紀元香

【摘 要】 為探索建設中國特色社會主義自由貿易港之路，分析我國在自由貿易港建設方面的探索歷程，指出當前自由貿易試驗區(qū)存在著缺乏法律保障體系、政出多門、信息不能共享、手續(xù)復雜繁瑣等問題。參照對比國外自由貿易港建設發(fā)展歷程，結合我國國情，認為應通過人大“先立法，后設區(qū)”，先制定《自由貿易港基本法》，而后制定適合各地具體情況的自由貿易港法律規(guī)范，從而形成中國特色社會主義自由貿易港法律保障體系。

【關鍵詞】 中國特色社會主義；自由貿易試驗區(qū)；自由貿易港；海關監(jiān)管

0 引 言

中共第十九次全國代表大會明確提出賦予自貿試驗區(qū)更大改革自主權，探索建設自由貿易港。從設立自貿試驗區(qū)到探索建設自由貿易港，意味著將推進更加全面、更高水平的對外開放，是推進開放型經濟的新舉措。

1 我國在自由貿易港建設方面的探索

自2013年以來，以上海為代表的我國多個地區(qū)在建設自由貿易港方面進行了有益探索。2017年3月，上海市在《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區(qū)改革開放方案》（以下簡稱《方案》）中明確提出：在洋山保稅港區(qū)和浦東機場綜合保稅區(qū)等海關特殊監(jiān)管區(qū)域內設立自由貿易港區(qū)，對標國際最高水平，實施更高標準的“一線放開”“二線安全高效管住”的貿易監(jiān)管制度。商務部也會同上海市和相關部門研究制定有關自由貿易港的建設方案。

目前，上海市針對自貿試驗區(qū)在海關、商檢、貿易、投資政策等方面存在的政策法規(guī)性沖突提出了暫停和調整的要求，對在離岸金融、外匯管理、海關監(jiān)管、單一窗口和區(qū)港聯(lián)動等方面遇到的瓶頸問題也提出了相關改進建議。

2 我國探索自由貿易港建設所 面臨的主要問題

（1）缺乏法律保障體系，法律依據(jù)不足是自由貿易港建設面臨的首要問題。國外自由貿易港的建立是先制定自由貿易港基本法，然后再依法設立和管理自由貿易港區(qū)，并在發(fā)展過程中不斷完善和修正自由貿易港基本法，以保證自由貿易港政策的權威性、一致性和穩(wěn)定性。目前，我國自由貿易港尚未有國家層面立法，現(xiàn)有的政策法規(guī)大多以行政規(guī)章和管理辦法為主，不是權威的上位法。立法的滯后導致政府監(jiān)管機構對自身的權力與義務沒有清晰準確的界限，甚至使政府監(jiān)管無法可依。我國自貿試驗區(qū)政府監(jiān)管部門的各自為政，使得自貿區(qū)法律法規(guī)存在法出多門的情況，甚至不同地方、不同部門出臺的政策法規(guī)相互矛盾、難以協(xié)調。

（2）中央、地方多頭監(jiān)管，造成政策沖突和信息不能共享。與原有保稅區(qū)的監(jiān)管機構相似，我國目前的自貿試驗區(qū)政府監(jiān)管也分為中央政府監(jiān)管、地方政府監(jiān)管和內部監(jiān)管等3個層面，各部門和層面之間存在多頭監(jiān)管、各自為政的現(xiàn)象，相互之間未實現(xiàn)信息共享，造成資源浪費，監(jiān)管效率低下。

（3）手續(xù)復雜繁瑣，降低貿易便利化水平。在我國的自貿試驗區(qū)實踐中，以海關為代表的監(jiān)管部門對貨物進行全面監(jiān)管，自貿試驗區(qū)內的所有企業(yè)、貨物及貨物流向都受海關監(jiān)管，在很大程度上限制了貨物進出自貿試驗區(qū)的自由，既不利于貿易便利化，也會加大政府的監(jiān)管成本。雖然與日常的海關監(jiān)管手續(xù)相比，自貿試驗區(qū)簡化了原有的報關、查驗等手續(xù)實行備案制，但由于備案制是參考原來的報關制辦法制定的，進出自貿試驗區(qū)“一線”的貨物除審價方面享有特殊優(yōu)待外，其余必需手續(xù)都與非保稅區(qū)貨物的一樣――自貿試驗區(qū)的備案制與報關制并無本質區(qū)別。繁多復雜的海關手續(xù)加大了政府監(jiān)管的成本，是我國自貿試驗區(qū)不能真正實現(xiàn)“境內關外”的重要原因，也是我國自貿試驗區(qū)與國外自由貿易區(qū)的最大區(qū)別。

3 建議措施

（1）在賦予自由貿易試驗區(qū)更大改革自主權的同時，加快中國特色社會主義自由貿易港司法體系建設。上海自貿試驗區(qū)要全力推進《方案》的實施，進一步加大“一線放開”。對具備條件的天津、福建等地自貿試驗區(qū)，要賦予其在海關監(jiān)管、外匯金融、投資、運輸?shù)确矫娓蟮淖灾鳈?。建議全國人大盡快組織《中華人民共和國自由貿易港基本法》（以下簡稱《自貿港基本法》）的立法工作，從國家層面提供法律支撐，同時在自由貿易港范圍內廢止那些與《自貿港基本法》不相符的法律法規(guī)；在此基礎上，由全國人大授權相關省、市、自治區(qū)人大按照屬地管理原則，結合各地特點進行各自管轄區(qū)的自由貿易港立法工作，從而形成國家自由貿易港的法律保障體系。

（2）全國范圍統(tǒng)籌推進，因地制宜，互聯(lián)互動。在全球貿易自由化和美國實施降稅政策的背景下，國家應允許并鼓勵各地在中國特色社會主義大框架下，結合自身實際情況探索符合當?shù)乜陀^情況和主觀需求的發(fā)展模式，要強調“因地制宜，適合為優(yōu)”，不必追求統(tǒng)一化、模式化。針對各地在資源配置、經濟發(fā)達程度上的差別，以及對區(qū)域輻射、帶動作用的強弱，可有步驟地分別設立不同特色、專業(yè)分工的自由貿易港。上海市的開放程度最高，應首先在上海自貿試驗區(qū)建設中國特色社會主義自由貿易港。在天津、廣州、廈門、寧波、大連等地，可以按照各自特點和區(qū)域發(fā)展情況，建設不同領域、不同特點、不同開放度和自由度的專業(yè)化自由貿易港。

（3）參照國際慣例，在自貿港建設過程中不宜放開我國沿?？拓涍\輸權。參照國際上多數(shù)自由貿易港的做法，我國目前還不宜放開沿海客貨運輸權；但是，基于與自由貿易港發(fā)展相銜接的需要，我國沿海的客貨運輸供給側改革要進一步加大，參照國家財政多年來對高速鐵路、高速公路持續(xù)增加投入的做法，攜手地方財政加大對沿?？拓涍\輸增加綜合投入，提高班輪密度，提升集裝箱貨物水水中轉比例，促進集裝箱多式聯(lián)運發(fā)展。

（4）做好頂層設計，防止發(fā)展失衡。做好頂層設計，做好豐富、完善“21世紀海上絲綢之路”與“新絲綢之路經濟帶”產業(yè)布局優(yōu)化的互聯(lián)互動，避免因東南沿海發(fā)達地區(qū)的新一輪高水平對外開放而進一步加重東西部發(fā)展的失衡。