趙婷婷

摘 要：自2005年以來，濟南市經(jīng)歷了三次重大的投融資體制改革歷程。多年來的投融資體制改革取得了諸多改革成效，包括投融資管理體制進一步完善，投融資能力持續(xù)增強等。然而改革和發(fā)展進程中仍存在一些不可回避的問題，仍需從完善投資政策、創(chuàng)新投資管理方式、促進新投融資平臺企業(yè)做大做強做優(yōu)、積極拓寬融資渠道等方面進一步深化投融資體制改革，為推進新舊動能轉(zhuǎn)換、促進“四個中心”建設(shè)提供強勁動力。

關(guān)鍵詞：濟南；投融資體制改革；歷程

伴隨市場經(jīng)濟飛速發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟制度不斷完善，濟南市逐步加快投融資體制改革步伐。多年來的投融資體制改革取得了諸多改革成效，我市投融資管理體制進一步完善，投融資能力持續(xù)增強。然而改革和發(fā)展進程中仍存在一些不可回避的問題，接下來仍需以打造四個中心、建設(shè)現(xiàn)代泉城為目標(biāo)，以創(chuàng)新投融資體制機制為突破口，進一步深化投融資體制改革，為全面提高全市投融資效率、促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供動力與保障。

一、我市投融資體制改革歷程

總體來看，改革歷程可以分為三個階段。

（一）第一階段：2005年—2011年

2005年7月，為加強政府投融資管理，提高資金使用效益，防范財政風(fēng)險，濟南市出臺《濟南市人民政府關(guān)于政府投融資管理體制改革的意見》，對政府投融資管理體制進行了首次系統(tǒng)性改革。改革內(nèi)容主要是從加強政府債務(wù)管理、強化借貸還款責(zé)任、統(tǒng)一管理政府建設(shè)資金、促進事業(yè)單位改革以及提高資金使用效益等多角度出發(fā)，成立市政府投融資管理領(lǐng)導(dǎo)小組，作為政府投融資管理的決策層。這之后成立了5家投融資管理中心，包括濟南市政府投融資管理中心、濟南市城市建設(shè)投融資管理中心、濟南市西區(qū)投融資管理中心、濟南市舊城改造投融資管理中心、濟南市小清河投融資管理中心，同時組建濟南市國有資產(chǎn)運營有限企業(yè)、濟南市城市建設(shè)投資有限企業(yè)、濟南市西區(qū)建設(shè)投資有限企業(yè)、濟南市舊城改造投資運營有限企業(yè)、濟南市小清河開發(fā)建設(shè)投資有限企業(yè)5家平臺企業(yè)，與投融資管理中心一套機構(gòu)、兩個牌子。作為政府的投融資平臺，其直接隸屬政府管理，承擔(dān)著政府授權(quán)范圍內(nèi)的規(guī)劃、建設(shè)、投資和融資職責(zé)，其中市級5家平臺企業(yè)全部為正局級全額事業(yè)單位。從融資形式看，除市城市建設(shè)投融資管理中心發(fā)行的企業(yè)債券由政府提供承諾擔(dān)保書外，主要是政府信用貸款，并利用政府土地預(yù)期收益作為還款主要來源。

這一階段的改革，建立了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三權(quán)分離的管理體制和“自求平衡、良性循環(huán)、滾動發(fā)展”的運行機制。各融資平臺企業(yè)積極開展融資工作，為濟南市政府全面完成省市重點工程項目，促進省城現(xiàn)代化建設(shè)提供了制度和資金保障。

（二）第二階段：2011年—2017年

為認真貫徹國務(wù)院加強地方政府融資平臺企業(yè)管理的要求，切實防范和化解財政金融風(fēng)險，2011年9月，濟南市出臺《濟南市人民政府關(guān)于印發(fā)濟南市投融資平臺企業(yè)改革實施方案的通知》，推動全市5家投融資平臺企業(yè)實施市場化改革。改革內(nèi)容主要包括五大方面。一是對5大平臺進行整合和企業(yè)制改革。將原有的5家平臺企業(yè)整合組建為濟南城市建設(shè)投資集團有限企業(yè)、濟南西城投資開發(fā)集團有限企業(yè)、濟南舊城開發(fā)投資集團有限企業(yè)、濟南濱河新區(qū)建設(shè)投資集團有限企業(yè)4個企業(yè)。改變4家平臺原有一套機構(gòu)兩個牌子的現(xiàn)狀，暫時保留5家中心的事業(yè)牌子，將平臺由全額撥款的事業(yè)單位改革成具有獨立法人資格的國有獨資企業(yè)，由市國資委代表政府行使國有資本的出資人職責(zé)。市政府明確企業(yè)主營業(yè)務(wù)，充實企業(yè)資本金，注入經(jīng)營性優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，深化產(chǎn)權(quán)改革，完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)和激勵約束機制，不斷做大、做實、做強企業(yè)。二是加強人員管理。凍結(jié)改制企業(yè)現(xiàn)有事業(yè)編制人員及身份，實行老人老辦法，新人新辦法，現(xiàn)有在編人員保留事業(yè)身份，由改制后企業(yè)承接現(xiàn)有全部人員，依法簽訂《勞動合同》，建立企業(yè)化的用工和分配制度。三是合理界定改制企業(yè)業(yè)務(wù)范圍。在現(xiàn)有城市建設(shè)格局相對不變的情況下，改制企業(yè)主要業(yè)務(wù)范圍包括：受政府委托具體實施集體土地征收，國有土地收購和熟化等相關(guān)工作；承擔(dān)政府公益性項目建設(shè)；進行資產(chǎn)運營；從事房地產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)。四是完善債務(wù)管理體制，對于存量債務(wù)，按照“誰建設(shè)、誰受益、誰還款”的原則進行清理、移交、分解到具體用款單位，實現(xiàn)借、用、還主體一致。五是完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)和激勵約束機制。改革后，改制企業(yè)實行國有獨資企業(yè)管理體制。按照新《企業(yè)法》的要求，規(guī)范企業(yè)章程，建立程序規(guī)范、決策高效、運營有力、監(jiān)督到位的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)和激勵約束機制。2011年11月，濟南市政府投融資管理辦公室成立，對4大集團行使國有資產(chǎn)出資人管理權(quán)。2012年1月，四大投資集團正式掛牌，四大投融資平臺全部由事業(yè)單位“變身”為企業(yè)。至此，濟南市政府投融資體制改革框架基本建立。

這一階段的改革，在整合原有融資平臺企業(yè)的基礎(chǔ)上，推動融資平臺企業(yè)市場化改革，使其由原來單純的融資載體轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃?yōu)質(zhì)資產(chǎn)、主營業(yè)務(wù)、現(xiàn)金流循環(huán)、融資能力和償債實力的“借用還”一體的集團企業(yè)，真正成為自主經(jīng)營、自負盈虧、獨立承擔(dān)民事責(zé)任的市場主體，確保國有資產(chǎn)保值增值，更好地發(fā)揮保障城市建設(shè)的作用。

（三）第三階段：2017年至今

為進一步深化投融資體制改革，提升國有資本、國有資產(chǎn)統(tǒng)籌運營能力，實現(xiàn)政企分開、政資分開，做大做強投融資平臺，2017年5月，濟南市發(fā)布《濟南市市級投融資平臺整合調(diào)整方案》，新一輪投融資管理運行體制改革啟動。改革的主要內(nèi)容就是對原有的投融資平臺進行功能性整合，一是突出城市投資功能，將濟南舊城開發(fā)投資集團、濟南城市建設(shè)投資集團合并組建城市投資集團；二是突出城市建設(shè)功能，將濟南西城投資開發(fā)集團、濟南濱河新區(qū)建設(shè)投資集團合并組建城市建設(shè)集團；三是突出服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展功能，保留產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資集團；四是突出單一公共服務(wù)功能，保留軌道交通集團；五是突出金融功能，成立金融控股集團；六是突出行業(yè)管理功能，成立文旅發(fā)展集團。綜合來看，此次改革核心在于充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，改革重點放在了對于投融資平臺企業(yè)的進一步市場化、規(guī)范化調(diào)整。

通過功能性整合，濟南投融資體制已初步形成按照功能劃分的投融資平臺發(fā)展理念與基本框架，通過全市通盤考慮明確各投融資平臺功能定位，形成各司其職、各負其責(zé)、互為補充、合力推進的投融資體系格局，將為全市城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更為專業(yè)、高效、成熟、經(jīng)濟的投融資服務(wù)。

二、我市投融資體制改革成效顯著

（一）投融資平臺市場化水平不斷提高

一是引導(dǎo)平臺企業(yè)積極探索建立投融資市場化機制。通過對市級各平臺債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)與其儲備土地存量匹配情況進行對比分析、梳理、評估，針對全市城建債務(wù)總體情況和風(fēng)險現(xiàn)狀，鼓勵改制企業(yè)運用市場化方式經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、大型公益性項目、國有土地收購和熟化等工作，既調(diào)動各集團的積極性，又明確了政府重點項目投資來源，防止重建設(shè)、輕管理，資金來源不落實的政企職責(zé)不分的局面出現(xiàn)。二是促進各集團建立了“自求平衡、良性循環(huán)、滾動發(fā)展”的集團運行機制。各集團根據(jù)承擔(dān)的建設(shè)項目自行舉債，實現(xiàn)借用還一體化，形成債務(wù)是企業(yè)法人債務(wù)，責(zé)任主體是集團企業(yè)，既強化了各集團效率建設(shè)的自我管理，也為防范財政金融風(fēng)險奠定了良好基礎(chǔ)。通過市場化改革，四大投資集團企業(yè)由過去行使代表政府統(tǒng)一對外融資、統(tǒng)一管理政府項目投資以及國有資產(chǎn)授權(quán)管理等職能的事業(yè)單位，順利轉(zhuǎn)變?yōu)榧顿Y、融資、建設(shè)、運營為一體的集團企業(yè)，是自主經(jīng)營、自負盈虧、獨立承擔(dān)民事責(zé)任的市場主體。這是地方投融資平臺作為重要的建設(shè)融資模式在新形勢下改革和轉(zhuǎn)型的重要方向，也是多年來濟南市投融資體制改革的一個重要內(nèi)容與成效。

（二）投融資平臺融資能力不斷增強

一是鼓勵改制企業(yè)靈活運用企業(yè)債券、股權(quán)融資、信托計劃等融資渠道，創(chuàng)新直接融資方式，擴大直接融資規(guī)模；鼓勵企業(yè)通過兼并、重組、收購等方式壯大自身實力。二是進一步強化企業(yè)的土地熟化和儲備功能，通過土地捆綁、合資合作等多種方式，引進社會資本參與征收熟化，土地儲備、整理和開發(fā)工作。三是積極嘗試采用BT（建設(shè)-轉(zhuǎn)讓）、BOT（建設(shè)-運營-轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓-運營-轉(zhuǎn)讓）和PPP（政府項目與民間合作）等多種方式，加快城建項目的融資創(chuàng)新。四是在調(diào)研評估基礎(chǔ)上，采取注入資金、資產(chǎn)等措施，促進各集團企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模不斷增長擴大，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，負債率大大降低，已達到銀行融資資產(chǎn)負債率不得高于80%的條件。豐富的資金來源、多元化的融資形式與各種新型融資工具帶來了政府投資規(guī)模的不斷提高，特別是近幾年來政府投資保持加速增長態(tài)勢，項目數(shù)量和項目規(guī)模均有較大提升，為全市基礎(chǔ)設(shè)施公用事業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設(shè)做出了重要貢獻。

（三）投融資管理體制機制更加完善

一是由市政府投融資管理辦公室根據(jù)政府授權(quán)代市財政履行出資人職責(zé)，建立了程序科學(xué)、運作規(guī)范、監(jiān)管嚴格的政府投融資管理體制機制。市投融資辦根據(jù)政府項目投資計劃，及時編制和下達政府投融資計劃，明確投資、融資和國有資產(chǎn)保值增值任務(wù)，不斷完善政府決策機制。二是各集團作為執(zhí)行層，按照下達計劃及時進行土地熟化、項目建設(shè)和資產(chǎn)運營。三是向每個集團派駐監(jiān)事會主席，完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，建立派駐監(jiān)事會主席制度，搭建出資人和出資企業(yè)聯(lián)系橋梁。四是與出資人日常監(jiān)管密切結(jié)合，內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)管形成合力，規(guī)范企業(yè)重大決策、對外投資和資產(chǎn)處置行為，維護出資人利益，不斷完善監(jiān)督機制。五是實行年薪制，對集團負責(zé)人年度經(jīng)營業(yè)績進行考核，對工資總額進行控制，不斷完善激勵獎懲機制，有效調(diào)動積極性。決策、執(zhí)行、監(jiān)督和獎懲機制融為一體，各環(huán)節(jié)職責(zé)分明、管理科學(xué)，進一步完善了投融資管理體制機制。

（四）投融資監(jiān)管模式趨于成熟

一是在融資決策方面，市縣兩級政府都建立了政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長、政府相關(guān)部門負責(zé)人參加的政府投融資管理領(lǐng)導(dǎo)小組，加強對政府投融資工作的領(lǐng)導(dǎo)。二是在制度建設(shè)方面，相繼制定了《濟南市政府投融資計劃管理辦法》、《濟南市政府投融資建設(shè)項目審計監(jiān)督辦法》、《濟南市政府投融資資產(chǎn)管理辦法》、《濟南市政府投融資監(jiān)督辦法》、《濟南市政府投融資財務(wù)監(jiān)察工作規(guī)程》等規(guī)章制度，保障了政府投融資平臺科學(xué)規(guī)范運營。三是在規(guī)范資金使用和會計核算方面，通過建立政府投融資統(tǒng)一會計核算體系，規(guī)范了融資和資金使用流程，明確了全市政府投融資會計核算主體，統(tǒng)一了核算口徑，滿足了各平臺日常核算的需要，達到市有關(guān)部門實施監(jiān)控資金和控制風(fēng)險的要求。四是在項目建設(shè)資金管理方面，監(jiān)察、財政、審計等部門成立聯(lián)合審計辦公室對項目建設(shè)全過程跟蹤審計，市財政局派兩名副局級干部擔(dān)任市級平臺企業(yè)的財務(wù)監(jiān)察專員。各縣（市）區(qū)及濟南高新區(qū)也根據(jù)本地實際，通過強化預(yù)算執(zhí)行管理，實行全方位、全過程監(jiān)督，有效控制成本，減少資金浪費，防止違法違規(guī)行為，杜絕不合理開支。全市基本建立了“決策科學(xué)、操作規(guī)范、監(jiān)管有力”的政府投融資運營監(jiān)管體系，投融資管理工作重心逐步從事前審批轉(zhuǎn)向過程服務(wù)和事中事后監(jiān)管。

三、我市投融資體制仍面臨的問題與對策思考

（一）我市投融資體制仍面臨的問題

前期投融資體制改革成效非常顯著。但在改革和發(fā)展進程中，也存在一定困難和問題，成為制約經(jīng)濟發(fā)展活力的重要掣肘。一是投融資活動中政府職能轉(zhuǎn)變不到位。在“十三五”時期深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變的大背景下，投融資體制改革的核心內(nèi)容是促進政企分開，更好發(fā)揮政府作用，但我市政府缺位、越位現(xiàn)象并存，一定程度上阻礙了政府投融資活動的效率化與專業(yè)化。二是投融資平臺運營管理仍缺乏規(guī)范性。投融資平臺是地方政府加快城市開發(fā)建設(shè)、推進經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量，但在政府職能尚未實現(xiàn)全面轉(zhuǎn)變情況下，投融資平臺既受到政府部門的不合理干預(yù)，又缺乏自我改革的內(nèi)生動力，因此多年來在運營管理中缺乏規(guī)范性，在資本運作、治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)營管理等方面均積累了不少問題。三是投融資平臺的功能性整合將面臨多重挑戰(zhàn)。一方面，融資平臺的功能性整合仍需解決部分歷史遺留問題，包括整合之前已經(jīng)形成的負債如何實現(xiàn)順利過渡，平臺企業(yè)舊有的管理理念、運行機制、企業(yè)文化等方面如何進行適應(yīng)性調(diào)整等。另一方面，融資平臺的功能性整合將帶來新的難題，比如整合之后原有的未完成投資項目將面臨持續(xù)資金注入與持續(xù)建設(shè)的資金壓力等。四是多元化融資體系尚未完全建立。目前來看，政府投融資活動對傳統(tǒng)融資平臺仍然存有依賴性，而隨著全國信貸收緊、監(jiān)管更為嚴格化規(guī)范化，這種依賴傳統(tǒng)融資平臺的政府融資將逐漸遭遇瓶頸。與此同時，當(dāng)前融資渠道拓展性與創(chuàng)新性不足，地方政府債券規(guī)模較小，融資渠道的創(chuàng)新性嘗試較少，難以形成對全市發(fā)展建設(shè)的充分資金支撐。

（二）我市進一步深化投融資體制改革的思路

以打造四個中心、建設(shè)現(xiàn)代泉城為目標(biāo)，以創(chuàng)新投融資體制機制為突破口，完善投融資政策，拓寬投融資渠道，優(yōu)化投融資模式，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展投融資體系，為全面提高全市投融資效率、促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供動力與保障。

1.完善投資政策

一是完善簡政放權(quán)政策。以放開準(zhǔn)入為主線，打破各種隱形障礙。進一步取消和減少前置審批條件和審批事項，做好與中央、省級同步下放審批權(quán)限工作，不斷提升基層政府能力素質(zhì)，確保順利承接。同時，逐步明確地方政府投資范圍，建立政府投資范圍定期評估調(diào)整機制。二是完善項目服務(wù)政策。完善項目儲備政策，構(gòu)建項目服務(wù)的政策體系與激勵機制，提高項目服務(wù)力度。逐步完善民間資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策規(guī)則和制度體系，通過研究制定科學(xué)的融資管理、投資回報、風(fēng)險管控等制度，強化項目可行性論證機制，提高政府投資服務(wù)質(zhì)量和效益，對優(yōu)質(zhì)民間資本形成鼓勵和吸引。三是完善投資激勵政策。完善民間資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合作機制，以較好的回報率作鼓勵，對社會資本形成利益驅(qū)動。

2.創(chuàng)新投資管理方式

一是充實項目投融資對接策略，促進優(yōu)質(zhì)投資項目與優(yōu)質(zhì)資本的“雙優(yōu)結(jié)合”。通過構(gòu)建投融資信息系統(tǒng)平臺、提供路演推介載體平臺等方式，促進投融資雙方充分交流考察投資價值、融資需求等，實現(xiàn)擇優(yōu)匹配。二是依托互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，實現(xiàn)政府投資項目庫網(wǎng)上一體化管理。通過統(tǒng)一納入政府投資項目庫，可以實現(xiàn)按照輕重緩急進行合理排序，進行滾動管理，提高項目管理效率。三是建立網(wǎng)上跟蹤服務(wù)制度，全面掌握項目建設(shè)特別是重點項目建設(shè)工作的進展，利用掌握的國家政策、產(chǎn)業(yè)政策和市場準(zhǔn)入等方面的優(yōu)勢，及時向項目單位提供最優(yōu)最佳的方向性選擇，促進項目能夠最快最短的時間內(nèi)進行建設(shè)，搶占市場先機，不斷推進項目建設(shè)工作有序、穩(wěn)步開展，盡快實現(xiàn)經(jīng)濟社會效益，促進全市經(jīng)濟發(fā)展。

3.促進新投融資平臺企業(yè)做大做強做優(yōu)

一是有序解決功能性整合后的遺留問題。一方面，充分論證、協(xié)調(diào)債務(wù)的平穩(wěn)過度問題，嚴格按照存量債務(wù)協(xié)議約定償還，嚴格防止轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任和逃廢債務(wù)，同時建立系統(tǒng)、規(guī)范、長效的償債機制，對償債壓力較大的新平臺企業(yè)采取一次性財政補助、貸款貼息、注入優(yōu)質(zhì)現(xiàn)金流或債轉(zhuǎn)股等方式實現(xiàn)解困。另一方面，積極穩(wěn)妥解決未完成建設(shè)項目的后期資金保障問題，特別是一些建設(shè)周期長、投入大、收益較低的準(zhǔn)公益類和公益類項目，應(yīng)重新明確各項目建設(shè)責(zé)任主體，及時做好功能性整合后的項目銜接工作。二是穩(wěn)步推進新投融資平臺企業(yè)規(guī)范化、市場化發(fā)展。制定平臺企業(yè)功能性發(fā)展戰(zhàn)略，完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，促進平臺企業(yè)市場化經(jīng)營，提高經(jīng)營效率與盈利能力，促進平臺公司的高效規(guī)范運行和可持續(xù)性發(fā)展。

4.積極拓寬融資渠道

一是積極推廣運用政府和社會資本合作模式，推動投資主體多元化。通過采取BOT、BTO、BOO、BOOT、ABS等公私合作、股權(quán)合作的投資模式，鼓勵、支持和引導(dǎo)社會資本平等參與項目的投資與運營，努力實現(xiàn)投資主體多元化、資金來源社會化、經(jīng)營機制市場化、管理方式科學(xué)化，以此解決重大基礎(chǔ)設(shè)施和市政工程建設(shè)領(lǐng)域存在的資金緊缺、機制僵化等突出問題。二是創(chuàng)新市場化融資手段?？梢砸劳行峦度谫Y平臺企業(yè)，積極發(fā)展項目收益?zhèn)翱赊D(zhuǎn)換債券、永續(xù)票據(jù)等股債結(jié)合產(chǎn)品；推進基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化試點，最大限度地實現(xiàn)城市公共資源效用最大化；探索創(chuàng)新信貸服務(wù)，支持開展排污權(quán)、收費權(quán)、集體林權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益、集體土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)。三是秉持開放型融資理念，借助我市構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的大趨勢吸引市外資金與境外直接投資。推動金融控股集團的金融業(yè)務(wù)向國際化發(fā)展，扶持、鼓勵有一定經(jīng)濟實力的企業(yè)到境外上市，支持中外資金融機構(gòu)與類金融機構(gòu)深化股權(quán)、業(yè)務(wù)等方面的戰(zhàn)略合作。