譚秋成

教育屬于公共物品還是私人物品

但是，農(nóng)村九年制義務(wù)教育完全由政府提供也帶來了系列問題。首先，由于財(cái)政資源關(guān)于教育，長期以來爭論的一個焦點(diǎn)問題是：作為一種服務(wù)，它到底屬于公共物品還是私人物品？堅(jiān)持教育屬于公共物品的觀點(diǎn)認(rèn)為：教育能提高社會整體素質(zhì)和文明程度，進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，增強(qiáng)國家和民族的競爭力；教育能傳播文化，傳承道德和價值觀，維護(hù)社會主流意識形態(tài)，促進(jìn)社會穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)；享受基本教育服務(wù)是人人應(yīng)得的權(quán)利，是評判社會制度是否公平正義的重要指標(biāo)。

堅(jiān)持教育屬于私人物品的觀點(diǎn)則認(rèn)為：教育本質(zhì)上是人力資本的投資，接受教育能提高個人的認(rèn)知能力，獲取信息和處理信息的能力，應(yīng)對和處理復(fù)雜事務(wù)的能力，還有利于個人與社會溝通。因此，受過教育的人能找到更好的工作，獲得更高的收入，教育是有高額回報(bào)且回報(bào)全由個人所有的，教育開闊個人視界，觸及個人心靈，能給人帶來快樂，本身具有內(nèi)在價值。

這種關(guān)于教育是屬于公共物品還是私人物品的爭論，實(shí)際上關(guān)系到教育到底應(yīng)該由誰來投入的問題。如果屬于前者，教育就應(yīng)由政府財(cái)政負(fù)責(zé)；相反，則應(yīng)由個人或家庭購買。2005年以來，全國農(nóng)村地區(qū)普遍實(shí)行九年義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”政策，中小學(xué)的學(xué)費(fèi)和雜費(fèi)全部免除，這說明農(nóng)村中小學(xué)教育被認(rèn)為是公共物品，政府財(cái)政承擔(dān)了提供教育的職能。這一做法在十多年前農(nóng)民收入水平普遍較低、各種負(fù)擔(dān)沉重的情況下，能大大減輕部分農(nóng)村家庭的經(jīng)濟(jì)壓力，顯著降低輟學(xué)率，提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)，為快速工業(yè)化和城市化培養(yǎng)一支質(zhì)量較高的勞動力大軍。

終究有限，政府為了節(jié)約學(xué)校運(yùn)行成本，在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行大規(guī)模撤校和并校，導(dǎo)致部分農(nóng)村孩子上學(xué)很不方便，并帶來安全隱患。為了方便孩子上學(xué)，部分家長或早晚接送，或進(jìn)城、進(jìn)鎮(zhèn)租房陪讀，或讓孩子在學(xué)校寄宿。無疑，這都增大了家庭教育成本，且小學(xué)和初中寄宿也不利于孩子的心智成長。其次，中小學(xué)等基礎(chǔ)教育主要由地方財(cái)政負(fù)責(zé)，由于不同地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，政府財(cái)政實(shí)力不等，結(jié)果造成了城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間、農(nóng)村發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和邊遠(yuǎn)山區(qū)之間、好學(xué)校和較差學(xué)校之間在投入和教育質(zhì)量上出現(xiàn)巨大差異。

財(cái)政支持帶來的教育公平只是暫時的

我們最近調(diào)查了湖南省瀏陽市、湘潭縣、桃江縣6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和6個村的農(nóng)村小學(xué)和初中教育情況，訪談了農(nóng)村地區(qū)6個中學(xué)校長，12個小學(xué)校長，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入和教育質(zhì)量的地區(qū)差異非常明顯。瀏陽市經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，市級財(cái)力比較雄厚，該市中小學(xué)教師年均工資收入可達(dá)八九萬。湘潭縣和桃江縣經(jīng)濟(jì)實(shí)力一般，政府財(cái)政收入在支付行政事業(yè)人員工資后勉強(qiáng)維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)，這兩縣的中小學(xué)教師年均收入只有3.5萬～4.5萬元。

由于財(cái)政支持不足，湘潭縣和桃江縣的農(nóng)村中小學(xué)普遍缺乏必要的體育設(shè)施、信息化和音樂教學(xué)器材等。教師收入低也嚴(yán)重威脅教學(xué)質(zhì)量，比如，學(xué)校招聘時報(bào)名人數(shù)太少，沒有選擇余地，有時甚至招不到教師。湘潭縣在2017年招聘了18名教師，最后報(bào)到的只有17人，1人得知自己將被安排在較偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)后當(dāng)即放棄了這一職位。在農(nóng)村地區(qū)尤其是偏遠(yuǎn)山區(qū)，師資流失嚴(yán)重。桃江縣2015～2016年招了19名教師，到2017年上半年就有三四個老師調(diào)走，他們分別考到了長沙、益陽城區(qū)的學(xué)校或縣里的其它單位。

師資流失意味著教師工作崗位需要進(jìn)行全面調(diào)整，學(xué)生也需要重新適應(yīng)，影響整個學(xué)校的教學(xué)與管理。公辦教師的缺乏致使兩縣大量使用代課老師，由于代課教師收入更低，每月工資一般只有1500元左右，且沒有醫(yī)療和養(yǎng)老保險，教師素質(zhì)和教學(xué)質(zhì)量更加大打折扣。沒有年輕血液的加入，教師年齡結(jié)構(gòu)老化的問題隨之而來。桃江縣三堂街鎮(zhèn)2017年中小學(xué)共有247名公辦教師，其中50歲以上的有59名，占24%。教師招不來，一些課程就無法開設(shè)。湘潭縣和桃江縣的農(nóng)村中小學(xué)普遍缺少音樂、體育、美術(shù)、英語方面的教師。桃江縣三堂街鎮(zhèn)有6所小學(xué)，只有兩所配有英語教師，這也使得一名教師得擔(dān)負(fù)多門課程的教學(xué)任務(wù)，專業(yè)性不強(qiáng)。不僅如此，在這些學(xué)校，師生比例大都超過1∶20，部分學(xué)生得不到老師的關(guān)注，教師本人也很辛苦。

湖南的調(diào)查說明，通過公共財(cái)政支出免除農(nóng)村小學(xué)和初中的學(xué)雜費(fèi)，以實(shí)現(xiàn)全社會基礎(chǔ)教育權(quán)利享受的公平性只是暫時和表面的，地區(qū)間財(cái)政實(shí)力的巨大差異以及由此造成的教育質(zhì)量巨大差異，讓部分農(nóng)村中小學(xué)生日后進(jìn)入勞動力市場競爭時仍將處于劣勢。湖南湘潭縣、桃江縣農(nóng)村中小學(xué)教育中出現(xiàn)的問題絕非特例，基本上反映了我國中西部地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)教育普遍存在的困難。事實(shí)上，這兩年我們在河北、河南、陜西調(diào)查時也發(fā)現(xiàn)了同樣的問題。

那么可能有人會問，通過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，加大對中西部農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育的投資，是否就能消除地區(qū)間的教育質(zhì)量差異？我們認(rèn)為，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可減緩這種差異擴(kuò)大的速度，但永遠(yuǎn)不能填補(bǔ)教育質(zhì)量差異的鴻溝。這不僅因?yàn)橹醒胴?cái)政能力有限，更因?yàn)槿鐣ㄞr(nóng)村居民對教育質(zhì)量的要求在不斷提高。

私立教育發(fā)展可促進(jìn)有益競爭

如何改進(jìn)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育質(zhì)量、逐步減少地區(qū)間教育差距？我們認(rèn)為最有效的措施是鼓勵社會資本興辦私立學(xué)校。教育實(shí)際上是具有私人產(chǎn)品性質(zhì)的。隨著收入水平提高，農(nóng)村居民對孩子的教育質(zhì)量愈加重視，對人力資本的投資明顯增加。在我們調(diào)查的湖南6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，初中學(xué)生畢業(yè)后不再像十年、二十年前那樣立即回家務(wù)農(nóng)或進(jìn)城打工，95%以上的畢業(yè)學(xué)生升入了高中。6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有相當(dāng)一部分中小學(xué)生選擇在縣城、地級市而不是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村中小學(xué)讀書，家長認(rèn)為前者的基礎(chǔ)教育質(zhì)量更高。在湘潭縣，在私立學(xué)校讀初中的學(xué)生每年大約需要交3萬元學(xué)費(fèi)。即使如此，幾位受訪家長都以送孩子去私立中學(xué)為榮，排頭鄉(xiāng)一位公辦學(xué)校的校長也將女兒安排在私立中學(xué)讀高中。

從調(diào)查情況看，私立學(xué)校之所以受歡迎，原因有幾點(diǎn)：第一，私立學(xué)校的教室、操場、宿舍等基礎(chǔ)設(shè)施很好，音樂、美術(shù)、體育器材配套齊全；第二，私立學(xué)校的教師優(yōu)秀，師資力量雄厚。由于教師收入高，私立學(xué)校容易招到高質(zhì)量教師，很多公辦學(xué)校的教師也跳槽到私立學(xué)校；第三，私立學(xué)校的教師更敬業(yè)，可以照顧到每位學(xué)生，與學(xué)生交流多，教學(xué)質(zhì)量更高；第四，私立學(xué)校開展多樣化教學(xué)，設(shè)置的課程更完備，部分私立學(xué)校甚至組織國際交流項(xiàng)目；第五，私立學(xué)校教師較為認(rèn)真負(fù)責(zé)，對教學(xué)質(zhì)量的重視程度高于公辦學(xué)校，彌補(bǔ)了部分家長因自身教育水平低而不能輔導(dǎo)孩子的缺陷；第六，由于管理嚴(yán)格，老師更有責(zé)任心，很多長期在外地打工的父母更愿意將孩子送到私立學(xué)校，以免孩子荒廢學(xué)業(yè)，缺乏管教。

發(fā)展私立教育，鼓勵民間辦學(xué)，最重要的一點(diǎn)是，可以滿足居民對教育多樣化的需求。孩子稟賦各異，家長經(jīng)濟(jì)條件千差萬別，社會對教育質(zhì)量的需求自然就有不同層次。發(fā)展私立教育實(shí)際上給了居民更多選擇，那些孩子天分更高、家長收入更多的家庭可以購買私立學(xué)校的教育服務(wù)。私立學(xué)校的發(fā)展也有利于公辦學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的提高，因?yàn)楣k學(xué)校需面臨私立學(xué)校在生源、師資方面的競爭，不得不設(shè)立更合理的激勵機(jī)制來提高教學(xué)水平。私立學(xué)校的發(fā)展分流了公辦學(xué)校的部分生源后，地方政府也可將有限的財(cái)政資源用于改善公辦學(xué)校的教學(xué)條件上。

（作者系中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、教授、博導(dǎo)）