力量的私下勾結(jié)，對轉(zhuǎn)型國家廉政建設(shè)的有效推進(jìn)構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。

（四）社會發(fā)展薄弱

一方面，社會組織發(fā)育不足。社會組織是有效補充政府治理、市場機制不足的“第三部門”。對轉(zhuǎn)型國家而言，在政治秩序動蕩、制度供給滯后的大背景下，社會組織能夠?qū)σ庾R形態(tài)進(jìn)行一定程度的整合，從而發(fā)揮規(guī)范市場秩序、促進(jìn)經(jīng)濟增長、保障社會發(fā)展的積極作用。由于價值觀念、社會意識、制度缺失等因素的影響，社會組織發(fā)展在大多數(shù)轉(zhuǎn)型國家中沒有獲得預(yù)期性的效果，進(jìn)而形成了轉(zhuǎn)型國家社會發(fā)展的阻滯現(xiàn)象。自由社對東歐國家公民社會的評級情況表明，匈牙利、波蘭的得分相對較低，其社會組織發(fā)展情況較好；而克羅地亞、羅馬尼亞、馬其頓三國的得分相對較高，其社會組織發(fā)展不太成熟②。實際上，上述國家的社會組織發(fā)展與其廉政制度建設(shè)之間具有一致性的關(guān)系。波蘭、匈牙利等國家在轉(zhuǎn)型時期的腐敗現(xiàn)象已經(jīng)得到較好的控制，其廉政制度建設(shè)取得了初步的成效。盡管羅馬尼亞等國家在廉政制度建設(shè)上也付出了相應(yīng)的努力，但是其腐敗現(xiàn)象仍舊十分嚴(yán)重。

另一方面，社會階層結(jié)構(gòu)分化。市場主體天資稟賦、市場源控制差異等因素，在自由化、開放化、私有化的市場經(jīng)濟環(huán)境的催化下，進(jìn)一步加劇和分解了轉(zhuǎn)型國家的社會階層結(jié)構(gòu)。國家轉(zhuǎn)型帶來的首要沖擊是精英階層與貧困階層的分化局面，這在國家轉(zhuǎn)型初期表現(xiàn)得尤為明顯。掌握著大量經(jīng)濟資源的企業(yè)家與掌握著行政權(quán)力的政治家相互勾結(jié)，以獲得改革帶來的短期利益。據(jù)此，喬爾·S.赫爾曼提出了一種新的腐敗形式，即“政府俘獲”（state capture），意為企業(yè)家通過向政府官員提供私人報酬來影響法律、規(guī)則和規(guī)章制度的選擇及制定 〔6 〕。這一現(xiàn)象部分解釋了一些轉(zhuǎn)型國家改革動機匱乏的原因所在。借助于國家轉(zhuǎn)型中經(jīng)濟、政治、社會的無序狀態(tài)，企業(yè)家積極擴展尋租空間，俘獲權(quán)力階層，違背公平競爭的市場原則，非法獲取大額的經(jīng)濟利益，降低了資源配置的市場效率，也導(dǎo)致政府部門中大規(guī)模的腐敗現(xiàn)象。國家轉(zhuǎn)型對社會階層的另一個重要影響是造成了中產(chǎn)階級的缺位局面。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，穩(wěn)定的、良性的社會結(jié)構(gòu)是以中產(chǎn)階級為主體的。中東歐國家轉(zhuǎn)型前實行社會主義制度，其經(jīng)濟發(fā)展以無產(chǎn)階級為根本基礎(chǔ)。雖然這種歷史傳統(tǒng)在國家轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中以另一種形式遺留下來，但是大量的無產(chǎn)階級轉(zhuǎn)化為社會地位低下的弱勢群體，其對國家經(jīng)濟社會發(fā)展的話語權(quán)微不足道。盡管國家轉(zhuǎn)型帶來了所謂的“自由”“平等”等新觀念，但是中產(chǎn)階級的缺位局面使轉(zhuǎn)型國家的經(jīng)濟社會發(fā)展陷入畸形狀態(tài)。這些國家始終無法獲得并通過強有力的社會中堅力量來沖破既得利益者的層層阻礙，其廉政制度建設(shè)因此失去了賴以生存的社會基礎(chǔ)。

二、轉(zhuǎn)型國家的廉政變革

層出不窮的腐敗現(xiàn)象，對轉(zhuǎn)型國家的經(jīng)濟、政治、社會等各個領(lǐng)域均具有極大的消極影響。在經(jīng)濟領(lǐng)域，政府公職人員利用公權(quán)干涉社會資源的分配從而達(dá)到為自身謀求私利的目的，不僅造成了人力、物力、財力的巨大損失，還導(dǎo)致國家轉(zhuǎn)型期尚未成熟的市場經(jīng)濟秩序更加混亂。在政治領(lǐng)域，腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重危及政權(quán)的生命力和國家的政治穩(wěn)定。腐敗問題的滋長，影響著國家政治制度的運行和國家機器作用的發(fā)揮，損害了國家權(quán)力機關(guān)及其人員的公眾形象，對政府公信力、政治認(rèn)同與合法性的塑造等產(chǎn)生了極大的負(fù)面效應(yīng)。在社會領(lǐng)域，腐敗現(xiàn)象影響和沖擊著社會風(fēng)氣，削弱了人們的法治意識，極易滋生各類犯罪活動。加之社會階層結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步分化，使轉(zhuǎn)型國家的社會秩序陷入不太穩(wěn)定的危險局面。腐敗問題的嚴(yán)重性和危害性，促使轉(zhuǎn)型國家采取一定的措施來加強廉政制度建設(shè)，從而抑制快速滋長的腐敗現(xiàn)象。

（一）強調(diào)法治的主導(dǎo)性

反腐敗運動要取得良好的成效，就必須將其置于法律法規(guī)的制度框架下。完善反腐立法，加強腐敗監(jiān)督，嚴(yán)懲腐敗行為，建立健全預(yù)防、監(jiān)督、懲罰體系，才能夠做到在反腐敗的過程中有法可依、有章可循。大多數(shù)的轉(zhuǎn)型國家把法律作為反腐敗的基礎(chǔ)要件之一，通過一系列法規(guī)條文來具體落實廉政制度建設(shè)。白俄羅斯總統(tǒng)盧卡申科上任后致力于嚴(yán)懲本國的貪腐現(xiàn)象，其“以法治方式領(lǐng)導(dǎo)國家”的政策主張，體現(xiàn)了他肅清腐敗的決心。哈薩克斯坦在完善反腐敗立法時，對犯罪主體——公務(wù)員和官員作了清晰的界定，對腐敗的內(nèi)容作出明確的劃分，同時規(guī)范了訴訟的程序和司法機關(guān)的職能。此外，俄羅斯、羅馬尼亞、烏克蘭等國家在反腐敗立法方面，均采取了相應(yīng)的切實舉措。

腐敗現(xiàn)象在不同的國家有著不同的表現(xiàn)形式，因而世界各國治理腐敗具有不同的側(cè)重點。國家轉(zhuǎn)型以來，俄羅斯經(jīng)濟社會發(fā)展取得了較大的成效，但是腐敗現(xiàn)象成為影響俄羅斯國家形象的一顆毒瘤。腐敗行為涉及俄羅斯的各行各業(yè)，大量的政府公職人員牽涉腐敗案件，對其國家形象、經(jīng)濟發(fā)展等造成了難以挽回的負(fù)面影響。為遏制腐敗勢頭，俄羅斯自國家轉(zhuǎn)型以來相繼出臺了一系列法律法規(guī)。從表1中的數(shù)據(jù)可以看出，伴隨著俄羅斯的轉(zhuǎn)型進(jìn)程，反腐敗工作一直是國家的重大議題之一。葉利欽時期，已經(jīng)有相應(yīng)的法律和總統(tǒng)令出臺。不過，由于法律原則和轉(zhuǎn)型時期不相符合，加之葉利欽縱容其家族接收石油大亨的饋贈 ③ 等原因，致使這一時期的法令未能扭轉(zhuǎn)俄羅斯的嚴(yán)重腐敗局面。普京上任后著手進(jìn)一步強化反腐敗工作，他掀起了規(guī)模極大的反腐敗風(fēng)暴，相繼頒布《俄羅斯聯(lián)邦反貪污賄賂法》和《公務(wù)員法》，使俄羅斯的反腐敗活動真正進(jìn)入法律的框架，讓各項行動和政策實施有了法律的保障。2008年時任俄羅斯總統(tǒng)梅德韋杰夫簽署的《俄羅斯聯(lián)邦反腐敗法》，對腐敗行為作了全面的界定，成為新時期俄羅斯打擊腐敗行為的指導(dǎo)性法律文件。2012年普京再度出任俄羅斯總統(tǒng)后，于2013年簽署總統(tǒng)令，成立俄羅斯總統(tǒng)反腐事務(wù)局，繼續(xù)在法律層面上加大反腐敗力度。

與俄羅斯相類似，烏克蘭的清廉指數(shù)徘徊在百名之后，其國內(nèi)腐敗現(xiàn)象十分嚴(yán)重，國家機關(guān)中經(jīng)濟犯罪情況屢見不鮮且涉及各個領(lǐng)域，嚴(yán)重威脅到國家安全和可持續(xù)發(fā)展。世界各國的經(jīng)驗表明，完善的法制建設(shè)在開展反腐敗斗爭中具有突出的重要作用。烏克蘭也力求完善法制體系，把廉政制度建設(shè)落實到法律層面。為此，烏克蘭政府出臺了一系列法律法規(guī)，如表2所示。《烏克蘭國家公務(wù)員法》的實施，從法律上規(guī)范了政府公職人員的職能行為，但是該項法律對整個反腐敗工作而言略顯單薄。1995年較為全面的《烏克蘭反腐敗法》頒布實施，明確了腐敗主體與法律適用的范圍、預(yù)防腐敗的方法、對腐敗的懲治措施、反腐敗法的執(zhí)行與監(jiān)督機構(gòu)等內(nèi)容。此后的《烏克蘭反腐敗法》有所擴充，但是尚未生效即被取消。2011年頒布的新版《烏克蘭反腐敗法》是更加全面的反腐敗立法，進(jìn)一步擴大了對腐敗問題的問責(zé)范圍。此外，烏克蘭制定了《2011-2015年國家反腐敗戰(zhàn)略》，把反腐敗工作視為國家戰(zhàn)略的重要組成部分。實際上，羅馬尼亞、哈薩克斯坦等許多轉(zhuǎn)型國家在推進(jìn)廉政制度建設(shè)時，均注重發(fā)揮法律的基礎(chǔ)性作用，強調(diào)法治的主導(dǎo)化，通過法治化的方式來約束權(quán)力的運行，從而達(dá)到反腐敗的根本目的。

表2 烏克蘭反腐敗立法情況

（二）加強政黨的先進(jìn)性建設(shè)

腐敗現(xiàn)象一再多發(fā)，不僅危及到社會穩(wěn)定，還容易誘發(fā)政治動蕩。這對轉(zhuǎn)型國家的執(zhí)政黨而言，無疑是嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，考驗著這些國家執(zhí)政黨的政治能力和打擊腐敗的決心。由此，開展卓有成效的廉政制度建設(shè)，成為衡量轉(zhuǎn)型國家政黨執(zhí)政能力的重要指標(biāo)之一。這從一個側(cè)面要求轉(zhuǎn)型國家政黨必須保持一定的先進(jìn)性，使其在反腐敗的運動中起到積極的引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。

越南是典型的轉(zhuǎn)型國家，在轉(zhuǎn)型過程中由于市場經(jīng)濟體制不完善、政治體制改革滯后和法律制度建設(shè)的薄弱，致使腐敗問題加速蔓延開來，成為其經(jīng)濟社會發(fā)展與政治穩(wěn)定的一顆毒瘤。不斷滋長的腐敗現(xiàn)象，不僅嚴(yán)重影響著越南的國家形象和社會穩(wěn)定局面，諸如官商勾結(jié)等不法行為，還嚴(yán)重破壞了市場經(jīng)濟秩序。越共第七屆中央委員會把“腐敗問題”視為越南的“四大危機”之一。為此，越共采取了一系列舉措進(jìn)行廉政制度建設(shè)。在思想政治方面，越共通過黨風(fēng)整治運動，掀起反腐倡廉的新風(fēng)潮，在黨內(nèi)廣泛開展批評與自我批評活動。2006年越共成立了反腐敗指導(dǎo)委員會，由其具體指導(dǎo)全國的反腐敗工作。2006年至2010年，越南開展了“以胡志明為道德榜樣而工作和生活”的運動，取得了較好的成效。在制度建設(shè)方面，越共通過反腐敗新舉措來遏制腐敗問題的發(fā)生。比如，加強人事制度上對政府公職人員的考核，保證領(lǐng)導(dǎo)干部的較高素質(zhì)，提高他們的薪資水平從而做到“高薪養(yǎng)廉”。在監(jiān)督機制方面，除通過越共監(jiān)察委員會對政府公職人員進(jìn)行監(jiān)督外，還強調(diào)發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。為此，越南構(gòu)建了一套包括人民監(jiān)督、媒體監(jiān)督在內(nèi)的外部監(jiān)督機制，讓反腐敗觀念深入每位越南公民的內(nèi)心。在法律建設(shè)方面，越共堅持依法治國的原則方針，先后通過了《干部、公務(wù)員法》《厲行節(jié)約、反對浪費法》及《反貪污法》等預(yù)防和懲治腐敗行為的法律法規(guī)，鼓勵公民向黨政機關(guān)舉報違反黨紀(jì)國法的行為。

（三）維持政治的秩序性

政府管理環(huán)節(jié)的滯后性是腐敗現(xiàn)象不斷擴大的重要原因之一。轉(zhuǎn)型國家普遍意識到制定反腐敗政策、完善政治體制等對治理腐敗問題的突出的重要性，力求構(gòu)建更加完善化的廉政制度體系，從而對公職人員的行為、經(jīng)濟活動的開展等進(jìn)行切實的整治，對公共權(quán)力進(jìn)行有效約束。這是反腐倡廉的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，需要各國在轉(zhuǎn)型過程中根據(jù)自身的經(jīng)濟、政治、社會等生態(tài)環(huán)境，進(jìn)行適時和適度的調(diào)整，以求達(dá)到反腐敗的根本目標(biāo)。由此，轉(zhuǎn)型國家采取了不同的措施，著力于推動廉政制度體系建設(shè)。

哈薩克斯坦緊抓反腐敗工作中的問責(zé)制度建設(shè)，致力于提高政府工作的透明度。為杜絕腐敗的根源，哈薩克斯坦在人事制度方面進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定。比如，對政府公職人員的責(zé)任，以法律的形式予以明文規(guī)定；提出在國家機關(guān)中任職人員的“回避”原則，即政府公職人員不能在其親屬或配偶擔(dān)任的職務(wù)范圍內(nèi)任職。為防止政府采購中尋租現(xiàn)象的發(fā)生，哈薩克斯坦采取了“采買公開”原則。2004年，哈薩克斯坦成立了財政控制和政府采購委員會，由其對國家財政收支情況進(jìn)行審計。同時，通過《預(yù)算法》規(guī)定了國家預(yù)算的方針原則，強調(diào)官員的責(zé)任機制。此外，哈薩克斯坦設(shè)立了金融警察、總統(tǒng)委員會兩個特殊機構(gòu)來協(xié)助反腐敗工作的開展。金融警察由哈薩克斯坦金融監(jiān)管機構(gòu)發(fā)展而來，其職責(zé)是發(fā)現(xiàn)和預(yù)防金融犯罪；而總統(tǒng)委員會則由哈薩克斯坦總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)。烏克蘭的《反腐敗法》也通過問責(zé)制度的健全與特定機構(gòu)的設(shè)立等具體化舉措，在制度體系上進(jìn)行了不斷的完善和發(fā)展。

由于社會生態(tài)與政治生態(tài)的不對接，羅馬尼亞國家機關(guān)內(nèi)部的官僚化現(xiàn)象十分嚴(yán)重。行賄受賄成為羅馬尼亞人生活辦事的一種常態(tài)，企業(yè)家與政府官員之間相互依存的利益關(guān)系始終難以割斷。在司法領(lǐng)域，法官及執(zhí)法人員的徇私枉法情況屢禁不止，司法系統(tǒng)受到經(jīng)濟權(quán)貴的影響而一直難以保持真正的中立性。為打擊腐敗現(xiàn)象，羅馬尼亞在政治層面上實施了許多措施，以加強政府管理績效。比如，全面評估本國的腐敗狀況，為制定反腐敗政策和行動計劃服務(wù) 〔7 〕；制定反腐敗的年度計劃，把反腐敗工作上升到國家戰(zhàn)略層面。2002年，羅馬尼亞成立了專門性的反腐敗機構(gòu)——全國反腐敗檢察院與國家檢察署。此后，國家檢察署更名為“國家廉政公署”，并擔(dān)負(fù)起全面預(yù)防和打擊腐敗行為的重要職責(zé)。此外，羅馬尼亞積極發(fā)揮國家審計的突出功能。審計院是羅馬尼亞的最高審計機構(gòu)，由其對所有的公共部門和公共資金進(jìn)行外部審計 〔8 〕，這從一定程度上促進(jìn)了羅馬尼亞的廉政制度發(fā)展。

格魯吉亞前總統(tǒng)薩卡什維利在開展反腐敗工作時，深刻意識到尋租現(xiàn)象的根源是政府公職人員的權(quán)力沒有受到有效約束。為此，格魯吉亞把政府審批事項由原來的1000多項縮減到了140項，政府部門由18個減少到了13個，由此，政府公職人員的數(shù)量縮減了近一半。同時，大量減少稅種，在經(jīng)濟領(lǐng)域主張“去國家化”，以減少公共權(quán)力對市場行為的不當(dāng)干涉，從而減少國有企業(yè)和服務(wù)業(yè)中嚴(yán)重的貪腐現(xiàn)象。一個約束公權(quán)機關(guān)的典型案例是薩卡什維利對格魯吉亞警察系統(tǒng)的大改革。一方面，實行嚴(yán)刑峻法，嚴(yán)懲各類腐敗行為；另一方面，切實提高警察系統(tǒng)的薪資待遇水平，奉行“高薪養(yǎng)廉”政策。

（四）保障社會的開放性

從政治與法治上進(jìn)行廉政制度建設(shè)的同時，轉(zhuǎn)型國家也十分注重通過保障社會的開放性，讓公眾更多地參與反腐敗活動。比如俄羅斯的反腐敗電子數(shù)據(jù)庫、匈牙利的信息公開制度、哈薩克斯坦的保障信息自由措施等，均為本國公民參與反腐敗活動和促進(jìn)社會的開放性作出了重要的貢獻(xiàn)。

首先，建立良好的信息公開制度，讓政府運行在陽光下。信息的公開與透明是衡量廉潔政府的重要標(biāo)志之一。政府部門理應(yīng)對其提供的公共服務(wù)、經(jīng)濟狀況、行政事務(wù)等內(nèi)容予以公開，讓公眾了解到政府運行的整個流程。完善的信息公開制度既可以向公眾揭示腐敗現(xiàn)象，避免信息的不對稱，讓權(quán)力正常運行，還具有預(yù)防和監(jiān)督腐敗的重要功能。2007年6月，越南反貪局管理的反腐敗網(wǎng)站開始運行“反貪數(shù)據(jù)庫”，公眾可以在該網(wǎng)站舉報貪腐信息，也能夠了解到政府在反腐敗工作中的各種努力及其成果。匈牙利的信息公開制度以大眾傳媒為主要實現(xiàn)方式，其運行機制主要包括咨詢、財產(chǎn)申報等具體內(nèi)容。匈牙利還借鑒他國經(jīng)驗，制定了《電子信息自由法》，旨在讓公眾能夠在線獲取相關(guān)信息，更加便利地跟蹤政府部門的公共開支情況，從而有效地遏制腐敗問題的發(fā)生。

其次，保障公眾揭露腐敗行為的權(quán)利。哈薩克斯坦注重保障公眾的言論權(quán)利，鼓勵公眾揭露政府公職人員或經(jīng)濟活動中的腐敗問題，參與打擊腐敗犯罪的公眾受到國家法律的保護(hù)。此外，哈薩克斯坦公民有權(quán)直接或通過他們的代表，了解與其利益相關(guān)的政府部門信息。在這方面，俄羅斯建立了一個綜合性的電子數(shù)據(jù)庫來配合國家的反腐敗工作。通過設(shè)立網(wǎng)絡(luò)反腐敗論壇與舉報電話，在最大程度上保障了俄羅斯公民對國家機關(guān)及其人員的行為進(jìn)行監(jiān)督。這有利于提高俄羅斯政府公職人員的廉政自覺性，進(jìn)一步預(yù)防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

最后，加強反腐敗過程中的國際合作。一方面，學(xué)習(xí)其他國家的反腐敗經(jīng)驗，結(jié)合具體國情將之應(yīng)用于本國的廉政活動；另一方面，通過開展反腐敗的國家間合作，防止腐敗分子的外逃活動，在一定程度上解決資產(chǎn)外流問題。比如哈薩克斯坦與中國、烏茲別克斯坦、阿塞拜疆、格魯吉亞、巴基斯坦等13個國家簽署了法律協(xié)助協(xié)議，明確規(guī)定了交換犯人信息、搜查請求、交流咨詢、犯人引渡等方面的國際合作條款。而羅馬尼亞則通過鑒署《歐洲委員會反腐敗刑法公約》《歐洲委員會反腐敗民法公約》《聯(lián)合國反腐敗公約》等多個文件，進(jìn)一步完善了本國的反腐敗立法體系。烏克蘭不僅簽署了《聯(lián)合國反腐敗公約》，還協(xié)同歐盟在海關(guān)等領(lǐng)域加強反腐敗合作，竭力打擊非法販運活動，在一定程度上改善了本國的經(jīng)濟軟環(huán)境狀況。

三、對我國廉政制度建設(shè)的幾點啟示

黨的十八大以后，我國廉政制度建設(shè)邁入了新階段。黨的十八大報告指出，要“堅持中國特色反腐倡廉制度，堅持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防方針，全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，做到干部清正、政府清廉、政治清明”。由此，確立了新時代我國廉政制度建設(shè)的總體方針和基本目標(biāo)。2013年，在十八屆中央紀(jì)委第二次全會上習(xí)近平總書記提出了“籠子論”，即加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制，推動我國廉政建設(shè)的制度化進(jìn)程。黨的十九大報告進(jìn)一步強調(diào)指出，要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。廉政制度建設(shè)關(guān)系到國家建設(shè)的方方面面，目前我國處于全面改革的新時代，轉(zhuǎn)型的全面性和復(fù)雜性，加深了廉政制度建設(shè)的迫切性與重要性。其他轉(zhuǎn)型國家在廉政制度建設(shè)上的諸多嘗試和制度創(chuàng)新，為我國轉(zhuǎn)型時期的廉政制度建設(shè)提供了豐富的經(jīng)驗借鑒。在加大反腐力度的同時，要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，始終結(jié)合我國的基本國情和實際情況，以政黨為領(lǐng)導(dǎo)、法治為中心、制度為基礎(chǔ)、社會為載體，努力探索廉政制度建設(shè)的中國道路、中國模式和中國方案。

（一）以政黨為領(lǐng)導(dǎo)

轉(zhuǎn)型國家在破除廉政困境中的經(jīng)驗告訴我們，政黨作為政治系統(tǒng)中不可或缺的重要組成部分之一，其政治主張、制度建設(shè)等直接影響著公共權(quán)力的產(chǎn)生、運行和發(fā)展，對一國的廉政狀況有著重要的影響作用。在我國，加強廉政建設(shè)尤其要以政黨為領(lǐng)導(dǎo)。這里的政黨當(dāng)然是指中國共產(chǎn)黨。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。中國共產(chǎn)黨具體領(lǐng)導(dǎo)我國社會主義經(jīng)濟、政治、社會、文化等各項事業(yè)的建設(shè)，對我國政治體制中公共權(quán)力的運行、政策的監(jiān)督和實施以及領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔等具有廣泛性的、決定性的影響力，遠(yuǎn)超過一般意義上的政黨組織。正如黨的十九大報告中指出的：中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。廉政制度建設(shè)以我國黨政關(guān)系為基礎(chǔ)，“黨領(lǐng)導(dǎo)干部”是我國行政體制的突出特征之一。無論是從宏觀的制度層面，還是具體的人事方面，確保中國共產(chǎn)黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)地位，對我國廉政制度效能的發(fā)揮，無疑具有決定性的重要作用。2014年通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，必須加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督等制度建設(shè)，形成監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力。黨的十九大報告反復(fù)強調(diào)，堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅持全面從嚴(yán)治黨。我國各項制度的長期建設(shè)經(jīng)驗表明，廉政制度建設(shè)必須由黨來總攬全局，充分協(xié)調(diào)權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、檢察機關(guān)等各方面力量，從而形成對權(quán)力運行的完備的制約和監(jiān)督體系。

長期以來，黨內(nèi)監(jiān)督一直是我國權(quán)力監(jiān)督的重要方式之一。2016年頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》明確規(guī)定黨內(nèi)監(jiān)督要堅持巡視巡察、組織生活、黨內(nèi)談話、考察考核、述責(zé)述廉、個人有關(guān)事項報告、插手干預(yù)重大事項記錄等監(jiān)督制度。以巡視制度為例，《十八屆中央紀(jì)律檢查委員會向中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會的工作報告》指出，黨的十八大以來，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組召開115次會議，組織開展12輪巡視，共巡視277個黨組織，完成對省區(qū)市、中央和國家機關(guān)、中管企事業(yè)單位和金融機構(gòu)、中管高校等的巡視，在黨的歷史上首次實現(xiàn)一屆任期內(nèi)巡視全覆蓋；對16個省區(qū)市開展“回頭看”，對4個中央單位進(jìn)行“機動式”巡視。中央紀(jì)委審查的案件中，超過60%的線索來自巡視。巡視的力度和效果不斷增強，利劍作用彰顯。5年來，各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)共查處違反中央八項規(guī)定精神問題18.9萬起，處理黨員干部25.6萬人，“百名紅通”有49人到案④。

盡管政黨反腐取得了顯著的成效，但仍然存在一些問題。一是監(jiān)督合力問題。要加強黨內(nèi)監(jiān)督與行政、司法等機關(guān)監(jiān)督手段的結(jié)合，加強巡視制度與黨內(nèi)監(jiān)督其他制度的結(jié)合，從而形成監(jiān)督網(wǎng)狀格局。對此，黨的十九大報告提出了明確要求，即建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)。二是成果轉(zhuǎn)化問題。要加強“回頭看”力度，著力建立巡視組長責(zé)任制，強化巡視組的問題處理權(quán)力，對重大腐敗、違法違紀(jì)等行為做到當(dāng)場懲戒。三是監(jiān)督重點問題。黨內(nèi)監(jiān)督要適當(dāng)加強對縣級、企事業(yè)單位的監(jiān)督，注重處理“一把手”腐敗問題的同時，要強化對地方分管如審批等職能部門的副職領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督，防止專項腐敗，由此對行使公權(quán)力的所有公職人員實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋。

（二）以法治為中心

廉政建設(shè)的制度化是轉(zhuǎn)型國家乃至世界各國廉政建設(shè)的主要發(fā)展方向。而法治化作為制度化的核心內(nèi)容之一，則有助于確保廉政制度建設(shè)的穩(wěn)定性和系統(tǒng)性。2014年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，目前我國依法治國建設(shè)中仍然存在“群眾對國家司法執(zhí)法腐敗問題反映強烈”以及“一些國家人員徇私枉法”等現(xiàn)象。以法治為中心，在新時期依法治國的大背景下構(gòu)建廉政制度體系，具有極為深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，是促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要之舉。同時，該《決定》把“廉潔高效”作為內(nèi)涵之一，寫入了“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”的部分。借鑒轉(zhuǎn)型國家的制度反腐經(jīng)驗，我國廉政制度建設(shè)在法治層面上，要從三個方面加快落實和強化推進(jìn)。

第一，以《憲法》為切入點加強頂層設(shè)計。《憲法》對我國法律體系的構(gòu)建與完善具有全局性、引導(dǎo)性的巨大作用。我國《憲法》對廉政制度建設(shè)也有著間接性的規(guī)定。比如，《憲法》第41條規(guī)定，中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利；第91條規(guī)定，國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān)對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支、對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支進(jìn)行審計監(jiān)督。上述規(guī)定體現(xiàn)了我黨對權(quán)力監(jiān)督和制約的法治思想。但是，目前我國有關(guān)廉政制度建設(shè)或者反腐敗斗爭的相關(guān)規(guī)定，并未在《憲法》中明確出現(xiàn)。在廉政制度建設(shè)已經(jīng)上升到了“關(guān)乎國家生死存亡”的轉(zhuǎn)型時期，有必要從頂層設(shè)計上即《憲法》的高度，明確體現(xiàn)廉政制度建設(shè)的重要價值、總體架構(gòu)、基本理念等關(guān)鍵內(nèi)容，把懲治和預(yù)防腐敗上升到國家根本大法的重要地位。

第二，建立健全基本制度。我國已經(jīng)制定和出臺了一系列基本法律，廣泛涉及廉政制度建設(shè)內(nèi)容。比如1996年和1997年修訂的《刑事訴訟法》與《刑法》、1997年頒布的《行政監(jiān)察法》、2006年正式執(zhí)行的《公務(wù)員法》等法律，從政府公職人員的行為規(guī)范、違法懲治、權(quán)力監(jiān)督等諸多方面作出了詳細(xì)規(guī)定。不過，在基本制度層面，我國尚未制定專門的“反腐敗法”，而轉(zhuǎn)型國家在這方面則進(jìn)行了頗多的探索和努力，比如《俄羅斯聯(lián)邦反腐敗法》《烏克蘭反腐敗法》等。通過制定“反腐敗法”，能夠?qū)Ξ?dāng)前我國廉政制度建設(shè)的緊迫性、反腐敗行為的劃分及懲治等內(nèi)容作出更加明確化的法律規(guī)定，能夠彌補當(dāng)下對“灰色收入”“小官巨腐”等法律規(guī)定的空白。

第三，豐富完善具體制度。具體制度是針對某一領(lǐng)域內(nèi)相應(yīng)主體的行為規(guī)范作出的規(guī)定。比如，為規(guī)范政府采購領(lǐng)域的行為，2002年制定了《政府采購法》；在其他層面，如關(guān)于國企領(lǐng)導(dǎo)人廉潔從業(yè)的規(guī)定、關(guān)于環(huán)境保護(hù)等具體領(lǐng)域內(nèi)的廉政規(guī)定等，均以“規(guī)定”的形式出現(xiàn)，而缺少具體化的法律設(shè)計?？傮w而言，目前我國在具體領(lǐng)域內(nèi)的法律供給，要從兩個方面進(jìn)行強化。一方面，要盡快出臺《政府信息公開法》。2007年我國頒布實施了《政府信息公開條例》，但其約束性缺少足夠的法律保障，在具體落實上存在著不足，各級政府的信息公開情況有待進(jìn)一步加強。另一方面，要制定“公職人員財產(chǎn)公示法”。地方政府層面已經(jīng)制定了不少關(guān)于官員財產(chǎn)公示的條例，但是還缺乏一部國家層面的大法對官員財產(chǎn)公示的主體、內(nèi)容、方式等內(nèi)容作出統(tǒng)一的規(guī)定。加快制定《公職人員財產(chǎn)公示法》，有助于引入社會監(jiān)督力量，進(jìn)一步促進(jìn)我國的廉政制度建設(shè)。

（三）以制度為基礎(chǔ)

不少轉(zhuǎn)型國家在應(yīng)對腐敗問題、突破廉政困境時，都以制度建設(shè)為政策導(dǎo)向的基礎(chǔ)。通過新的制度設(shè)計和完善已有的制度安排，以建立健全相關(guān)制度為基礎(chǔ)為抓手，一些轉(zhuǎn)型國家在懲治腐敗問題、走出廉政困境上積累了豐富經(jīng)驗，形成了成熟做法。這對新時代我國廉政制度的體系化建設(shè)，從制度價值到制度規(guī)范，從制度設(shè)計到制度安排，從制度運行到制度保障，從制度創(chuàng)新到制度配套，都有著不少啟示意義和借鑒價值。

一是建立專門的廉政監(jiān)督機構(gòu)。黨的十九大報告提出了“健全黨和國家監(jiān)督體系，深化國家監(jiān)察體制改革”的戰(zhàn)略要求。目前我國的紀(jì)律檢查委員會、國家預(yù)防腐敗局、行政監(jiān)察部、檢察院下設(shè)的反貪局、審計署等機構(gòu)，均承擔(dān)著一定的廉政建設(shè)職能。其中，紀(jì)檢委和監(jiān)察部合署辦公，國家預(yù)防腐敗局負(fù)責(zé)腐敗工作的綜合協(xié)調(diào)工作，反貪局主要是接受國家機關(guān)公職人員的腐敗舉報，而審計署則是著力于審計財政收支層面的工作。從機構(gòu)建設(shè)看，我國已經(jīng)基本形成了較為完善的廉政監(jiān)督機構(gòu)體系，但是在機構(gòu)的設(shè)計、協(xié)調(diào)、職能分工上，仍然存在著一些不足。首先，要加強權(quán)力機關(guān)的廉政機構(gòu)設(shè)計。在國務(wù)院、檢察院等行政、司法領(lǐng)域，我國已經(jīng)建立了相應(yīng)的反腐敗機構(gòu)。行政機關(guān)內(nèi)部的廉政機構(gòu)容易出現(xiàn)反腐敗動力不足的問題，行政權(quán)力的自我監(jiān)督存在著設(shè)計理念上的天然不足。此外，司法機關(guān)內(nèi)部的廉政機構(gòu)也容易缺乏主動性。以反貪局為例，其作用的發(fā)揮主要是依賴各類舉報，它缺乏對行政權(quán)力運行實施審查的足夠的主動性。因此，有必要在全國人大增設(shè)下屬廉政機構(gòu)。一方面，這能夠增強反腐敗動力因素，彌補行政權(quán)力自我監(jiān)督的不足；另一方面，這能夠統(tǒng)籌我國各類反腐敗機構(gòu)的協(xié)調(diào)運作程度，在最大程度上發(fā)揮監(jiān)督合力的巨大作用。其次，在廉政機構(gòu)的職能設(shè)定上，要進(jìn)一步增強反腐敗機構(gòu)的獨立性。廉政機構(gòu)體系以“條條”為主，實行垂直化管理，從而減少了地方黨政機構(gòu)對其職能行為的干涉。同時，要賦予廉政機構(gòu)以一定的執(zhí)行權(quán)，對事實確鑿的貪腐行為，可以實行直接懲治。

二是增設(shè)政府公職人員道德約束機構(gòu)。廉政制度建設(shè)不僅要依賴于完善化的監(jiān)督機制，也與廉政文化息息相關(guān)。中國等轉(zhuǎn)型國家的“官僚主義”文化，在較長時間內(nèi)仍然影響著社會公眾、公職人員的行為方式。而建設(shè)優(yōu)良的廉政文化，則能夠加強政府公職人員的自我約束，進(jìn)而提高廉政制度建設(shè)的實際效度。目前我國的廉政文化建設(shè)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，如貫徹落實八項規(guī)定、糾治“四風(fēng)”等，取得了豐碩的成果。在此基礎(chǔ)上，還要從行政倫理建設(shè)等新思路出發(fā)，構(gòu)建覆蓋各級政府公職人員的道德約束機構(gòu)，定時定期整頓政府公職人員作風(fēng)，監(jiān)察政府公職人員行為規(guī)范，逐步改變“官本位”思想。從內(nèi)在道德上，要求政府公職人員樹立現(xiàn)代廉政觀，拒絕貪污腐化等違法違紀(jì)行為。

三是進(jìn)行薪酬制度改革。英國、新加坡等發(fā)達(dá)國家普遍奉行“高薪養(yǎng)廉”政策，一部分轉(zhuǎn)型國家也采取了類似的舉措，如格魯尼亞對警察系統(tǒng)就采取了高薪政策。現(xiàn)階段，我國公務(wù)員尤其是基層公務(wù)員的薪酬水平還處于明顯偏低的狀況。這一方面不利于公務(wù)員工作積極性的提高，從而影響到政府部門的工作績效；另一方面，容易造成公務(wù)員尋求“隱性收入”，滋生貪腐的不良心理。從一般觀點而言，我國可以在轉(zhuǎn)型時期逐步提高公務(wù)員的薪酬水平，使其達(dá)到略高于同資歷企事業(yè)單位人員報酬的水平。同時，逐步規(guī)范公務(wù)員的津貼補貼，這有助于減少他們的“隱性收入”，從而消除他們的貪腐心理和不良動機。

（四）以社會為載體

廉政制度建設(shè)要以社會為載體，這是轉(zhuǎn)型國家廉政制度建設(shè)中的重要實踐經(jīng)驗，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的潛在需要。為數(shù)不少的轉(zhuǎn)型國家在國策制定和運行上過度關(guān)注于經(jīng)濟議題，將經(jīng)濟轉(zhuǎn)型等同于國家轉(zhuǎn)型，以經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律替代政治發(fā)展規(guī)律、社會發(fā)展規(guī)律等，最后造成了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型失敗、政局動蕩不安、社會失序嚴(yán)重。一些西方國家以轉(zhuǎn)型國家公眾對生活現(xiàn)狀的極度不滿和對腐敗現(xiàn)象的深惡痛絕為口實，大肆滲透和介入，諸如“顏色革命”“街頭政治”“權(quán)力游戲”等現(xiàn)象難以杜絕，致使一些轉(zhuǎn)型國家陷入了惡性循環(huán)的高危境地。我們要深刻認(rèn)識到，社會作為重要載體在廉政制度建設(shè)上并非被動和無用的，它是構(gòu)建全方位廉政制度體系的重要環(huán)節(jié)，是建立和完善全社會反腐廉政體系的重要前提。對此，黨的十九大報告強調(diào)指出，“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力”，進(jìn)一步增強“五位一體”監(jiān)督體系的合力作用，努力發(fā)揮合力監(jiān)督的巨大效應(yīng)。

20世紀(jì)80年代，隨著改革開放政策的實施及深入，我國市場經(jīng)濟主體的規(guī)模逐步擴大，中產(chǎn)階層也隨之?dāng)U大，社會對以政府為主的公共部門提出了新的更高要求。由于政府等公共部門對社會需求的回應(yīng)能力相對遲滯和有限，大量的自發(fā)性的“第三部門”興起。此外，我國公眾的政治參與意識和政治參與能力得到了進(jìn)一步提升，公眾對國家政治經(jīng)濟生活給予了更多關(guān)注。行政機關(guān)的工作效率、公職人員的行為作風(fēng)等，成為我國社會的關(guān)注焦點。在此背景下，適時拓寬和創(chuàng)新公眾參與政治生活的渠道，不僅能夠有效引入社會監(jiān)督力量，還能從外部生態(tài)環(huán)境上構(gòu)建廉政制度建設(shè)的“大網(wǎng)”，使“群眾監(jiān)督”“輿論監(jiān)督”作為構(gòu)建“五位一體”監(jiān)督體系的重要方面得以發(fā)揮更大作用。

現(xiàn)代科技的迅猛發(fā)展，使社會力量在廉政制度建設(shè)中可以借助于先進(jìn)技術(shù)手段發(fā)揮更大的作用?；ヂ?lián)網(wǎng)、智能手機的加快普及，使信息傳播更加便捷高效。由此產(chǎn)生了信息的集聚效應(yīng)，在短期內(nèi)形成了強大的社會輿論氛圍。實際上，早在2008年，我國就已經(jīng)超過美國成為世界上網(wǎng)民人數(shù)最多的國家。據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）的統(tǒng)計，截至2017年6月，我國的網(wǎng)民規(guī)模已經(jīng)達(dá)到7.72億人，互聯(lián)網(wǎng)普及率為55.8% 〔9 〕。網(wǎng)絡(luò)“新常態(tài)”現(xiàn)象的出現(xiàn)，對我國政治生活造成了多維度影響。諸如“網(wǎng)絡(luò)反腐”熱潮折射出了我國公眾對廉政制度建設(shè)的新期待，這不僅是網(wǎng)絡(luò)力量對政府管理已經(jīng)造成了巨大影響的反映，也是新型廉政制度建設(shè)路徑探索的有效體現(xiàn)之一。當(dāng)然，在“網(wǎng)絡(luò)反腐”與“制度反腐”的有效對接方面，還需要進(jìn)一步的深入探索和規(guī)劃設(shè)計。

有效保障和努力發(fā)揮以社會為重要載體的廉政制度建設(shè)及其巨大作用，要優(yōu)先做好三個方面的工作。一是公眾權(quán)利的保障問題。在網(wǎng)絡(luò)社會日益發(fā)達(dá)的當(dāng)下，更加有效地保障公眾的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，這是政府管理面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一。電子政府建設(shè)提供了有益思路，但是目前我國各級政府的電子網(wǎng)絡(luò)建設(shè)還處于初級階段，亟待進(jìn)一步突破和升級。二是公眾參與的規(guī)范問題。公眾的政治參與能力參差不齊，加之信息傳播的廣泛性、快捷性，因而極易造成“網(wǎng)絡(luò)煽動”情況。這不利于正常社會、政治秩序的構(gòu)建及發(fā)展。政府部門要加強對公眾參與規(guī)范的管理，防止和減少非理性參與。三是公眾參與的渠道問題。目前我國的社會反腐具有鮮明的自發(fā)性特點，公眾通過微博、微信等網(wǎng)絡(luò)平臺自發(fā)宣傳，形成社會輿論后轉(zhuǎn)而上升為公共政策的關(guān)注焦點，權(quán)力機關(guān)再行介入 〔10 〕。這表明目前我國公眾參與廉政建設(shè)仍然缺乏足夠的制度性渠道。公眾在反腐敗上的自發(fā)參與并不一定導(dǎo)致腐敗懲治后果的產(chǎn)生，卻同時容易招致各種報復(fù)行為?，F(xiàn)階段，我國已經(jīng)采取了諸如“實名舉報”等有效舉措，旨在進(jìn)一步加強政府和社會之間在廉政制度建設(shè)上的良性互動關(guān)系。

國家轉(zhuǎn)型是一項龐雜的系統(tǒng)工程，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型只是其中的一個部分而已，顯然，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型無法替代也不能夠等同于國家轉(zhuǎn)型。從實踐經(jīng)驗來看，不少轉(zhuǎn)型國家在過度強調(diào)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型成效的過程中，反而使其陷入了經(jīng)濟發(fā)展衰敗、政治局勢劇變、社會動蕩不安的危險局面，公共權(quán)力異化，腐敗問題叢生，甚至是國家治理失敗風(fēng)險居高難下。結(jié)合轉(zhuǎn)型國家廉政制度建設(shè)方面的實踐經(jīng)驗及我國的基本國情和一些成熟做法，按照黨的十九大報告提出的“堅定不移全面從嚴(yán)治黨”的明確要求和“奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利”的戰(zhàn)略部署，新時期我國廉政制度建設(shè)要以政黨為領(lǐng)導(dǎo)、法治為中心、制度為基礎(chǔ)、社會為載體，進(jìn)一步扎實深入推進(jìn)新時代中國特色社會主義廉政制度體系建設(shè)。

注 釋：

①轉(zhuǎn)型國家具體指國家經(jīng)濟體制正處于轉(zhuǎn)變的過程，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型指的是由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型。當(dāng)今世界上進(jìn)行這種經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的國家較多，主要是前社會主義國家，比如俄羅斯、東歐各國、越南等以及中國，各個國家的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型都要經(jīng)歷較長的時期。

②參見郭潔：《東歐轉(zhuǎn)型國家公民社會探析》，《科學(xué)社會主義》2009年第4期。

③2000年瑞士警方的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，俄羅斯西伯利亞石油公司支付了葉利欽家族的許多開銷，由此換取最高權(quán)力的政治庇護(hù)。

④數(shù)據(jù)來源于中央紀(jì)委網(wǎng)站（http：//www.ccdi.gov.cn/）。

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責(zé)任編輯 周 榮