科層官僚制的困境與人類新時(shí)代的行政體系構(gòu)建

文／何 哲

一 引 言

當(dāng)前人類整體正在經(jīng)歷一場極為重大的歷史性轉(zhuǎn)型。這場社會(huì)變革的意義，與人類歷史上任何重大的歷史性變革相比都毫不遜色，甚至更為重要。這場變革有很多側(cè)面，包括能源技術(shù)、生物技術(shù)、太空技術(shù)等，但最重要的改變則是一系列信息技術(shù)包括網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能技術(shù)等的出現(xiàn)和迅速普及，改變和重構(gòu)了自有史以來人類社會(huì)的信息傳遞和組織方式，從而進(jìn)一步改變了整個(gè)人類社會(huì)的面貌。因此，毫不猶豫地講，當(dāng)前人類所經(jīng)歷的變革，是有史以來可以與人類出現(xiàn)相提并論的重大變革。

人類社會(huì)有一個(gè)重要特點(diǎn)，即社會(huì)形態(tài)與技術(shù)高度相關(guān)、密切發(fā)展。所以馬克思指出，生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力。有什么樣的技術(shù)存在，就有相對應(yīng)的什么樣的社會(huì)形態(tài)存在。而諾斯則認(rèn)為，技術(shù)與社會(huì)組織形態(tài)的發(fā)展是一體兩面的雙向平衡，技術(shù)與社會(huì)組織形態(tài)的進(jìn)步不僅是發(fā)展的結(jié)果，而是發(fā)展本身。[1]

在傳統(tǒng)人類社會(huì)組織形態(tài)中，行政組織是最重要的組織形態(tài)。其原因有三：首先，行政組織起到整個(gè)傳統(tǒng)社會(huì)的連接作用，傳遞社會(huì)信息，提供社會(huì)秩序，制定社會(huì)決策；第二，行政組織是剛性架構(gòu)，行政組織的架構(gòu)和關(guān)系由國家最核心最重要的法律——憲法或者憲法類法律剛性規(guī)定；第三，行政組織的規(guī)模最大，人數(shù)最多，占用最多的社會(huì)資源，在各種形態(tài)的組織中，行政組織是最大的單一組織，其強(qiáng)制征收并使用掉社會(huì)最多的資源。

行政組織的發(fā)展，同時(shí)也與社會(huì)的發(fā)展和形態(tài)高度相關(guān)?？梢哉f，有什么樣的社會(huì)形態(tài)，就有什么樣的行政組織，因?yàn)?，行政組織是傳統(tǒng)社會(huì)連接的內(nèi)在紐帶和骨骼。在松散的農(nóng)業(yè)社會(huì)，政府也是高度松散的封建制度，而在高度整合分工的工業(yè)時(shí)代，則發(fā)展出了完備的等級科層官僚制。這種官僚體制，以其專業(yè)性、嚴(yán)密性為人類社會(huì)在工業(yè)時(shí)代的發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用。然而，在新的社會(huì)時(shí)代，當(dāng)整個(gè)人類社會(huì)形態(tài)在發(fā)生重大變化時(shí)，行政體制也必將發(fā)生深徹的轉(zhuǎn)型，否則不但無法適應(yīng)整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步，反而成為社會(huì)進(jìn)步的掣肘而被改造或者淘汰。關(guān)于這一議題，我們嘗試回答三個(gè)問題：一是當(dāng)前的人類歷史性社會(huì)轉(zhuǎn)型到底是什么樣的；二是這種歷史性轉(zhuǎn)型為行政體制帶來了怎樣的沖擊和影響；三是未來的行政體制到底會(huì)是什么樣的。

二 工業(yè)時(shí)代等級科層官僚制的核心特征與邏輯

進(jìn)入到15、16世紀(jì)后，隨著地理大發(fā)現(xiàn)、文藝復(fù)興、全球海洋貿(mào)易的促進(jìn)，人類迎來了歷史上的第二次經(jīng)濟(jì)革命——工業(yè)革命，人類通過對于自然能源利用技術(shù)的提升，系統(tǒng)性地逐漸構(gòu)建了以大機(jī)器為核心的經(jīng)濟(jì)體系和以社會(huì)化分工與專業(yè)化的社會(huì)管理體制，并且通過兩者的相互促進(jìn)，人類取得了有史以來前所未有的文明成果。而在這樣的社會(huì)轉(zhuǎn)型下，人類形成了嚴(yán)密的等級科層式的行政體制，呈現(xiàn)出以下的核心特征和基本邏輯。

（一）工業(yè)時(shí)代人類社會(huì)等級科層官僚制度的核心特征

1. 以專業(yè)分工為核心的專業(yè)型政府。進(jìn)入到工業(yè)時(shí)代后，生產(chǎn)的社會(huì)化分工擴(kuò)展到整個(gè)社會(huì)，社會(huì)不同的職業(yè)分工越來越明顯，一方面提高了社會(huì)的生產(chǎn)效率，另一方面也促進(jìn)了各種社會(huì)中組織形態(tài)的發(fā)育和成長。在行政體制方面，其核心是建立了一支專業(yè)分工的長期訓(xùn)練的文官團(tuán)隊(duì)和行政組織。

2. 以專業(yè)技能和素質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)的相對客觀進(jìn)入方式。工業(yè)革命之后，英國于18世紀(jì)中期開始正式建立了以考試為標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格的文官選拔制度。[2]而其他國家亦同樣建立了類似制度。這種相對客觀的選人制度一是確保了權(quán)力的公共屬性，權(quán)力不是世襲罔替的，而是由普通公民經(jīng)過訓(xùn)練和考試成為專業(yè)行政人員所行使的；二是真正確保了行政制度的專業(yè)化，行政體制的每個(gè)位置都是由行政專家所工作的，整個(gè)行政體制形成了嚴(yán)密的專業(yè)化行政機(jī)器。

3. 形成了嚴(yán)密的上下服從的等級制度?？茖又频牡谌齻€(gè)特點(diǎn)是形成了自上而下的嚴(yán)密的金字塔結(jié)構(gòu)。整個(gè)官僚體制分成高低不同的嚴(yán)密層級，下級需要嚴(yán)格服從上級符合法律的行政命令。在這種上下服從的等級制度下，龐大的組織可以以層級堆疊的形式由小組織進(jìn)一步構(gòu)成，形成完備的系統(tǒng)，信息自下而上的傳遞，而決策命令由上到下的傳遞。最終，使得人類社會(huì)得以大規(guī)模地組織整個(gè)社會(huì)的各個(gè)角落，形成自頂向下的龐大的管制網(wǎng)絡(luò)。

4. 形成了專業(yè)分工的垂直部門。在垂直形成嚴(yán)格的命令層級后，在水平方向，科層官僚體系則形成了嚴(yán)格的專業(yè)化部分分工，構(gòu)架了專業(yè)化的管理部門。為了滿足社會(huì)管理和服務(wù)的需要，行政組織將社會(huì)活動(dòng)根據(jù)大類劃分為相對小類，并根據(jù)每一小類構(gòu)建嚴(yán)格的專業(yè)部門，培訓(xùn)專業(yè)人員，本部門只嚴(yán)格的從事本部門領(lǐng)域內(nèi)的活動(dòng)，而不涉足其他部門的活動(dòng)。通過這種模式，一方面，盡力確保行政體制的每一個(gè)部門都按照分工，盡可能地提高專業(yè)化程度和管理水平以及行政效率；另一方面，則由于狹窄剛性的職能劃分，使得專業(yè)部門面對跨部門協(xié)同時(shí)舉步維艱。

5. 行政體系內(nèi)人員按照績效進(jìn)行晉升或者退出。為確保整個(gè)體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn)和公共屬性，科層官僚制理論上在人員進(jìn)入時(shí)通過嚴(yán)格的考核來確保專業(yè)人士的進(jìn)入和避免裙帶關(guān)系。而在日常運(yùn)轉(zhuǎn)中，則嚴(yán)格考核每一個(gè)職位人員的工作績效并按照其績效進(jìn)行晉升，如果不符合要求則須退出。這種理論上的設(shè)計(jì)當(dāng)然很好，然而在實(shí)踐中產(chǎn)生了四個(gè)后果：第一，如果嚴(yán)格按照績效晉升，則是每一個(gè)人都盡力晉升，并晉升到自己不能適應(yīng)的位置上，則高級職位就充斥了無法適應(yīng)的人員。這被稱之為管理學(xué)上的“彼得悖論”；第二，則是按照績效晉升本身很難嚴(yán)格執(zhí)行和避免裙帶關(guān)系，這往往成為傳統(tǒng)行政體制潰敗的關(guān)鍵，即結(jié)黨營私、拉幫結(jié)派；第三，績效測量是否反映人類的能力，如何測量績效，以及是否在低級崗位高績效的工作就意味著在高職位上的高績效；最后，行政體制人員的退出很難。

圖1 工業(yè)時(shí)代人類行政體制的基本結(jié)構(gòu)

（二）工業(yè)時(shí)代人類社會(huì)等級科層官僚制度的基本邏輯基礎(chǔ)

圖1描述了工業(yè)時(shí)代人類行政體制的基本結(jié)構(gòu)，社會(huì)在縱向呈現(xiàn)出垂直等級制度和橫向分工的塊狀金字塔結(jié)構(gòu)。而在橫向則看出整個(gè)社會(huì)按照塊狀圓環(huán)圍繞著行政體制運(yùn)作。無論是縱向還是橫向來看，行政體制與社會(huì)結(jié)構(gòu)都高度對應(yīng)。而這一結(jié)構(gòu)對應(yīng)著以下三個(gè)工業(yè)時(shí)代行政體制的基本假設(shè)和邏輯。

1. 社會(huì)是分散的，而不是整體的。在工業(yè)時(shí)代，由于經(jīng)濟(jì)分工的勝利，體現(xiàn)出了巨大的效率優(yōu)勢，因此，一切社會(huì)的發(fā)展，人們都將其視為分工的勝利。社會(huì)行業(yè)越來越細(xì)分，工序越來越細(xì)分，勞動(dòng)越來越細(xì)分?！吧下萁z的不負(fù)責(zé)擰緊，而擰螺絲的不負(fù)責(zé)套上”，各司其職，再通過市場這一龐大的看不見的手將整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系統(tǒng)籌起來。因此，分工成為工業(yè)時(shí)代人類社會(huì)的首要成功因素。任何人類的整體活動(dòng)，都可以被劃分為更細(xì)化的勞動(dòng)和工序。[3]而在這種視角下，整個(gè)社會(huì)是無數(shù)巨大的分工活動(dòng)組成的，分解，再專業(yè)化，成為整個(gè)社會(huì)發(fā)展的基本原則。因此，工業(yè)社會(huì)中，政府將社會(huì)看成孤立的行為的組合，為了更好的服務(wù)和管理，行政體制也相應(yīng)演化出相應(yīng)的管理部門與之相對應(yīng)，并通過這種分工，更好地促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步。

2. 社會(huì)是剛性的，而不是柔性的。工業(yè)時(shí)代，既是分工的勝利，也是機(jī)器的勝利。人通過機(jī)器，迅速地替代了傳統(tǒng)上由人提供的簡單勞動(dòng)，并逐漸演化，進(jìn)一步替代了更為復(fù)雜的勞動(dòng)。并與人密切融合，形成以機(jī)器為核心的人—機(jī)合一的生產(chǎn)體。創(chuàng)造出了前所未有的人類物質(zhì)文明。而物質(zhì)生產(chǎn)的成功和以物質(zhì)生產(chǎn)為核心的社會(huì)體系，同樣更傾向于將人視為如同機(jī)器一樣的勞動(dòng)體系或者運(yùn)動(dòng)體系。人有需求，需要飲食、休息，人同樣需要代際傳遞，這被稱為人口的生產(chǎn)。人也同樣被視為如同土地、資本一樣的生產(chǎn)資源，被稱為勞動(dòng)力或者人力資源?？偠灾?，工業(yè)時(shí)代的核心觀是：人是一種重要的如同機(jī)器一樣的生產(chǎn)工具，一切管理體系和社會(huì)制度，都竭力滿足人的物質(zhì)需求并壓制人的個(gè)性發(fā)揮，使其能夠更好地服從于以機(jī)器為中心的社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)。

3. 社會(huì)是緩慢的，而不是迅速的。工業(yè)社會(huì)與農(nóng)業(yè)社會(huì)相比，社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)效率當(dāng)然大大提高。農(nóng)業(yè)社會(huì)幾乎是靜態(tài)的，所以歐洲經(jīng)歷了上千年的中世紀(jì)黑暗時(shí)代，而中國則經(jīng)歷了2000多年的農(nóng)業(yè)專制時(shí)代。工業(yè)時(shí)代則通過新興的資產(chǎn)階級和無產(chǎn)階級，確定了新的社會(huì)結(jié)構(gòu)，并且通過社會(huì)分工和技術(shù)進(jìn)步，創(chuàng)造出了大量新生的行業(yè)。然而，這種改變是體現(xiàn)在具體的事務(wù)上的。而從工業(yè)社會(huì)形成以來確立了穩(wěn)定的社會(huì)結(jié)構(gòu)后，社會(huì)變化的速度就逐漸緩慢下來。雖然在行業(yè)內(nèi)部，新的變革不斷涌現(xiàn)，新的企業(yè)和產(chǎn)品不斷創(chuàng)新，但是整個(gè)社會(huì)的行業(yè)格局確實(shí)是變化緩慢的，依然停留在具體的社會(huì)的縱向的垂直專業(yè)分工中。而與此相對應(yīng)，工業(yè)革命后所確定的行政體制結(jié)構(gòu)也是相對緩慢的。因此，工業(yè)社會(huì)的緩慢，體現(xiàn)在社會(huì)結(jié)構(gòu)上的變革緩慢。

這三個(gè)核心的工業(yè)社會(huì)邏輯，是傳統(tǒng)等級科層官僚制的社會(huì)存在基礎(chǔ)。兩者互相強(qiáng)化互相依托，然而，在新的人類社會(huì)變革面前，這種互為支撐的體系，發(fā)生了深刻的裂解。

三 當(dāng)前人類社會(huì)的巨大變革與歷史性轉(zhuǎn)型

如前所述，人類正處于巨大的社會(huì)變革與歷史性轉(zhuǎn)型階段，而這一轉(zhuǎn)型的核心，是以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能技術(shù)等新的信息技術(shù)對整個(gè)社會(huì)的改變。其中的每一項(xiàng)技術(shù)，都對人類產(chǎn)生了劇烈的沖擊，而他們又以極其密集的速度相繼突破和普及，使得傳統(tǒng)的社會(huì)在很短時(shí)間內(nèi)要經(jīng)歷遠(yuǎn)超想象的劇烈變革。

（一） 網(wǎng)絡(luò)技術(shù)引發(fā)的社會(huì)變革——網(wǎng)絡(luò)即社會(huì)，社會(huì)即網(wǎng)絡(luò)

網(wǎng)絡(luò)所產(chǎn)生的影響體現(xiàn)在方方面面，[4]在個(gè)人層面，改變了個(gè)體之間的交互方式和個(gè)體獲取物質(zhì)產(chǎn)品的方式。在企業(yè)組織層面，網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建了遠(yuǎn)程實(shí)時(shí)通訊模式，使得組織可以更為分散，更為扁平，邊界更為模糊。在社會(huì)層面，網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)了新的社會(huì)公共空間，使得原先被信息隔絕的不同群體和階層，得以在網(wǎng)絡(luò)上平等無縫地高效交流。網(wǎng)絡(luò)在傳統(tǒng)社會(huì)中充分拓展的同時(shí)，也將自身創(chuàng)造的虛擬空間與傳統(tǒng)社會(huì)牢牢地捆綁在一起和充分地融合。人類現(xiàn)在已經(jīng)很難再將現(xiàn)實(shí)空間與虛擬空間嚴(yán)格地割裂開來。網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步進(jìn)化，是將網(wǎng)絡(luò)拓展到人類所接觸的所有物品上，實(shí)現(xiàn)全場景的網(wǎng)絡(luò)化，這被稱之為物聯(lián)網(wǎng)。所有的實(shí)際物體，在網(wǎng)絡(luò)空間中一一對應(yīng)，人們可以在網(wǎng)上對其購買、預(yù)定、修改、完善，再繼而在現(xiàn)實(shí)中使用和交互。而進(jìn)一步的快速制造技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了設(shè)計(jì)即制造的模式，進(jìn)一步改變了傳統(tǒng)的制造模式。可以說，網(wǎng)絡(luò)完整地滲透到傳統(tǒng)社會(huì)的各個(gè)角落，再以自己的渠道（虛擬空間）重新整合和創(chuàng)造了整個(gè)社會(huì)。在這樣的社會(huì)形態(tài)中，現(xiàn)實(shí)空間與虛擬空間無縫整合，整個(gè)社會(huì)的信息分布更為致密均勻，信息流動(dòng)速度更快，社會(huì)交際跨越時(shí)空，社會(huì)組織遍布社會(huì)每一角落。因此，網(wǎng)絡(luò)即社會(huì)，社會(huì)即網(wǎng)絡(luò)，正在成為一種現(xiàn)實(shí)。

（二） 大數(shù)據(jù)技術(shù)引發(fā)的社會(huì)變革——世界是數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)是世界

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展，促成了大數(shù)據(jù)技術(shù)的迅速成熟和發(fā)展。大數(shù)據(jù)的本質(zhì)是人類對世界的數(shù)據(jù)化，其通過數(shù)據(jù)化和網(wǎng)絡(luò)的強(qiáng)大功能，將整個(gè)世界數(shù)據(jù)化和再現(xiàn)。而數(shù)據(jù)化的后果，則一是逐漸形成了人類對世界的無所不知的強(qiáng)大感知和分析能力；二是進(jìn)一步形成了整個(gè)世界和數(shù)字的流動(dòng)能力和進(jìn)化能力，在電腦上加工一個(gè)數(shù)字化工具和物品，顯然比在現(xiàn)實(shí)中要快得多；三是進(jìn)一步提高了人類對世界本質(zhì)的認(rèn)識，既然世界可以被人通過數(shù)據(jù)采集和再現(xiàn)，那么世界本身是否就是數(shù)據(jù)？

（三） 人工智能技術(shù)引發(fā)的社會(huì)變革——機(jī)器是人，人是機(jī)器

人工智能的發(fā)展，將從兩個(gè)方面徹底改變社會(huì)的形態(tài)：一是從勞動(dòng)的替代而言，工業(yè)革命讓機(jī)器替代了人的大部分體力勞動(dòng)，而人工智能則逐步替代了人的大部分腦力勞動(dòng)，人類最大的自身奧秘——智慧正在逐漸被挖掘和再現(xiàn)；二是從社會(huì)主體性而言，當(dāng)新的智慧體出現(xiàn)的同時(shí)，人類可能就不再是世界上唯一的智慧載體，人類的主體性和自由本身，必然就要讓渡于新的人類與機(jī)器混合的狀態(tài)。而最終人類或許會(huì)發(fā)現(xiàn)，機(jī)器的智慧與人的智慧是平等的，人與機(jī)器都是某種智慧的載體。機(jī)器是一種形態(tài)的人，而人也是一種形態(tài)的機(jī)器。

（四） 人類新文明時(shí)代的核心社會(huì)邏輯

由此可見，新的時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能技術(shù)根本上改變了社會(huì)的面貌和形成了新的文明狀態(tài)，這種新的社會(huì)形態(tài)的核心邏輯包括：

1. 社會(huì)是整體的，而不是分散的。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代最大的特點(diǎn)是通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)了人與人、設(shè)備與設(shè)備、人與設(shè)備的無縫的遠(yuǎn)程連接，從而解決了長期困擾人類社會(huì)的遠(yuǎn)程和多方向的同步信息傳遞問題。并進(jìn)一步改變了人類社會(huì)原先分散孤立的群體與知識的局面，打破了原有傳統(tǒng)社會(huì)被地理與信息割裂的分散格局。人類社會(huì)組織將跨越地域以及現(xiàn)實(shí)與虛擬空間存在，形成地域分散但是組織嚴(yán)密的社會(huì)形態(tài)。而知識則由原來的少數(shù)專業(yè)從事者進(jìn)一步地向全社會(huì)擴(kuò)散，形成廣泛均勻的知識分布。因此，社會(huì)將越來越整體化。這就改變了人類自有史以來至網(wǎng)絡(luò)社會(huì)之前長期的社會(huì)分散化狀態(tài)。

2. 社會(huì)是柔性的，而不是剛性的。傳統(tǒng)社會(huì)由于人的個(gè)體知識的狹窄和專業(yè)化，以及溝通所受的區(qū)域和階層限制，使得社會(huì)形成了一個(gè)一個(gè)狹小的區(qū)劃、行業(yè)和階層區(qū)分，人是被固定在一個(gè)相對狹小的領(lǐng)域的。而由于傳統(tǒng)時(shí)代人很難掩飾自己的真實(shí)身份，人所能夠從事的工作是相對固定的，整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)是相對剛性的。而以網(wǎng)絡(luò)為核心的新的時(shí)代，由于每個(gè)個(gè)體可以從事不同的職業(yè)，在不同的網(wǎng)絡(luò)區(qū)域中從事不同的活動(dòng)，因此，整個(gè)社會(huì)的個(gè)體角色也是豐富的，而不是剛性的。

3. 社會(huì)是迅速的，而不是緩慢的。傳統(tǒng)社會(huì)是相對靜態(tài)的，受制于信息傳遞的緩慢和人所能感知的世界的狹小，使得傳統(tǒng)社會(huì)保持著相對的靜態(tài)平衡。而在新時(shí)代，信息的高速流動(dòng)，人所能夠感知到的充分的數(shù)據(jù)和信息充裕，人能夠通過網(wǎng)絡(luò)形成的無差異全球溝通，都使得社會(huì)中每個(gè)個(gè)體的行動(dòng)速度大大加快了，從而引發(fā)的是大量個(gè)體的重組形成不斷變化和演進(jìn)的組織形態(tài)和社會(huì)結(jié)構(gòu)。換句話說，新時(shí)代的信息瓶頸的破除，從內(nèi)在上激發(fā)了每個(gè)個(gè)體的自由活性，并使得整個(gè)社會(huì)的社會(huì)形態(tài)和社會(huì)角色無時(shí)無刻不發(fā)生著巨大的內(nèi)在演化，整個(gè)社會(huì)呈現(xiàn)出一種被信息自由和活動(dòng)自由所激發(fā)出的高度復(fù)雜動(dòng)態(tài)平衡。

可以發(fā)現(xiàn)，從傳統(tǒng)社會(huì)到人類新時(shí)代，社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)和邏輯，都發(fā)生了深刻變化，從而引發(fā)了在行政體制的巨大變革。

四 傳統(tǒng)行政體制在人類新時(shí)代面臨的失能問題

正因?yàn)橛辛艘陨现卮笊鐣?huì)變革，才使得傳統(tǒng)的社會(huì)組織形態(tài)在不斷變化的社會(huì)環(huán)境中，始終處于不斷挑戰(zhàn)和適應(yīng)的境地。而對于政府而言，則要受到各種各樣的挑戰(zhàn)，如不斷增長的公共服務(wù)，不斷提高的社會(huì)效率等等，而無論何樣的挑戰(zhàn)，我們都可以將之歸納為傳統(tǒng)行政體制在人類新時(shí)代面臨的失能問題。這種失能，集中體現(xiàn)以下三個(gè)方面。

（一） 技術(shù)失能

所謂技術(shù)失能，是指面對人類新時(shí)代不斷涌現(xiàn)出現(xiàn)的新的技術(shù)，傳統(tǒng)行政體制所表現(xiàn)出的落后的學(xué)習(xí)與吸收能力，并與社會(huì)的其他部分相比，效率差距越來越大的局面。在現(xiàn)實(shí)中，這種面對新的技術(shù)體系的失能狀態(tài)比比皆是。包括在逐層跨行政級別的垂直命令渠道的缺乏打通和橫向部門之間的信息溝通壁壘形成的行政信息孤島等等，形成了整個(gè)行政體系的信息技術(shù)嚴(yán)重缺失的狀態(tài)。行政體制在技術(shù)面前的失能，有幾個(gè)原因：

首先，是行政體制自身所具有的保守性，特別是技術(shù)保守性。形成于工業(yè)時(shí)代的行政官僚體系天生具有保守性，其原因在于被設(shè)計(jì)成保守性而實(shí)現(xiàn)對社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。因此，對于長期形成的傳統(tǒng)行政習(xí)慣，行政體制很難發(fā)生轉(zhuǎn)變。因?yàn)榻邮苄碌男畔⒓夹g(shù)，意味著傳統(tǒng)行政官僚制的每一個(gè)個(gè)體都要經(jīng)歷相當(dāng)大強(qiáng)度的學(xué)習(xí)和改變原有長期形成的知識、觀念和行政習(xí)慣。

其次，行政體制的人員制度老化，使得信息技術(shù)敏感的人群很難大規(guī)模進(jìn)入到體制內(nèi)，而行政決策者又在群體上對新的技術(shù)變革淡漠。傳統(tǒng)的行政體制逐級累升的制度，客觀上造成了在普遍意義上，決策者相對于低級別行政人員對新技術(shù)更不敏感，而傳統(tǒng)行政體制又是嚴(yán)格意義上的自頂向下決策，因此，即便低級別的行政人員意識到了新技術(shù)的重要性，但是也在行為習(xí)慣和決策上難以改變這種趨勢。

第三，行政體制應(yīng)用新技術(shù)的促動(dòng)因素不夠。傳統(tǒng)官僚行政體制理論上是典型的雙向驅(qū)動(dòng)：一方面是來自于上級的命令，這是自古以來形成的行政體制傳統(tǒng)；另一方面是公民的需求，這是近代以來形成的民主代議體制。然而，經(jīng)過漫長的演化，行政體制越來越趨向于形成單向自頂向下的變革形態(tài)。因此，地方政府既缺乏動(dòng)力，也很難和沒有權(quán)限單獨(dú)地引入信息技術(shù)進(jìn)行行政架構(gòu)重構(gòu)。而在更高層面，國家級別的政府又很難在一個(gè)很大地域下推行單向的信息重構(gòu)。而在信息領(lǐng)域，由于其高度的標(biāo)準(zhǔn)化和要求一體化的信息溝通，傳統(tǒng)的分區(qū)域試點(diǎn)的改革經(jīng)驗(yàn)在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代并不一定有用，更依賴于完整的頂層設(shè)計(jì)和國家層面的政務(wù)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及自頂向下的行政體系的信息化重構(gòu)。

（二） 結(jié)構(gòu)失能

傳統(tǒng)的官僚行政體制一直都存在先天性的困境，典型的分析就是著名的帕金森定律。行政體制沿襲著自我不斷增殖、不斷擴(kuò)展權(quán)力和規(guī)模的方向發(fā)展。最終任其發(fā)展，會(huì)導(dǎo)致無可制約的龐大和低效率以及腐敗，并不斷占用更多的社會(huì)資源和大量的決策浪費(fèi)，并最終降低對外的公共服務(wù)職能和價(jià)值。

在新人類時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)天生就帶有穿透行政結(jié)構(gòu)的強(qiáng)大的信息傳遞職能。其可以做到在無損的情況下，直接跨越區(qū)域和組織科層結(jié)構(gòu)多向流動(dòng)信息的能力，從而導(dǎo)致原先為了加強(qiáng)組織的信息傳遞增加的組織冗余的必要性降低。也就是說，網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)通過直接穿透行政組織的信息傳遞，取代了需要層層傳導(dǎo)而決策的等級科層體系的行為模式，并直接引導(dǎo)組織資源更為直接地投入到最需要的管理與服務(wù)領(lǐng)域。這也是目前能看到的解決組織結(jié)構(gòu)失能的最有效方案。

然而，傳統(tǒng)政府在應(yīng)用信息技術(shù)方面的失能，必然導(dǎo)致通過新技術(shù)對組織自我增殖和失能趨勢抑制的最終方案的放棄，從而必然放任組織結(jié)構(gòu)失能狀態(tài)的出現(xiàn)。而在傳統(tǒng)時(shí)代，社會(huì)緩慢的結(jié)構(gòu)變化，使得行政組織結(jié)構(gòu)失能的問題暴露得不夠明顯，而在新的時(shí)代，社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)速度大大加快的狀態(tài)下，行政組織結(jié)構(gòu)失能的狀態(tài)將會(huì)變得更為明顯，后果也將更為嚴(yán)重。

（三） 組織失能

這種組織失能包括兩層含義：一種是相對的，一種是絕對的。從相對的意義而言，整個(gè)社會(huì)的效率正在飛速發(fā)展，盡管政府按照原先的工業(yè)時(shí)代的速度和標(biāo)準(zhǔn)，被認(rèn)為是一個(gè)符合基本效率要求的政府。然而，社會(huì)不斷增長的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，必然要求處于社會(huì)核心內(nèi)核的政府的效率與之相符合，從而才能不斷滿足社會(huì)的管理要求甚至指引社會(huì)發(fā)展。然而，由于缺乏信息工具和理念的足夠重構(gòu)與結(jié)構(gòu)調(diào)整，傳統(tǒng)行政體制與整個(gè)社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)效率差距越來越大，最終成為遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于社會(huì)的效率洼地，這就是行政體制與社會(huì)效率相比的相對失能。

而絕對失能，則是指行政體制的自我膨脹趨勢越來越明顯，人員越來越僵化和逆淘汰，運(yùn)轉(zhuǎn)效率越來越低下，行政決策產(chǎn)生的浪費(fèi)和腐敗越來越大，乃至于達(dá)到絕對意義上負(fù)產(chǎn)出的地步，最終官僚組織只能依靠強(qiáng)制權(quán)力和暴力來保留自己的統(tǒng)治地位和自身的延續(xù)。在這種狀態(tài)下，由于社會(huì)與官僚體系的對抗越來越明顯，整個(gè)官僚體系包括社會(huì)本身的穩(wěn)定狀態(tài)岌岌可危。

此外，還有一種組織失能是來自于職能上的失去。傳統(tǒng)官僚組織在社會(huì)中起到三個(gè)核心作用：一是傳遞信息；二是提供基本秩序；三是提供公共服務(wù)。在人類新的社會(huì)狀態(tài)中，網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)天然就構(gòu)建起了越來越透明的信息網(wǎng)絡(luò)，可以便捷地傳遞信息；而在公共秩序方面，越來越多的平臺型組織的出現(xiàn)，在商業(yè)秩序管理乃至于基本公共安全上，一定程度上都發(fā)揮了原先由行政組織提供的秩序供給；在公共服務(wù)領(lǐng)域，越來越多的圍繞網(wǎng)絡(luò)等新的主體的公共服務(wù)組織不斷形成，以及人們通過網(wǎng)絡(luò)結(jié)成的更為松散的卻交流更為密切的公共服務(wù)救助體系的不斷出現(xiàn)，都逐漸替代傳統(tǒng)官僚組織的服務(wù)職能。[5]這就導(dǎo)致了傳統(tǒng)官僚組織在應(yīng)對自己的技術(shù)壓力、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的同時(shí)，還要面臨自身傳統(tǒng)職能不斷喪失的困境。

因此，在傳統(tǒng)官僚體系不斷面臨技術(shù)、結(jié)構(gòu)、組織失能的趨勢下，行政組織必須要進(jìn)行相應(yīng)的深徹轉(zhuǎn)型，才能應(yīng)對不斷而來的挑戰(zhàn)和人類社會(huì)發(fā)展對行政組織的自然要求。

五 人類未來新的行政體系的構(gòu)建原則

從未來發(fā)展的角度，行政體系必須要解決好技術(shù)、結(jié)構(gòu)與組織失能的必然挑戰(zhàn)，在此提出幾點(diǎn)基本的原則。

（一） 以網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)徹底重構(gòu)行政流程

面向未來的行政重構(gòu)，必須要以新的網(wǎng)絡(luò)思維重新構(gòu)建政務(wù)信息的主干通道和核心平臺，按照信息處理的需要和決策要求來配置人員，讓政務(wù)人員成為服務(wù)整個(gè)信息架構(gòu)的補(bǔ)充，而不是相反。在信息體系構(gòu)建完畢后，大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)的進(jìn)一步引入平臺，并構(gòu)建統(tǒng)一高效的計(jì)算與智能資源體系，從而動(dòng)態(tài)地在每個(gè)管理和業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)及時(shí)給予信息分析和智能決策支撐。在這樣的思維構(gòu)建下，整個(gè)行政體制才能夠形成以新的信息技術(shù)為核心的高效集群。

（二） 以新的信息技術(shù)體系重構(gòu)整個(gè)行政組織結(jié)構(gòu)

在信息渠道和業(yè)務(wù)流程重構(gòu)完之后，一個(gè)完整的高效信息人機(jī)融合網(wǎng)絡(luò)就已經(jīng)形成，這時(shí)候傳統(tǒng)的固化的行政層級和業(yè)務(wù)壁壘就已經(jīng)被軟化和穿越，原先嚴(yán)格區(qū)分的信息墻壁已經(jīng)被無所不在信息體系打出了大量的信息交換孔洞。因此，傳統(tǒng)的行政組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)趨于軟化和透明。在這樣的基礎(chǔ)上，則需要進(jìn)一步地因勢利導(dǎo)地重構(gòu)整個(gè)行政結(jié)構(gòu)?；镜脑瓌t是柔性、動(dòng)態(tài)和流動(dòng)性。所謂柔性，是指業(yè)務(wù)處理單元將能夠承擔(dān)多種任務(wù)，這包括業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)和組織，而節(jié)點(diǎn)和組織不僅是人，而是指人機(jī)融合的高效信息與業(yè)務(wù)處理基本單位。在高效的智能信息系統(tǒng)的輔助下，任何人機(jī)結(jié)合的信息處理單位理論上可以被布置到行政體系中的任何位置，從事任何崗位的工作。這種通用型單元將極大減少專業(yè)分工引起的政務(wù)單元能力僵化。所謂動(dòng)態(tài)，則是指組織的結(jié)構(gòu)形態(tài)是高效轉(zhuǎn)換的，服務(wù)于社會(huì)不斷變化的政務(wù)需求，組織不斷調(diào)整內(nèi)部的結(jié)構(gòu)，不斷將政務(wù)單元重新組合投入到新的領(lǐng)域和新的政務(wù)情景中去。所謂流動(dòng)性，則是在整體上，看到行政體系的高效變化的狀態(tài)，始終如同外部人類新社會(huì)形態(tài)的流動(dòng)一樣，不斷產(chǎn)生著內(nèi)部的結(jié)構(gòu)與人員的高效流轉(zhuǎn)。

（三） 以開放的姿態(tài)形成泛政務(wù)生態(tài)圈

面對著不斷出現(xiàn)的承擔(dān)各種傳統(tǒng)政府職能的新社會(huì)組織，一種方式是嚴(yán)格禁止的態(tài)度，嚴(yán)禁類似平臺型網(wǎng)絡(luò)組織承擔(dān)公共職能，然而這種方式既顯得過于簡單粗暴不可取，也在歷史意義上違反了人類文明進(jìn)化的趨勢。另一種措施則是進(jìn)一步開放允許各種類似的平臺型組織出現(xiàn)，并在法律上給予規(guī)范，允許其在一定范圍內(nèi)承擔(dān)秩序提供和公共服務(wù)職能。而政府則進(jìn)一步構(gòu)建新的公共職能，這種職能將更加回歸到社會(huì)基本秩序以及人的基本生存和發(fā)展保障上，而逐漸減少對于具體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技創(chuàng)新等領(lǐng)域的過多直接干預(yù)，更趨近于讓給平臺型組織來承擔(dān)。當(dāng)然，這一過程是一個(gè)很漫長的歷史進(jìn)化趨勢。最終會(huì)形成一個(gè)廣泛的政務(wù)生態(tài)圈，政府在其中起到核心的構(gòu)建作用，而越來越多的直接公共服務(wù)則是由廣泛的生態(tài)圈內(nèi)組織體系來承擔(dān)的。

總之，根植于傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)的官僚等級科層體系，必將由于社會(huì)存在的改變而產(chǎn)生深刻的變革。因此，行政體系必須要以新的技術(shù)為核心重構(gòu)流程和組織結(jié)構(gòu)，構(gòu)建高效的人機(jī)合一的政務(wù)信息處理群，并構(gòu)建高度柔性、動(dòng)態(tài)與流動(dòng)性的行政組織體系，并以開放的體系，形成泛政務(wù)生態(tài)圈，最終形成適應(yīng)人類未來的新的行政組織體系。

注釋：

[1]D.C.North，J.J.Wallis，B.R.Weingast，Violence and Social Orders: A Conceptual Framework for Interpreting Recorded Human History，Cambridge University Press，2009，p.111.

[2]肖俊：《漸進(jìn)的制度文明：英國文官制度的歷史與貢獻(xiàn)》，《中國行政管理》2005年第1期。

[3]王拓：《分工經(jīng)濟(jì)思想的發(fā)展——從亞當(dāng)·斯密到新興古典經(jīng)濟(jì)學(xué)》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2003年第11期。

[4]M.Castells，The Rise of the Network Society，John Wiley & Sons，2011，pp.28-33.

[5]何哲：《網(wǎng)絡(luò)時(shí)代傳統(tǒng)政府生存與轉(zhuǎn)型》，《中國治理評論》2014年第2期。