關鍵詞 地方人大 立法工作 主導作用

作者簡介：任夢琪，江蘇省人大常委會。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.061

在黨的十八屆五中全會中，我黨明確提出了全面建設小康社會決勝階段的總體指導思想，對未來五年的發(fā)展藍圖進行描述。作為地方人大的工作人員，應主動適應形勢變換，符合新的發(fā)展需求，在五大發(fā)展的引領之下，促進新形勢下的地方人大立法工作，使立法質(zhì)量和水平得到顯著提升，將立法引領和主導作用得到顯著發(fā)揮。

一、 發(fā)揮地方人大在立法中主導作用的必要性

（一） 人民主權的內(nèi)在要求

所謂的人民主權主要是指人民是國家和政府最高權力的出發(fā)點和歸屬點，并且是國家和政府合法化的前提保障。盧梭曾經(jīng)說過：“在人民自由意志的基礎上進行建立，并且以社會契約的方式進行維持的國家，其主權掌握在全體人民的手中。當共同體將權力轉(zhuǎn)移到立法機關后，那便是神靈一樣的存在?！痹谖覈骷壢嗣翊泶髸窃诠裰苯踊蜷g接選舉的基礎上產(chǎn)生的，人民具有行使國家主權的權利，通過制定法律法規(guī)的方式，形成國家意志，對國家進行管理，以此來保障人民的合法權益，因此從這個角度來看，發(fā)揮地方人大的立法作用能夠體現(xiàn)出人民主權的內(nèi)在要求。

（二） 人大自身性質(zhì)的必然要求

我國實施的根本政治制度為人民代表大會制度，從立法權限方面來看，大人的立法權與行政機關相比較高。事實上，從我國第一部憲法制定并正式實施以后，經(jīng)過歷次憲法的修訂都沒有將此項原則進行更改。在2015年，我國對《立法法》進行了修訂，對于地方人大在立法工作中主導作用的發(fā)揮問題進行了強調(diào)，由此可見，人大主導工作的提升是體現(xiàn)人大自身性質(zhì)的必然要求 。

（三） 現(xiàn)代化法制建設的根本路徑

長期以來，“行政主導立法”現(xiàn)象十分突出，在中央和地方的立法中均有所體現(xiàn)，根據(jù)相關統(tǒng)計結(jié)果顯示，近十年來，由國務院相關部門提交的法律草案達到80%，這種借助行政權力實施立法的方式，將立法和執(zhí)法相結(jié)合，自己既做運動員又做裁判員，導致以部門利益為重、與社會實際情況相脫離等現(xiàn)象多發(fā)。因此，只有對人大立法權進行有效的規(guī)范，才能夠使社會中不同群體間的利益訴求得以滿足，使立法活動能夠減少利益者的操縱，更加準確的符合客觀要求，使立法改革變得更加系統(tǒng)具體。

二、地方人大立法作用的現(xiàn)狀

（一） 法規(guī)審議問題

在地方人大立法過程中，法規(guī)審議屬于重要環(huán)節(jié)之一，審議的深入程度將對立法質(zhì)量產(chǎn)生直接影響。在法規(guī)審議中主要存在以下幾點問題：第一，法規(guī)調(diào)研修正時間較短。由于受到常委會會議間隔期限的影響，法制機構的調(diào)研、協(xié)調(diào)、修正時間通常只有兩個月，因此時間方面較為緊張，審議工作很難深入開展。第二，常委會成員對法規(guī)審議深入困難。事實上，大部分情況下常委會成員在會議召開當天才獲得相關材料，并且受到會期精簡影響，在對法規(guī)進行分組審議時時間往往不夠充足，相關人員很難將自己的意見和看法充分的表述出來。第三，常委會人員構成不盡合理，對審議質(zhì)量產(chǎn)生一定干擾。這一問題屬于各地地方人大的常見問題，法制工作組的成員通常由其他部門成員兼任，在專業(yè)化程度、經(jīng)驗等方面都有待提升，也很難將全部的精力都放置在法規(guī)審議的工作當中，使審議質(zhì)量受到一定的影響 。

（二） 法規(guī)立項問題

第一，地方人大在立法項目中的主導能力不足。地方人大在立法過程中，在項目機制、論證程序等方面不夠健全，可能會導致無法將社會立法需求充分的反映出來，在立項論證環(huán)節(jié)中對于不合理、不適合的項目沒有進行有效的排除，使地方人大在法規(guī)立項方面的主導能力受到影響。第二，在法規(guī)立項流程中存在些許問題，主要體現(xiàn)在：地方政府對于立項的審核要求不夠嚴格，沒有調(diào)動人大代表和社會共同參與到該環(huán)節(jié)當中，在制定立法規(guī)劃計劃時沒有公開征求社會各界的意見，審批工作中摻雜較多的主觀因素，對立法的公正性和合理性造成了影響。

（三）地方法規(guī)起草受行政機關制約

在立法過程中，法規(guī)起草屬于其中十分重要的緩解，擁有起草主動權的主體也就意味著擁有立法主導權。近年來，法規(guī)的起草主體發(fā)生了一些轉(zhuǎn)變，開始呈現(xiàn)出多元化趨勢，但是各地方在此方面仍然堅持著“誰立項，誰起草”的原則，由主管來負責。由于地方政府擁有立項的主導權，因此大部分地方性法規(guī)的起草主體均為政府，使得地方人大在此方面的主導作用發(fā)揮受到了較大制約。

三、發(fā)揮地方人大主導立法的措施

（一） 創(chuàng)新法規(guī)草案的起草機制

第一，將大人立法的主導作用充分發(fā)揮出來。在黨的領導下，人大在立法中的主要環(huán)節(jié)應體現(xiàn)在以下幾個方面：一是制定地方年度立法計劃。明確立法目標、內(nèi)容、社會需求、經(jīng)濟發(fā)展需求等內(nèi)容，并且將其納入到立法計劃當中。二是相關專委會和機構應積極主動的參與到法規(guī)起草的工作當中，特別是對于一些關系較為重大的法規(guī)項目來說，人大更應加強重視，組織起草工作，將重大分歧在起草環(huán)節(jié)中進行及時妥善的解決 。

第二，充分發(fā)揮人大代表在地方立法工作中的作用。隨著我國依法治國方針的實施，人大代表對地方立法方面的重視程度逐漸提升，越來越多人大代表參與到立法工作當中并且獻計獻策，針對法規(guī)的起草、調(diào)研、論證等提出寶貴的意見和建議，使法規(guī)制定的民主性與科學性得到充分彰顯。

第三，對于具有較強專業(yè)性的法規(guī)來說，在起草之前可以邀請或者委托第三方團隊進行起草，例如社會團體、研究機構、相關專家和學者等，也可以通過招投標的方式對起草單位進行選擇，然后進行綜合選擇和優(yōu)化組合之后，最終形成法規(guī)草案。

（二）提升地方立法質(zhì)量

要想使地方人大的立法質(zhì)量得到有效的提升，首選需要加強立法協(xié)調(diào)，在掌握我國社會主義總格局的前提下，實現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域法制化的協(xié)調(diào)發(fā)展?，F(xiàn)階段，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會關系逐漸增加，利益訴求也變得日漸多樣。因此在實施協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，應將地方人大在立法中的平衡、民主等作用充分發(fā)揮出來，使立法全過程得以協(xié)調(diào)，矛盾糾紛被有效的化解，這對提升地方立法質(zhì)量有著十分重要的現(xiàn)實意義，同時也是提升地方立法質(zhì)量的根本路徑。

如何才能夠使地方人大的立法工作得以有效協(xié)調(diào)，應做好以下幾點：一是做好法規(guī)之間的銜接關系，部門之間在權利、責任等方面應具體明確，不能出現(xiàn)遺漏或者重疊等現(xiàn)象，以免當問題產(chǎn)生使由于各部門之間的權責混亂，導致責任相互推卸逃避等現(xiàn)象發(fā)生。二是協(xié)調(diào)處理上下關系，地方性法規(guī)的制定應滿足憲法中的要求，不能與行政法規(guī)之間出現(xiàn)矛盾沖突，一旦發(fā)生沖突也應以上級法規(guī)中的規(guī)定為主，以此來維護法制統(tǒng)一。三是針對法規(guī)草案中存在的重大問題進行協(xié)調(diào)處理，從法規(guī)草案開始起草時開始，需要將法規(guī)草案中的矛盾問題進行梳理，主動與相關部門之間進行交流和互動。專委會和相關機構也應積極主動的參與到法規(guī)制定當中，對其進行監(jiān)督和指導，針對起草中遇到的問題進行認真的商議后協(xié)調(diào)解決。在法規(guī)審議的過程中，針對涉及利益關系較為重大，與人民群眾之間聯(lián)系十分密切的問題，應準確的找出癥結(jié)之所在，并且加強與政府的溝通，保障在常委會會議表決中達成共識，不存在重大分歧，以長遠利益和整體利益為主。

（三）提升黨對人大立法的指導作用

在我國憲法架構背景下，大人立法作用的發(fā)揮應堅定不移的服從黨的領導，否則其在立法中的主導作用將蕩然無存。事實上，行政主導立法現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原則在于地方黨委對立法職能的輕視，部分地方黨委沒有給予地方人大足夠的支持，使人大在立法工作中缺少主導性，對此，應積極提升黨對人大立法的指導作用。首先，地方黨委應積極認識到黨對立法機關的重要意義，深刻而清醒的認識到人大立法與依法行政之間的關系，以此來掌握正確的領導模式。黨對于立法工作方面的領導主要通過政治領導的方式進行，制定政策方向和原則，不斷向國家相關機關推薦優(yōu)秀干部，減少對人大立法工作的干涉。其次，地方黨委應對人大立法和依法工作給予較大的鼓勵和支持，使人大在立法工作的主導作用得到顯著提升，同時政府及其他部門應尊重人大的主導地位，并且在工作中加強與人大的交流和配合，使人大立法凝聚多方力量的支持，使主導作用得到顯著的增強。最后，地方人大在立法工作中，應嚴格遵從黨領導立法工作機制，在法規(guī)起草和修正過程中如若出現(xiàn)重大分歧矛盾，應以群眾利益、長遠利益為主，對于較為敏感問題的決策，需要向上級黨委進行請示和商討后才能進行處理 。

（四）加強人大自身建設

現(xiàn)階段，我國人大在立法方面之所以會出現(xiàn)“行政主導立法”等現(xiàn)象，主要原則在于地方人大自身在立法能力上的欠缺，因此，要想使其在立法中的主導作用得到顯著發(fā)揮，則需要提升其立法能力，擴大人大立法隊伍，實施人大代表的專職化建設，使專職代表的數(shù)量和人大代表數(shù)量進行精簡，提升對隊伍人員素質(zhì)和能力的要求，使大人的議事效率和能力得到顯著提升。其次，應采取積極措施加強對常委會組織和專委會組織成員的建設，通過法律人才編制的形式，使其立法能力得到顯著提升。同時，對組織內(nèi)部成員定期進行技能培訓，使其技能水平和履職能力得到顯著加強。另外，在選人用人方面也要嚴加把關，選取一些具備豐富法律賺經(jīng)驗和專業(yè)背景的人士參與到法規(guī)的制定當中，以此來提升法規(guī)的制定效率，并且建立人大法律專家顧問制定，將法律院校和律師協(xié)會等多方面力量凝聚起來，使立法力量得到極大的充實。

四、結(jié)語

綜上所述，發(fā)揮地方人大在立法中主導作用是人民主權的內(nèi)在要求、人大自身性質(zhì)的必然要求、現(xiàn)代化法制建設的根本路徑。但事實上，在目前人大立法方面仍然存在著諸多問題，主要體現(xiàn)在法規(guī)審議、法規(guī)立項、地方法規(guī)起草受行政機關制約等方面。對此，應積極創(chuàng)新法規(guī)草案的起草機制、加強人大自身建設、提升黨對人大立法的指導作用，以此來使地方立法中存在的問題得以良好解決，立法質(zhì)量得到有效的提升。

注釋：

陳玉江.江蘇新獲地方立法權設區(qū)市立法能力生成現(xiàn)狀研究——以淮安市為例.法制博覽.2017（36）.36-37.

田玉麒.地方人大立法聽證制度：功能定位、實踐經(jīng)驗與發(fā)展趨向——基于上海市人大立法聽證實踐的政治學分析.河北法學.2016，34（7）.138-150.

李鵬章.要講“規(guī)矩”不可“任性”——關于地方人大立法工作機構設置的思考.人民之聲.2015（5）.41-42.

盛華東.加強立法工作組織協(xié)調(diào) 發(fā)揮人大立法主導作用.人大研究.2015（3）.39-41.