畢研慧

摘 要：社會組織作為現(xiàn)今承接政府公共服務(wù)、在社會與政府之間搭建和諧建設(shè)交流的重要橋梁，隨著我國在推進(jìn)社會主義民生建設(shè)和發(fā)展的步伐中，其得到了很大的發(fā)展。西安市社會組織參與公共服務(wù)管理的起步發(fā)展較晚，先天不足再加上后天發(fā)展經(jīng)驗和發(fā)展動力不足，導(dǎo)致在與政府、社會良好的合作關(guān)系建設(shè)方面，構(gòu)建能夠為組織自身所適用的管理體制機(jī)制方面存在很大的問題。那么，基于社會組織存在發(fā)展的必要性分析的基礎(chǔ)上，當(dāng)前西安市社會組織參與公共服務(wù)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)問題、探究問題，分析其存在的障礙性因素，以此為進(jìn)一步促進(jìn)轉(zhuǎn)型期西安社會發(fā)展所需要的社會組織的構(gòu)建創(chuàng)新提供積極的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：社會組織；體制機(jī)制；調(diào)查分析；問題研究；應(yīng)對策略

一、西安市社會組織參與公共服務(wù)管理體制機(jī)制存在的問題分析

（一）雙重管理制度的弊端

中國社會組織登記管理中普遍采用的是雙重登記管理制度，即民政部門和業(yè)務(wù)主管單位兩條線的進(jìn)行登記管理。但是，雙重登記管理制度對于社會組織參與公共服務(wù)勢必有兩套登記門檻。對于西安市民政局來講，社會組織應(yīng)到此處進(jìn)行登記管理，才能夠方便民政局統(tǒng)一化的規(guī)劃和管理。但是，由于部分社會組織的注冊資金和辦公場地及人員數(shù)量未能夠達(dá)到民政局的登記門檻，所以存在部分社會組織到業(yè)務(wù)主管單位進(jìn)行登記。那么，這樣就導(dǎo)致了民政局無法進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)管，導(dǎo)致現(xiàn)今西安市社會組織參與公共服務(wù)中存在著大量的職能重疊、功能相沖，以及非法開展相關(guān)活動的組織。其次，則是調(diào)查發(fā)現(xiàn)多數(shù)社會組織人士表示雙重登記管理體制下的社會組織的存在與政府和行政部門之間有很大的關(guān)系，同樣導(dǎo)致部分社會組織在開展業(yè)務(wù)的過程中由于行政的限制導(dǎo)致其工作的開展是非常困難的。最后則是現(xiàn)行的雙重管理體制雖然導(dǎo)致政府監(jiān)管作用未能夠有效的統(tǒng)一發(fā)揮，但是在調(diào)研時采訪了民政部門的相關(guān)工作人士，其反應(yīng)：現(xiàn)行的社會組織必須進(jìn)行雙重登記管理體制，如果為了能夠方便政府的監(jiān)管而統(tǒng)一化的由民政部門進(jìn)行登記管理，那么將會造成民政部門很大的工作負(fù)擔(dān)，民政部門的人員配置是不能夠允許民政部門的單方面登記管理。

當(dāng)前，西安市各類社會組織與部門聯(lián)系狀況最為緊密的則是民政部分，其次是教育部門，以此便能夠反映出現(xiàn)今雙重管理體制下，民政部門在肩負(fù)社會組織登記管理工作中占據(jù)著非常重要的責(zé)任，大量的社會組織與民政部門保持著緊密的聯(lián)系，導(dǎo)致了現(xiàn)今民政部門強(qiáng)大的工作壓力和負(fù)擔(dān)，如果破除雙重管理體制，將會有大量的社會組織涌向民政部門，那么將會更加加重民政部門更多的社會組織和社會負(fù)擔(dān)。

（二）社會組織法律法規(guī)不健全

法治建設(shè)作為我國社會主義和諧和諧社會建設(shè)過程中保障社會良性發(fā)展的重要保證，在現(xiàn)今社會組織參與公共服務(wù)的過程中，為了抵制非法組織存在危害人民群眾的利益和社會的和諧穩(wěn)定，相關(guān)部門需要跟隨社會組織的發(fā)展逐漸的完善其法律法規(guī)。在調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，大部分民政管理人員或社會組織人員普遍反映西安市社會組織參與公共服務(wù)與深圳、廣東等地相比其發(fā)展程度是比較低的，其在相關(guān)制度的建設(shè)尤其是法律法規(guī)制度方面的建設(shè)是比較滯后的。相關(guān)人員表示未來西安市社會組織的發(fā)展壯大是非常必然的，其規(guī)模和數(shù)量將會不斷的增大，在整個西北地區(qū)的發(fā)展也是具有很大的潛力。但是現(xiàn)今西安市卻沒有出臺與社會組織發(fā)展針對性較強(qiáng)的社會組織管理法，尤其是在項目規(guī)劃管理以及評估方面的規(guī)章制度。而在實際進(jìn)行社會組織參與公共服務(wù)管理過程中的規(guī)章制度基本上都是行政層面的，且社會組織獨立于政府之外進(jìn)行實際的發(fā)展其發(fā)展速度相對于政府的規(guī)劃是比較快的，所以導(dǎo)致西安市關(guān)于社會組織管理的行政文件其已經(jīng)不具有適用性，且政府所頒布的行政性文件缺乏對實際的調(diào)查和分析，導(dǎo)致其實際操作性和實效性是比較缺乏的。

（三）社會組織內(nèi)部治理及自身建設(shè)不完善

社會組織參與公共服務(wù)的過程中，對于其公共服務(wù)是否能夠順利開展起著決定性作用的則是社會組織內(nèi)部的治理和自身功能方面的建設(shè)。西安市社會組織的起步發(fā)展較晚，再加上政府的扶持和培育力度不足，導(dǎo)致現(xiàn)今西安市社會組織在參與公共服務(wù)的過程中出現(xiàn)了內(nèi)部治理不完善或自身建設(shè)不足的問題。首先表現(xiàn)在社會組織內(nèi)部資源較少，而且缺少專業(yè)化和職業(yè)化的工作者。造成這一現(xiàn)象的主要原因一方面則是根本性的缺少資金，資金的缺乏導(dǎo)致社會組織的引進(jìn)資源、連接資源的范圍是非常狹窄和困難的；另一方面則是資金的缺少導(dǎo)致在引進(jìn)專業(yè)人士的過程中無法支付人頭費和繳納相關(guān)的保險費用以此降低了崗位對人員的吸引力。在調(diào)研的過程中，根據(jù)大多數(shù)社會組織負(fù)責(zé)人員的反映，現(xiàn)今社會組織的專業(yè)人士主要是兼職和全職兩個部分組成，而由于組織能夠給予專業(yè)人士的工資待遇是非常有限的，所以社會組織內(nèi)部普遍缺少專業(yè)化的全職人員，一般都是3—5名，而大量存在的則是兼職人員，人員流動性較大且暫時性工作帶來的是大批量人員不負(fù)責(zé)任的態(tài)度的出現(xiàn)從而導(dǎo)致社會組織在參與公共服務(wù)的過程中項目的持續(xù)性是非常困難的，妨礙了正常項目尤其是長效項目的正常開展。其次，則是表現(xiàn)為現(xiàn)今社會組織內(nèi)部管理和監(jiān)督管理混亂的現(xiàn)象。這一方面突出表現(xiàn)在組織內(nèi)部財政系統(tǒng)管理混亂、組織管理領(lǐng)導(dǎo)人貪污腐化和信息透明度較低等不良現(xiàn)象的出現(xiàn)。

二、新發(fā)展理念下西安市社會組織參與公共服務(wù)管理體制機(jī)制創(chuàng)新的路徑選擇

（一）改革登記管理制度，健全培育發(fā)展制度

首先，實行直接登記管理。激發(fā)社會組織活力，適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)，重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，成立時直接依法申請登記，取得法人資格。其次，放寬登記管理權(quán)限。放寬異地商會登記審批權(quán)限，各區(qū)縣民政部門可受理異地商會的登記。取消社會團(tuán)體分支機(jī)構(gòu)的登記審批，由其自主設(shè)立、自負(fù)其責(zé)。最后，創(chuàng)新登記管理方式。創(chuàng)新登記管理方式的目的，是完善登記管理機(jī)關(guān)、行業(yè)主管部門以及相關(guān)職能部門各司其職、協(xié)調(diào)配合的綜合管理服務(wù)體系，民政部門有關(guān)職能部門對社會組織將承擔(dān)更多的監(jiān)督管理職能。

（二）優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，建立完善的社會組織參與公共服務(wù)的外部環(huán)境

首先，推動財稅金融支持政策，協(xié)調(diào)和推動政府職能轉(zhuǎn)移和購買社會組織服務(wù)。建立公共財政對社會組織支持和獎勵機(jī)制。認(rèn)真落實公益性社會團(tuán)體稅前扣除資格、社會組織免稅資格和有關(guān)科技類民辦非企業(yè)單位免稅資格的稅收優(yōu)惠政策，保障社會組織依法享受稅收優(yōu)惠待遇。鼓勵金融機(jī)構(gòu)為社會組織提供信貸支持。其次，突出發(fā)展重點，強(qiáng)化品牌組織的創(chuàng)建。圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，重點培育、優(yōu)先發(fā)展一批服務(wù)能力強(qiáng)、作用發(fā)揮好、公信力高的品牌社會組織，積極打造社會組織品牌活動。這一工作的進(jìn)行突出表現(xiàn)在公益慈善類社會組織的創(chuàng)新建設(shè)中，社區(qū)、街道辦和民政等相關(guān)部門積極給予場地和人力、物力等方面的支持，努力促進(jìn)組織能夠開展長效型的項目活動、突出發(fā)展重點，通過項目宣傳組織自身、為組織樹立良好的社會形象，打造服務(wù)人群心目中的良好品牌形象，以此獲得社會和人民群眾的認(rèn)知和支持，促進(jìn)社會組織的發(fā)展。

（三）促進(jìn)政社分開，強(qiáng)化監(jiān)督管理，嚴(yán)格行政執(zhí)法工作

首先，推進(jìn)政社分開，增強(qiáng)社會組織發(fā)展的自主性。按照政社分開、管辦分離的原則，分類推進(jìn)各類社會組織特別是行業(yè)協(xié)會商會在機(jī)構(gòu)、人員、財務(wù)等方面與行政機(jī)關(guān)脫鉤，漸進(jìn)性的消除西安市大量的社會組織與部門、單位等掛靠的現(xiàn)象，促進(jìn)政府、企業(yè)、單位等與社會組織各自職責(zé)權(quán)限的分離和規(guī)范，以此促進(jìn)社會組織自身自主性和獨立性的增強(qiáng)，促進(jìn)項目工作開展的順利性。其次，積極完善社會組織自身管理制度。社會組織法人責(zé)任和工作的規(guī)范，嚴(yán)格按照相關(guān)的章程和標(biāo)準(zhǔn)化的程序進(jìn)行工作。然后，社會組織在項目工作開展的過程中實行法定代表人離任審計和過錯責(zé)任追究，做好責(zé)任分配工作，強(qiáng)化組織人員項目開展責(zé)任態(tài)度，提高犯錯成本，強(qiáng)化責(zé)任追求工作的進(jìn)行。最后，則是健全組織發(fā)展的會員制度，完善組織會費收取工作，堅決避免“以會養(yǎng)會”問題的出現(xiàn)，積極完善網(wǎng)絡(luò)募捐、合作活動、評比達(dá)標(biāo)表彰等行為規(guī)范和活動準(zhǔn)則，分類監(jiān)管，以此有效的規(guī)范和引導(dǎo)社會組織有效的進(jìn)行相關(guān)活動。

（四）積極強(qiáng)化“四社聯(lián)動”工作的協(xié)調(diào)，建立社會組織發(fā)展培育孵化基地中心

西安市在促進(jìn)社會組織發(fā)展的過程中，在全國關(guān)于社會組織發(fā)展所提出的三社聯(lián)動的基礎(chǔ)上提出了四社聯(lián)動，這是基于西安市社會組織實際情況和綜合分析人民群眾利益需求，并且在分析公共服務(wù)達(dá)成目標(biāo)的情況下進(jìn)行的，所以未來西安市社會組織應(yīng)在三社聯(lián)動+社區(qū)志愿者工作的引導(dǎo)下，積極引進(jìn)成熟的社會組織、培育發(fā)展草根組織、引進(jìn)成熟的公共服務(wù)項目，在民政等部門的幫助下建立社會組織培育孵化基地，為社會組織進(jìn)一步開展項目服務(wù)提供交流、創(chuàng)新的平臺，并且在孵化基地存在的前提下，社會組織開展工作的平臺也能夠進(jìn)一步的開闊，四社聯(lián)動和培育孵化基地中心的建立能夠進(jìn)一步為社會組織發(fā)展提供支持力，并且能夠強(qiáng)化其宣傳工作，提高人民群眾的認(rèn)知。

三、小結(jié)

綜上所述，西安市社會組織參與公共服務(wù)的過程中存在問題分析基礎(chǔ)上，在改革創(chuàng)新中能夠從個改革登記管理制度、促進(jìn)政社分開、強(qiáng)化監(jiān)督管理、嚴(yán)格行政執(zhí)法環(huán)境、健全外部發(fā)展環(huán)境、增強(qiáng)社會組織管理服務(wù)效能以及積極推進(jìn)黨建工作的建設(shè)等為西安市社會組織參與公共服務(wù)體制機(jī)制的發(fā)展發(fā)揮重要的作用，以此促進(jìn)西安市社會組織參與公共服務(wù)向著更加和諧的方向發(fā)展。

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