冉淑青 劉曉惠 曹林

沿黃公路概念最早提出于20世紀90年代中后期，2002年，陜西省政府工作報告明確提出“開工建設沿黃公路”，以解決沿黃地區(qū)因交通“瓶頸”制約產生的貧困問題。自沿黃公路佳縣段2002年開工以來，沿黃公路經歷十幾年的建設期，終于在2017年8月28日實現(xiàn)8828.5公里全線通車。沿黃公路從籌劃到建設橫跨十多年，傾注了無數(shù)人的心血，也承載著沿黃區(qū)域百姓脫貧致富的美好向往。加快推進沿線城鎮(zhèn)帶建設，對將沿黃公路打造為一條縱貫陜西南北的重要通道并對沿線地區(qū)經濟社會發(fā)展具有重要而深遠的意義。為了更加直觀深入地了解沿黃公路對縣域經濟和城鎮(zhèn)建設的影響，課題組實地調研沿黃公路一市八縣城鎮(zhèn)建設情況，發(fā)現(xiàn)了當前在沿黃公路城鎮(zhèn)帶建設過程中存在的若干問題，并提出了相應的對策建議。

一、區(qū)域概況

沿黃公路北連浩瀚無垠的毛烏素沙漠，南接風光旖旎的黃河濕地，與黃河西岸蜿蜒并行，由北自南依次經過榆林市的府谷縣、神木市、佳縣、吳堡縣、綏德縣、清澗縣，延安市的延川縣、延長縣、宜川縣，渭南市的韓城市、合陽縣、大荔縣、潼關縣等13縣市，總面積2.98萬平方公里。該區(qū)域地形地貌復雜，呈現(xiàn)明顯的分段差異，南部的關中平原和西北部的長城沿線草原區(qū)坡度較小，地形平緩;中部和東北部的黃土高原區(qū)溝壑縱橫，高低起伏，坡度較大。最低點位于關中平原的大荔縣，最高點位于宜川縣的黃龍山。

（一）總體情況

截止2016年底，沿黃公路區(qū)域13區(qū)縣常住人口總量為376.48萬人，占榆林、延安、渭南三個地市人口總量的34.21%。2016年，13區(qū)縣地區(qū)生產總值2147.91億元，地方一般預算收入106.11億元，固定資產投資總額為1434.5億元，社會消費品零售總額322.18億元，分別占三個地市總量的14.89%、24.73%、28.03%、25.76%。13縣市經濟發(fā)展水平有著差距明顯，神木、府谷分別位列全國百強縣31位和79位，韓城市位列全省十強縣，其經濟發(fā)展遠高于全省平均水平，其余各縣地方一般預算收入普遍較低，其中吳堡、佳縣最低。

（二）產業(yè)發(fā)展

從農業(yè)發(fā)展情況來看，受自然條件、區(qū)位等因素影響，公路沿線自北往南農業(yè)類型依次為農牧混雜型、傳統(tǒng)型、城郊型。其中，神木、府谷為農牧混雜型，宜川、延長、延川、清澗、綏德、吳堡、佳縣為傳統(tǒng)型業(yè)態(tài)，潼關、大荔、合陽、韓城農業(yè)為城郊型業(yè)態(tài)。從工業(yè)發(fā)展情況來看，公路沿線地區(qū)工業(yè)發(fā)展以能源、資源開發(fā)和相關產業(yè)為主，受資源分布影響，13區(qū)縣工業(yè)發(fā)展水平差異較大。從第三產業(yè)發(fā)展情況來看，公路沿線地區(qū)第三產業(yè)仍以傳統(tǒng)商貿產業(yè)為主，盡管部分縣區(qū)如綏德、宜川、大荔、潼關、吳堡第三產業(yè)比重高達67.93%、50.9%、49%、47.2%、45.08%，但從其發(fā)展水平來看仍然是低水平的結構偏高。

（三）生態(tài)環(huán)境

公路沿線地區(qū)地形地貌復雜，黃土堆積深厚，梁峁交錯，溝壑縱橫，坡面土壤和溝道侵蝕嚴重，水土流失敏感程度高，土壤侵蝕類型主要為“面蝕——溝蝕——重力侵蝕”復合型侵蝕，屬于較強度水蝕和劇烈水蝕交錯區(qū)域。盡管近十年來，通過實施退耕還林還草、小流域綜合治理等生態(tài)工程，整體生態(tài)環(huán)境有所改善，局部生態(tài)問題仍然存在，并且不同區(qū)段之間存在顯著差異。榆林南部4縣和延安3縣主要是生態(tài)脆弱、水資源缺乏，農業(yè)面源污染嚴重，黃土高原水土流失仍然問題嚴峻。渭南4縣區(qū)主要是水污染和大氣污染問題較為嚴重。

（四）貧困問題

公路沿線13縣市中，多數(shù)區(qū)域因生態(tài)環(huán)境脆弱、交通瓶頸約束，經濟發(fā)展較為滯后，多數(shù)縣市城鄉(xiāng)收入與所在市域平均水平相比，較為滯后，貧困問題普遍存在。從2016年城鎮(zhèn)居民收入情況來看，榆林6縣市中，除府谷、神木高于全市29781元的平均水平外，南部的佳縣、吳堡、綏德、清澗4縣城鎮(zhèn)居民收入低于全市平均水平;延安3縣延川、延長、宜川2016年城鎮(zhèn)居民收入全部低于延安30693元的平均水平;渭南4縣市中，除韓城高于渭南27485的平均水平外，合陽、大荔、潼關2016年城鎮(zhèn)居民收入均低于全市平均水平，如圖1所示從2016年農村居民收入情況來看，公路沿線區(qū)域與市域平均水平相比差距更甚，如圖2所示。

（五）城鎮(zhèn)建設

從公路沿線區(qū)域整體情況來看，城鎮(zhèn)化建設中存在城鎮(zhèn)化率總體水平不高、城鎮(zhèn)規(guī)模不大、城鎮(zhèn)之間經濟聯(lián)系較弱等問題。首先，城鎮(zhèn)化水平不高。2016年陜西省城鎮(zhèn)化率平均水平為55.34%，除韓城、神木、府谷、延川四縣市外，其他各縣城鎮(zhèn)化率均低于全省平均水平，城鎮(zhèn)發(fā)育程度低。其次，縣城與建制鎮(zhèn)規(guī)模不大，建設水平偏低。除韓城、神木中心城市規(guī)模較大外，其余縣城人口規(guī)模多數(shù)在10萬人以下，建制鎮(zhèn)人口小于5萬人的比例近九成。最后，城鎮(zhèn)密度較低，城鎮(zhèn)之間經濟聯(lián)系較弱。由于城鎮(zhèn)空間分布離散程度高導致各城鎮(zhèn)之間經濟聯(lián)系水平較弱，未能形成等級序列完善的城鎮(zhèn)分布體系，也限制了城鎮(zhèn)對整個區(qū)域經濟社會發(fā)展輻射帶動作用的發(fā)揮。

二、沿黃城鎮(zhèn)帶建設中存在的問題

（一）城鎮(zhèn)建設缺乏統(tǒng)籌協(xié)調

公路沿線城鎮(zhèn)建設缺乏宏觀協(xié)調管理，面臨各自為戰(zhàn)的建設困局。已經出臺的《陜西省沿黃生態(tài)城鎮(zhèn)帶規(guī)劃》從戰(zhàn)略角度對沿黃城鎮(zhèn)帶發(fā)展給予了宏觀性指導，但是從落實實踐角度看，宏觀管理組織依然缺位。三市貫徹落實的時序、尺度、標準不統(tǒng)一。榆林從自身市域角度制定了《榆林市沿黃生態(tài)城鎮(zhèn)帶實施方案》，渭南、延安兩市尚未啟動。總體上缺乏一個宏觀管理組織對四市十二縣沿黃城鎮(zhèn)帶經濟規(guī)劃、開發(fā)建設、經濟設施、創(chuàng)新就業(yè)、品牌塑造等重大事宜進行統(tǒng)籌協(xié)調和安排。

（二）產業(yè)發(fā)展整體質量不高

產業(yè)發(fā)展區(qū)域性指引不強。各市縣普遍反映本地在沿黃生態(tài)城鎮(zhèn)帶中產業(yè)定位不甚明確，發(fā)展路徑不明晰等問題，個別縣市已經開始著手制定沿黃城鎮(zhèn)帶產業(yè)規(guī)劃和旅游項目策劃，但受視野、能力水平所限，規(guī)劃普遍站位不高，文化挖掘不夠，創(chuàng)意不足，項目規(guī)劃設計趨同，面臨區(qū)域產業(yè)趨同源頭風險。秦晉兩省共建黃河公園步履難調，各自分建黃河二磧、黃河瀑布、乾坤灣景區(qū)，孤自發(fā)展大棗、蘋果產業(yè)，但難以形成“大景觀”“大產業(yè)”聯(lián)合開發(fā)優(yōu)勢。區(qū)縣立足相似的沿黃資源稟賦，提出相近產業(yè)項目，六個縣提出發(fā)展黃河漂流，兩個縣發(fā)展黃河奇石館，每縣建多處棗果采摘園，但除個別特色鎮(zhèn)外，城鎮(zhèn)建設起步遲滯，風貌單一，產業(yè)特色不明顯。對《陜西省沿黃生態(tài)城鎮(zhèn)帶規(guī)劃》中提出的重大經濟基礎設施和重大產業(yè)項目，缺乏有效的資金支持、土地支持、科技支持和品牌塑造等舉措。

（三）生態(tài)保護與開發(fā)建設矛盾突出

在調研過程中，課題組發(fā)現(xiàn)沿黃公路還存在著以下生態(tài)環(huán)境問題：一是沿黃公路穿越韓城市桑樹坪二號井煤礦路段煤矸石堆積，煤灰遍布，空氣污染嚴重，公路兩側“黑色”調的礦山與沿黃生態(tài)景觀不協(xié)調。二是陜西省“十三五”重點建設項目韓合機場距離洽川濕地生態(tài)保護區(qū)不足20公里，鳥類棲息對飛機起降易產生安全隱患，機場建設對候鳥遷徙的生態(tài)影響仍需進一步論證。三是陜西省黃河濕地自然保護區(qū)，尤其大荔縣境內產業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護、精準扶貧之間矛盾突出。四是部分河道堆積筑路山石垃圾，河道非法采沙挖沙現(xiàn)象比較多，對河道安全形成一定隱患。

（四）道路管理體制機制不健全

各縣均反映在道路管理上存在主體不明確、機制不明晰、保養(yǎng)和維護資金不到位等問題，導致各縣對區(qū)域內路段進行管理時權責不明。道路配套設施不完善?；A配套設施仍處于在建或者缺失狀態(tài)。具體表現(xiàn)在：延安和榆林段道路4G信號、無線網(wǎng)絡覆蓋率較低，其中部分路段甚至沒有通信信號。沿黃公路通村鎮(zhèn)道路連接不暢。沿黃公路綠化美化缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，以縣為單位“各自為戰(zhàn)”，樹種雜亂、景觀特色不鮮明。延安和榆林段沿黃公路多鑿山而建，但防護措施并未及時完成，落石問題仍有發(fā)生。部分筑路垃圾仍雜亂堆砌于河道，影響防洪防汛安全。部分彎道路段未設置減速帶和轉彎凸面廣角鏡，易誘發(fā)交通事故。道路建設影響的相關問題方面，在延川縣境內由于居民的窯洞臨近沿黃公路，道路建設施工期間對部分居民房屋造成損傷，窯洞出現(xiàn)裂縫、破損等情況，影響居民的居住條件，但一直尚未采取相應補償措施。

三、推進沿黃城鎮(zhèn)帶建設的對策建議

（一）加強宏觀引導，完善城鎮(zhèn)體系

1.成立宏觀管理組織，強化戰(zhàn)略統(tǒng)籌與協(xié)調。建議在省委、省政府層面成立沿黃生態(tài)城鎮(zhèn)帶發(fā)展管理協(xié)調辦公室，由常務副省長擔任主任，省發(fā)改委、住建局、交通廳、旅游局、文化廳、環(huán)保廳等職能部門和榆林、延安、渭南、韓城四市負責人擔任副組長，十二縣主要負責人為主要成員，基本職能是統(tǒng)籌沿黃城鎮(zhèn)帶跨省合作、生態(tài)治理與環(huán)境保護、規(guī)劃建設、重大設施、創(chuàng)新就業(yè)、區(qū)域品牌構建與宣傳等重大事宜。近期，重點啟動編制和完善《陜西沿黃生態(tài)城鎮(zhèn)帶產業(yè)發(fā)展規(guī)劃與縣域產業(yè)發(fā)展指引》《陜西沿黃生態(tài)城鎮(zhèn)帶景觀規(guī)劃》《陜西沿黃公路提升與綜合治理管理辦法》等規(guī)劃體系，強化指導各市縣超前謀劃、科學規(guī)劃、規(guī)范有序發(fā)展。

2.健全公路輻射路網(wǎng)體系。著眼區(qū)域經濟發(fā)展、城鎮(zhèn)建設與扶貧發(fā)展大局，積極構建沿黃公路與正在建設的榆商高速構成的黃河沿黃城鎮(zhèn)帶路網(wǎng)體系，將沿黃公路與各縣城、村鎮(zhèn)、重點園區(qū)的連接公路納入其中并進行統(tǒng)籌規(guī)劃建設，積極引導各市縣協(xié)力推進建設沿黃公路最美鄉(xiāng)村路網(wǎng)景觀，更大地發(fā)揮路網(wǎng)對沿黃城鎮(zhèn)帶發(fā)展的輻射帶動作用。

（二）強化溝通協(xié)調，促進產業(yè)品牌化、高端化發(fā)展

1.強化區(qū)域溝通協(xié)調，聚心凝力打造旅游精品。一是強化秦晉省域合作。盡快成立國家黃河公園管理辦公室，著力推進秦晉聯(lián)合申創(chuàng)國家黃河公園。依托陜西黃河經濟文化發(fā)展研究會，借力中國黃河經濟文化發(fā)展研究會、長江科學院國際河流研究所、中國保護黃河基金會等組織，加強黃河歷史民族文化、民俗文化、水利文化、生態(tài)文化的研究，為打造世界名河文化和聯(lián)合申報世界自然遺產和文化遺產做基礎性鋪墊。設立跨省縣域合作發(fā)展現(xiàn)行區(qū)，推動府谷—保德、綏德—吳堡—柳林—呂梁、韓城—河津、潼關—靈寶在資源共享、文旅開發(fā)、農業(yè)協(xié)作、生態(tài)共建等方面探索合作經驗。二是加強區(qū)域市縣合作。強化沿黃生態(tài)城鎮(zhèn)帶發(fā)展管理協(xié)調辦公室職能，通過建立年度區(qū)域聯(lián)動發(fā)展會議、常態(tài)化部門辦公協(xié)調會等方式，建立區(qū)域溝通協(xié)調機制。強化規(guī)劃指引作用，明確區(qū)域發(fā)展方向與特色，科學引導區(qū)域發(fā)展。探索建立沿黃生態(tài)城鎮(zhèn)帶重大項目專家委員會聯(lián)審制度，聚焦重點，集中財力，加強重大項目的宏觀指導，力推一批工程精品，打造標志性景區(qū)景點。

2.加大資金支持力度，加強技術智力援助。一是加大資金支持力度。在省級層面成立陜西省沿黃公路生態(tài)城鎮(zhèn)帶產業(yè)發(fā)展基金，在榆林、延安、渭南市級層面建立相應發(fā)展引導基金，積極引導旅游、文化、新材料、節(jié)能環(huán)保等省級產業(yè)基金向沿黃生態(tài)城鎮(zhèn)帶傾斜，撬動社會資本共推沿黃產業(yè)項目開發(fā)，促進小城鎮(zhèn)建設與紅色旅游、鄉(xiāng)村旅游等良性互動發(fā)展。二是加強技術智力援助。建立高?？h域經濟聯(lián)動發(fā)展示范基地，通過推廣“一院一所”模式，實施科技鎮(zhèn)長團計劃（借鑒江蘇省“科技鎮(zhèn)長團”發(fā)展經驗）、高?？h域行業(yè)對口技術扶助計劃、聯(lián)合建立縣域新型科研院所（借鑒深圳的新型科研院所發(fā)展經驗）等創(chuàng)新措施，引導省內高校、科研院所建立黃河文化與旅游開發(fā)研究院、沿黃經濟帶紅棗技術研發(fā)中心、蘭炭技術研發(fā)基地、鎂合金新材料研發(fā)中心等機構，鼓勵省內陜文投、曲文投、陜煤化、陜有色等龍頭企業(yè)設立實驗基地、研發(fā)基地和技術開發(fā)中心，探索建立高校、企業(yè)與縣域產學研一體化發(fā)展機制。三是聚力打造區(qū)域品牌體系。省市共同支持沿黃城鎮(zhèn)帶，依托黃河資源優(yōu)勢和文化傳承，以國際視野和營銷渠道，與秦、晉、蒙聯(lián)合整裝打造“中華黃河文明精品展示區(qū)”“秦晉黃河文化公園”絲綢之路經濟帶文化旅游品牌，重點打造黃河瀑布、乾坤灣、史圣文化等經典景區(qū)品牌，圍繞大棗、林果、雜糧、馬鈴薯等優(yōu)勢產品，打造“黃河臻品”區(qū)域特色產品品牌。

3.推進建設產業(yè)平臺，提升優(yōu)化發(fā)展產業(yè)平臺。通過產業(yè)鏈精準對接合作、管理運營體制復制、推廣、管理人才掛職交流等方式，發(fā)揮省內西安高新區(qū)、楊凌農業(yè)高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)、曲江新區(qū)等發(fā)達園區(qū)對沿黃城鎮(zhèn)帶園區(qū)的輻射帶動作用。積極鼓勵沿黃城鎮(zhèn)帶省級工業(yè)開發(fā)區(qū)升等晉級，重點支持縣域重點園區(qū)基礎設施建設與創(chuàng)新發(fā)展服務優(yōu)化工作，強化產業(yè)集聚功能，打造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展基地。立足實際，挖掘特色，規(guī)劃建設諸如芝川鎮(zhèn)、壺口鎮(zhèn)、洽川鎮(zhèn)、以黨家村、赤牛坬、郭家溝等一批文化旅游特色小鎮(zhèn)、名村。

（三）推進沿黃公路城鎮(zhèn)建設與生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展

1.加快推進桑樹坪二號井礦區(qū)生態(tài)環(huán)境整治，提高礦區(qū)生態(tài)安全。以陜西煤化集團為實施主體，加快桑樹坪二號井在資源的采、選、冶過程中進行技術革新，推廣應用清潔開采和潔凈技術，采用先進設備，減輕煤炭開采對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的影響。大力推進綠色礦山和綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設，切實推行二號井礦區(qū)土地復墾，加快廢棄地的植被修復，采用山坡整形、溝壑填平等措施，植樹種草、綠化美化，使其與沿黃旅游發(fā)展和環(huán)境保護相協(xié)調。

2.充分論證韓合機場建設及候鳥遷徙之間的影響關系，提前謀劃解決方案。聘請權威候鳥研究領域專家進一步論證韓合機場建設對洽川濕地候鳥棲息的影響評估，科學編制鳥類影響專題評估報告。督促韓城市相關部門組織鳥類專家掌握了解鳥類種類、數(shù)量及活動規(guī)律，共同研究防治“飛行鳥害”措施，在保障飛機飛行安全的情況下，最大程度地保護鳥類。實施異地引鳥，在遠離韓合機場的黃河灘地創(chuàng)造鳥類棲息環(huán)境，將鳥類人工招引至黃河灘地南部區(qū)域，改變候鳥經機場的遷飛路線。

3.加大對陜西黃河濕地自然保護區(qū)生態(tài)功能核心區(qū)產業(yè)援助力度，緩解生態(tài)保護與經濟發(fā)展、社會扶貧之間的矛盾。統(tǒng)籌文化、旅游、扶貧專項等基金向大荔、合陽、潼關等濕地保護區(qū)傾斜，幫扶黃河濕地生態(tài)旅游產業(yè)發(fā)展，拓展農民就業(yè)渠道，增加農民收入。落實國家重點生態(tài)功能區(qū)產業(yè)準入負面清單制度，盡快建立我省重點生態(tài)功能區(qū)產業(yè)準入負面清單，引導黃河濕地保護區(qū)發(fā)展生態(tài)適宜型產業(yè)，拓展地方經濟收入來源。提高黃河濕地保護區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付投入力度，在大荔、合陽、潼關開展貧困地區(qū)生態(tài)綜合補償試點，爭取設立國家退耕還濕試點，多方面增加生態(tài)補償收入。

4.及時清理黃河河道垃圾，加大河道采挖整治力度。以市縣為單位，由路政部門及時組織清理河道內的因修路產生的山石等建設垃圾，消除河道安全隱患。督促各市縣建立專職水政監(jiān)察隊伍，配備、配齊專用執(zhí)法車輛、船只及相關裝備，加大巡查力度，實行24小時監(jiān)管，建立巡查臺賬，做到嚴格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，不斷規(guī)范河道采砂工作。加強區(qū)域聯(lián)動、部門聯(lián)合，實施協(xié)同作戰(zhàn)，建立區(qū)域與部門信息溝通聯(lián)席平臺，對非法采砂進行全域化綜合整治，徹底解決非法采砂問題。嚴格按照《行政許可法》《水行政許可實施辦法》的要求，規(guī)范采砂許可證審批、發(fā)放等行政行為，各施工單位不得超管理范圍許可，河道采砂行政許可證按年度進行審批，實行一年一審一換證。

（四）完善沿黃公路建設管理體制機制

為更好發(fā)揮沿黃公路的輻射帶動功能，應繼續(xù)提升沿黃公路品質，加強公路綜合管理。

1.建立全省沿黃觀光公路管理協(xié)調機制。一是建議在省級層面建立沿黃觀光公路管理協(xié)調機制，由省交通廳、發(fā)改委、財政廳、旅游局、環(huán)保廳、渭南市、延安市、榆林市等多部門組成，協(xié)調機制辦公室設在省交通廳，組織定期召開區(qū)域協(xié)調會議，負責統(tǒng)一協(xié)調、處理沿黃公路在規(guī)劃、建設、管理、維護等方面存在問題，為13縣市劃定責任范圍，制定各縣的權利義務清單。二是設立全省沿黃公路專項建設管理資金，渭南、延安、榆林設立沿黃公路配套專項資金，由協(xié)調機制辦公室調配使用資金，主要用于道路的“三升二”升級建設、道路管理維護養(yǎng)護、配套設施品質提升完善、鄰近村鎮(zhèn)道路交通網(wǎng)絡連接等。

2.制訂陜西沿黃公路提升與綜合治理管理辦法。沿黃公路線路長，路況復雜，為保障來往行人車輛安全，應盡快制定出臺《陜西沿黃公路提升與綜合治理管理辦法》。具體實施以下工程：以縣為單位盡快清理河道內殘留的筑路垃圾，加強河道安全管理。實現(xiàn)開鑿山體防護網(wǎng)全覆蓋，在危險路段及黃河觀景岸邊設立醒目警示牌，在彎道路段設置減速帶和轉彎凸面廣角鏡。統(tǒng)計居民房屋因沿黃公路修建而受到的損失情況，盡快完成賠償工作。

3.完善沿黃觀光公路的基礎配套功能。加快沿線游客服務中心、自駕營地、旅游標識、衛(wèi)生設施、通信設施、4G網(wǎng)絡覆蓋等旅游服務設施的建設，滿足游客基本需求，提升游客滿意度。加快推進清澗、延川段沿黃公路拉直改建工作;積極推進公路服務中心合理布點與建設，進一步完善沿途停車、加油、汽修、餐飲等服務功能;協(xié)調三大電信運營服務商與電子導航服務商尋求解決信息不通暢的整體解決方案;完善道路至沿途市縣主要景點、村鎮(zhèn)、園區(qū)等道路指示標牌系統(tǒng);啟動沿黃公路景觀整體提升規(guī)劃工程，突出地域特色，打造“暢、潔、綠、文、美”的旅游公路畫廊。

作者單位：陜西省社會科學院經濟研究所。