就業(yè)式精準扶貧的成效、挑戰(zhàn)與路徑

汪靜 吳義亮 吳莉莉

本文為國家級大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練項目《精準扶貧模式創(chuàng)新研究——以陜西省平利縣“社區(qū)工廠”構(gòu)建為例》（編號：201710697029）

【摘 要】 精準扶貧是新時期政府貧困治理的新舉措。本文在多元治理理論的視域下，聚焦地方精準扶貧案例，以陜西平利縣“社區(qū)工廠”為調(diào)查對象，以就業(yè)式精準扶貧方式作為研究切入點。主要分析了就業(yè)式精準扶貧中多元治理的成效、挑戰(zhàn)與路徑。對充分發(fā)揮平利縣“社區(qū)工廠”就業(yè)式精準扶貧方式的優(yōu)勢提出建議：增強貧困戶主體地位；促進貧困戶社會融合；注重貧困戶群體的內(nèi)生力量。

【關(guān)鍵詞】 多元治理；精準扶貧；成效；挑戰(zhàn)；路徑

一、引言

精準扶貧是新時期下政府貧困治理的新舉措，加速推進農(nóng)村貧困人口精準脫貧，是目前實現(xiàn)我國全面建成小康社會的首要難題。因此，由創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、精準扶貧緊密結(jié)合的這樣一條高效率的就業(yè)式精準扶貧對于培育農(nóng)村脫貧主體，吸引社會組織參與扶貧，重塑農(nóng)村脫貧治理機制，優(yōu)化農(nóng)村精準扶貧工作顯得十分重要。就業(yè)扶貧是指針對建檔立卡的貧困人口，通過各種途徑讓其充分穩(wěn)定就業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)，以提高自身收入實現(xiàn)長久脫貧。

在響應陜西省移民搬遷安置工作中，平利縣政府發(fā)現(xiàn)搬遷群眾大都是貧困農(nóng)民，素質(zhì)較低，沒有特別的工作技能。該縣結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，合理利用東部產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機遇，隨即把就業(yè)創(chuàng)業(yè)、招商引資和移民搬遷進行有機結(jié)合，大力引進勞動密集型企業(yè)進駐移民搬遷社區(qū)，創(chuàng)辦以家庭手工業(yè)為主要業(yè)態(tài)的“社區(qū)工廠”，使搬遷居民能夠“樓上居住、樓下就業(yè)”，為貧困戶提供就業(yè)崗位，實現(xiàn)了政府、企業(yè)與搬遷貧困戶共建共贏，成功探索出一條“就業(yè)式精準扶貧”新路徑。

二、就業(yè)式精準扶貧的治理成效：“社區(qū)工廠”

就業(yè)式精準扶貧具體指根據(jù)因地制宜原則發(fā)展貧困地區(qū)的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)作為扶貧的重要手段，通過引進開發(fā)項目，帶動貧困戶就業(yè)創(chuàng)業(yè)，從而促進貧困地區(qū)的收入持續(xù)、穩(wěn)定地增長，是一種穩(wěn)定、長效的扶貧機制，通過激發(fā)貧困戶自身的發(fā)展動力，降低返貧的風險。一般表現(xiàn)為通過發(fā)展該區(qū)域勞動密集型產(chǎn)業(yè)，特別是在生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)需要大量的非技術(shù)性的勞動力的產(chǎn)業(yè)，為一些勞動技能有限、只能從事輕度體力勞動的貧困戶提供就業(yè)崗位，通過安置就業(yè)提高貧困戶的收入，從而達到脫貧致富。2013年，陜西省安康市平利縣率先創(chuàng)辦“社區(qū)工廠”，按照“一年打基礎(chǔ)，兩年上規(guī)模，三年全覆蓋”的發(fā)展思路，截止2017年，安康全市已建成各類“社區(qū)工廠”100多家，解決了10000多名農(nóng)民就業(yè)。在政府、群眾以及各方的努力下，平利縣的“社區(qū)工廠”模式真正實現(xiàn)了就業(yè)脫貧，并正在向產(chǎn)業(yè)脫貧邁進。

1、多元主體參與

“社區(qū)工廠”建立初期，政府出臺優(yōu)惠政策，吸引人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，提供“保姆式”服務(wù)，扶植工廠發(fā)展；工廠利用政府支持，人力成本優(yōu)勢，以大量提供就業(yè)崗位為主，同時進一步推動工廠市場發(fā)展；新型安置社區(qū)做好居民生活保障，加強與工廠聯(lián)系，努力建立“社區(qū)+工廠+居民”的一體化生存模式。

（1）政府招商引資，開發(fā)扶貧項目。移民搬遷安置社區(qū)建成后，政府利用閑置安置房，出臺稅收優(yōu)惠，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)補貼，廠房房租優(yōu)惠等大力度的創(chuàng)業(yè)扶持政策，來吸引人才及資本創(chuàng)辦“社區(qū)工廠”。基于“社區(qū)工廠”的勞動密集型企業(yè)性質(zhì)和訂單制經(jīng)營模式，政府利用自身的公信力及資源，吸引大量訂單，保證工廠的前期生存能力和提供大量的工作崗位。在之后的發(fā)展過程中，應當逐漸縮減政策優(yōu)惠力度，激發(fā)工廠的市場屬性，可以通過培訓工廠管理者或引入專業(yè)經(jīng)理人，促進工廠的可持續(xù)的市場發(fā)展。

（2）工廠提供崗位，激發(fā)脫貧活力。工廠作為移民搬遷群眾脫貧的最重要一環(huán)，以提供基礎(chǔ)工作崗位為契機，通過員工技能培訓管理，激發(fā)員工自主脫貧意識及能力，幫助自主脫貧意愿強烈的群眾邁向小康，敦促想依靠政府補貼的“懶戶”們尋求自助脫貧的益處。在滿足了工人們的物質(zhì)需求后，工廠的管理層應當積極學習先進的管理經(jīng)驗，完善員工的福利機制以及精神獎勵機制，力求為職工們提供舒適的工作環(huán)境，增強職工的歸屬感。

（3）社區(qū)促進融入，加強外部保障。社區(qū)是社會、經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果，是城市化的產(chǎn)物。平利縣通過移民搬遷建立起來的安置社區(qū)，是一種“半熟人”式的新型農(nóng)村社區(qū)，社區(qū)內(nèi)的某部分居民之間存在著搬遷前的聯(lián)系，在社區(qū)內(nèi)部形成以村小組、村等為單位的小團體。因此移民安置社區(qū)一方面要通過完善社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施，完善社區(qū)工作制度與規(guī)則，來方便社區(qū)居民的生活，滿足社區(qū)居民的需要；另一方面，社區(qū)可以借助這種“半熟人”聯(lián)系，促進社區(qū)居民間的進一步融合，并且要借助社區(qū)集體活動、社區(qū)服務(wù)等打破小團體，建造大家庭。

2、扶貧方式與就業(yè)項目協(xié)同

以就業(yè)助推扶貧，是對“助人自助”理念的一種實踐，因此在實踐過程中，最重要的是推動“自助”的實現(xiàn)。第一，政府及專家進行調(diào)查、規(guī)劃，確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展性質(zhì)，平利縣的居民大多屬于低素質(zhì)勞動者，而平利縣的經(jīng)濟發(fā)展也主要以第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)為主，因此勞動密集型的企業(yè)更具優(yōu)勢；第二，政策優(yōu)惠，政府宣傳，首先吸引本土居民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，鼓勵失業(yè)居民加入，為無業(yè)無地的農(nóng)民提供了一份足以維持生計的工作；第三，加大扶持力度，招商引資，完善社區(qū)治理，進一步擴大工廠規(guī)模，提高居民、工人等的生活水平和生活幸福感。在扶貧過程中，給予有勞動能力的貧困戶的物質(zhì)補貼只能是短期補救行為，要想真正脫離貧困，還是需要政府提供機會，鼓勵貧苦戶自身就業(yè)去創(chuàng)造物質(zhì)財富，滿足精神需求，這樣的精準脫貧才能不返貧，才能真正脫離貧困。

3、社區(qū)治理與精準扶貧融合

“社區(qū)工廠”從政治功能上看，優(yōu)先給予滿足條件的殘疾人、老人等特殊群體參與社區(qū)決策、選舉等的權(quán)利，同時設(shè)置獎勵鼓勵全員為社區(qū)工作建言獻策，并將通過居民同意的社區(qū)規(guī)則、社區(qū)公共準則等以制度化，切實規(guī)范、約束社區(qū)居民的行為。從教育功能上看，平利縣政府及有關(guān)部門與西北大學合作建立的社區(qū)學院，應設(shè)置完整的教育培訓課程，定期舉行，同時社區(qū)可與民間志愿機構(gòu)開展長期合作，針對想另謀出入的社區(qū)居民舉辦各類講座、技能培訓課程、針對三留守人員及其他有需要人群開設(shè)興趣愛好培養(yǎng)課程，以教育和培訓，授人以漁，帶動脫貧。從服務(wù)功能上看，一方面“社區(qū)工廠”加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共資源利用的投入，切實保障居民的基礎(chǔ)生活需要；另一方面提供福利性照顧，對于孤兒、殘疾人、孤寡老人、貧困戶等提供照顧，不僅提供基礎(chǔ)生活照顧，貧困戶認定標準，給予合理的物質(zhì)補貼，更要持續(xù)追蹤、記錄此類特殊人群的發(fā)展情況及需求，增強他們對社區(qū)的歸屬感和認同感。

三、就業(yè)式精準扶貧的治理挑戰(zhàn)

隨著政治、經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)的快速變遷，政府面臨的問題不斷復雜化，不同主體的社會依賴性不斷加強，面對龐大的脫貧攻堅工程，政府的貧困治理需要引進多元治理理論?！岸嘣卫怼庇挚杀焕斫鉃椤皡f(xié)作性治理”，Emerson K， Nabatchi T， BaloghS.將協(xié)作性治理定義為：為了完成公共的目標，促使人們能夠參與到跨政府層面和跨公共，私人領(lǐng)域?qū)用娴墓舱叩闹贫ê凸芾淼倪^程結(jié)構(gòu)中。多元治理強調(diào)治理主體的多元化，在正式或非正式制度中實現(xiàn)資源和信息的共享，根本的價值追求在于公共利益的實現(xiàn)。多元治理強調(diào)社會各個主體的參與性，隨著政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，在現(xiàn)代社會治理的過程中，在頂層設(shè)計的指導下，更需要的是社會組織自下而上的全面響應，由此帶來了非政府組織的社會空間乃至政治空間的擴大是多元治理運行的根本前提。一方面，多元治理的運行需要利益協(xié)調(diào)機制。平衡利益關(guān)系是多方主體參與的基礎(chǔ)，不同主體通過信息溝通和利益交換，達成共識來推動社會治理活動。二是多元治理的運行需要信息溝通機制。平行主體通過信息溝通機制，不僅是對治理的監(jiān)督手段，更是提高社會治理績效的最佳手段。

1、區(qū)域發(fā)展與貧困戶個體發(fā)展沖突

精準扶貧工作中的重心是貧困戶，精準幫扶的項目和措施應圍繞貧困戶展開。在調(diào)研中了解到，“社區(qū)工廠”從業(yè)人員中的貧困戶所占比例較少。 “社區(qū)工廠”中吸納的貧困戶數(shù)量較少，貧困戶個體發(fā)展有限?！吧鐓^(qū)工廠”的創(chuàng)辦，創(chuàng)新了平利縣區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展方式，通過手加工業(yè)項目、電商項目、特色農(nóng)產(chǎn)品項目等極大地開發(fā)了當?shù)厝丝诩t利，帶動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，助推該縣的脫貧攻堅工作。

2、重項目幫扶，輕精神幫扶

“社區(qū)工廠”中的貧困戶作為“社會人”除了具有生理需要之外還有社會需要和心理需要。貧困戶在移民搬遷的過程中，土地的流失和社會關(guān)系的轉(zhuǎn)變會造成生計上的困難和心理上的不適，“社區(qū)工廠”的構(gòu)建在一定程度上有利于塑造貧困移民的生計空間，促進新的社會關(guān)系的融入，但是其在實際過程中沒有完全達到預期效果。處于發(fā)展初始階段的“社區(qū)工廠”現(xiàn)階段的首要目標仍然是項目開發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展，工廠內(nèi)的從業(yè)人員表示工廠目前的工作環(huán)境不佳，電子加工廠對工人身體危害較大，工廠目前沒有安全防護措施。此外，工廠管理人員缺乏對員工日常生活的關(guān)懷，對貧困戶在心理精神上的幫扶較少。

3、貧困戶缺乏脫貧意識

精準扶貧首先要轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新理念，不能過分依賴政府。在與凱靈汽車零部件有限公司的一名貧困戶的訪談中了解到，“社區(qū)工廠”內(nèi)的貧困戶選擇來工作的原因是為了打發(fā)閑暇的時間，出于增收脫貧的考慮甚微，在工廠中因自身技能、知識等原因，工作積極性不高，是工廠中的弱勢群體。貧困戶缺少自我脫貧意識和信心，依靠政府財政撥款的心理依賴較為嚴重。

四、就業(yè)式精準扶貧的優(yōu)化路徑

擺脫貧困，要把提高扶貧對象的可行能力放在優(yōu)先位置，激發(fā)貧困戶的內(nèi)生動力，是扶貧開發(fā)的根本目標。政府通過因地制宜實施扶貧開發(fā)項目和社保兜底政策，為貧困戶建立起脫貧意識和信心，變被動接受政府救濟為主動脫貧，客觀上激發(fā)了貧困戶共同參與貧困治理的積極性，改變了因懶致貧現(xiàn)象，實現(xiàn)就業(yè)創(chuàng)收脫貧致富。

1、增強貧困戶主體地位

貧困戶的主體地位構(gòu)建基于貧困戶通過有效的渠道表達自身的貧困需求和幫扶偏好，政府和社會在此基礎(chǔ)上圍繞貧困戶需求開展幫扶項目和工作。一方面，政府應為貧困戶表達自身訴求提供渠道，并將其訴求進行分類、整理，明確貧困戶的需求層次，為后續(xù)幫扶措施的展開做好信息支持工作?！吧鐓^(qū)工廠”中的管理者應多關(guān)注工廠內(nèi)貧困戶的生存與發(fā)展，積極了解貧困戶的各項需求，并將其反映到政府部門；另一方面，根據(jù)貧困戶的需求，政府應規(guī)范精準扶貧工作，通過權(quán)責分配和心理輔導引導加強社會參與精準扶貧工作中，利用社會力量滿足貧困戶的社會需求和心理需求，“社區(qū)工廠”應和高校、社會組織加強合作，共同滿足貧困戶的經(jīng)濟需要和價值偏好。針對于貧困戶需求的扶貧項目和工作更能使貧困戶感受到精準扶貧政策的獲得感和滿足感。

2、促進貧困戶社會融合

“社區(qū)工廠”是解決移民安置社區(qū)“三留守”人員的良好方式，其靈活的工作時間和就業(yè)門檻較低的特點能容納更多的貧困戶群體進入，政府選取駐村干部成為“帶頭工人”進入到“社區(qū)工廠”中為貧困戶進行生產(chǎn)和生活幫扶，促進貧困戶群體的構(gòu)建。在社會融合方面，需要貧困戶群體積極利用“社區(qū)工廠”提供的良好溝通交流平臺，提高貧困戶自身生計能力及塑造公民人格，通過公民人格的塑造產(chǎn)生“蝴蝶效應”，進而影響貧困戶群體，達成貧困戶脫貧意識共識。

3、注重貧困戶群體的內(nèi)生力量

強調(diào)對發(fā)展目標的關(guān)注，注重貧困人口自我發(fā)展能力的提高，是貧困人口實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展穩(wěn)定脫貧進而致富的客觀要求?！吧鐓^(qū)工廠”的助力精準扶貧工作中也應注重扶貧項目的可持續(xù)發(fā)展和貧困戶的自我發(fā)展能力。第一，“社區(qū)工廠”和地方政府要把提高扶貧對象的自我發(fā)展能力放在優(yōu)先地位，要激發(fā)貧困戶的內(nèi)生動力，把能扶的先扶起來，把具有發(fā)展能力的貧困戶的積極性調(diào)動起來。第二，“社區(qū)工廠”應注重扶貧對象內(nèi)生力量的形成和發(fā)展。平利縣的貧困戶內(nèi)生力量有限，所以外部支持和拉動顯得更為重要?！吧鐓^(qū)工廠”應引導返鄉(xiāng)貧困戶和外地企業(yè)家創(chuàng)適合于本區(qū)域的各類工廠。第三，“社區(qū)工廠”要將項目開發(fā)與人力資源開發(fā)并重，引導當?shù)貏趧恿亓鳎μ嵘鲐殞ο蟮娜肆Y本水平。工廠應加強對貧困戶的技能培訓，提高貧困戶的生產(chǎn)技術(shù)水平。

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【作者簡介】

汪 靜，女，陜西安康人，西北大學公共管理學院本科生.