馬 悅

(內(nèi)蒙古建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院,內(nèi)蒙古 呼和浩特 010050)

隨著老齡化社會(huì)進(jìn)程的加快,以及我國(guó)目前“4+2+1”的人口模式,人口老齡化所引發(fā)的問題提前顯現(xiàn)。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老已不能滿足老年人物質(zhì)和精神文化雙重需要,更多的老年人從單一的家庭養(yǎng)老走向社會(huì)集中養(yǎng)老,這就需要更多數(shù)量更優(yōu)質(zhì)量的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分擔(dān)養(yǎng)老壓力,養(yǎng)老地產(chǎn)的建設(shè)發(fā)展勢(shì)在必行。

1 研究背景與現(xiàn)狀

1.1 研究背景

2017年2月,國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布公告,截至2016年末,我國(guó)大陸總?cè)丝跀?shù)為138 271萬人,其中65周歲及以上老人15 003萬,占全國(guó)總?cè)丝诳倲?shù)的10.8%,老年人口數(shù)量逐年增加,我國(guó)人口老齡化的速度已超過社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。2016年12月21日,習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議上發(fā)表了重要講話,提出努力提高養(yǎng)老院機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量,全面提升老年人生活質(zhì)量,要讓每一位老年人生活得安心、靜心、舒心、健康長(zhǎng)壽、安享幸福晚年?？梢?我國(guó)人口結(jié)構(gòu)問題已經(jīng)引起全社會(huì)的關(guān)注,國(guó)家正在采取積極應(yīng)對(duì)措施來緩解人口老齡化難題。

1.2 我國(guó)養(yǎng)老地產(chǎn)現(xiàn)狀

目前,我國(guó)現(xiàn)有的養(yǎng)老模式有“社區(qū)+醫(yī)院”模式、會(huì)員制養(yǎng)老俱樂部、候鳥式養(yǎng)老、度假基地連鎖等,形式多樣的養(yǎng)老模式都需要以養(yǎng)老地產(chǎn)為支撐,人口老齡化趨勢(shì)勢(shì)必加快養(yǎng)老地產(chǎn)發(fā)展進(jìn)程。

2017年4月26日,民政部副部長(zhǎng)高曉兵在國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委聯(lián)合民政部召開的關(guān)于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作會(huì)議上指出,如何應(yīng)對(duì)4 000多萬失能老年人的長(zhǎng)期照護(hù)問題是目前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)遇到的最大的挑戰(zhàn),如何使養(yǎng)老服務(wù)落到實(shí)處,就必須加大醫(yī)療康復(fù)的有力支撐。黨的十九大報(bào)告中多次提到,要用積極的心態(tài)面對(duì)人口結(jié)構(gòu)問題,推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合辦法,構(gòu)建老年服務(wù)的政策體系和敬老、愛老的文明環(huán)境?？梢?在政府的支持下養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以快速、穩(wěn)定的步伐前進(jìn),養(yǎng)老地產(chǎn)適時(shí)壯大。

養(yǎng)老地產(chǎn)是在人口老齡化過程中逐漸形成的產(chǎn)物,它將老年人的居住功能、服務(wù)功能、生活保障等養(yǎng)老主題融入房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)中。養(yǎng)老地產(chǎn)更接近于高端住宅產(chǎn)品,其功能和設(shè)施要求更高,可根據(jù)老年人餐飲、護(hù)理、醫(yī)療、康復(fù)等方面量身定制,是將住宅地產(chǎn)、商業(yè)地產(chǎn)和養(yǎng)老服務(wù)集于一身的房地產(chǎn)混合開發(fā)模式。其優(yōu)勢(shì)在于,一方面可以根據(jù)老年人生理特征提供相應(yīng)的設(shè)施、學(xué)習(xí)、專業(yè)照看及娛樂活動(dòng)；另一方面可以讓老人擁有家的溫暖和親人的陪伴,減輕子女養(yǎng)老壓力,提高社會(huì)工作及生活質(zhì)量。

2 PPP運(yùn)營(yíng)模式

2.1 PPP模式的基本理論

PPP是Public-Private Partnership的縮寫,即公私合作模式,是以特定項(xiàng)目為目標(biāo),通過合同約束雙方風(fēng)險(xiǎn)和利益,鼓勵(lì)私人資本參與到政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的長(zhǎng)期合作機(jī)制,PPP模式可以確保項(xiàng)目順利進(jìn)行,實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源優(yōu)化配置。見圖1。

圖1 PPP模式下養(yǎng)老地產(chǎn)開發(fā)運(yùn)營(yíng)模式圖

PPP模式與傳統(tǒng)的政府投資模式相比,具有以下優(yōu)勢(shì)：

1)有效消除計(jì)劃費(fèi)用的超支。在政府與私人企業(yè)建立合作關(guān)系的初始階段,雙方共同參與項(xiàng)目的決策過程,初期的交流為項(xiàng)目在技術(shù)和資金上的可操作性奠定了基礎(chǔ),縮短前期籌備工作時(shí)間,使項(xiàng)目從時(shí)間和費(fèi)用上盡可能降低。根據(jù)已建PPP項(xiàng)目費(fèi)用統(tǒng)計(jì),采用該模式可為政府節(jié)約大約 17%的費(fèi)用,PPP模式還起到降低項(xiàng)目資金風(fēng)險(xiǎn)的作用,確保工程在計(jì)劃工期內(nèi)順利竣工。

2)有利于轉(zhuǎn)變政府職能,減輕財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。政府工作量大幅度減少,由提供基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的勞動(dòng)者變成一個(gè)監(jiān)督者,角色的轉(zhuǎn)換使政府財(cái)務(wù)壓力減輕,從而把更多精力放到保證工程質(zhì)量上。

3)促進(jìn)了投資主體的多樣化。私人企業(yè)提供資金保障,政府部門提供更有力的政策扶持,雙方的合作為投融資體制變革起到了推動(dòng)作用。同時(shí),項(xiàng)目在設(shè)計(jì)、施工、管理過程等方面因私人企業(yè)的參與,辦事效率明顯提高,最佳管理理念和經(jīng)驗(yàn)得到了廣泛推廣。

4)合理分配政府部門和私人企業(yè)雙方風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)分配工作在PPP項(xiàng)目籌備期完成,因?yàn)檎謸?dān)一部分資金,并擁有一定的控制權(quán),項(xiàng)目合作的成功概率提高。政府在分擔(dān)資金的同時(shí)也分擔(dān)了一部分風(fēng)險(xiǎn),減少了私人企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn),風(fēng)險(xiǎn)的合理分配,降低了融資難度。

PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施過程中使用比較廣泛,按照公共職責(zé)和項(xiàng)目轉(zhuǎn)移程度常見的類型有以下三種：BOT(Build-Operate-Transfer)即建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)交方式、TOT(Transfer-Operate-Transfer)即轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)方式及BOO(Build-Own-Operate)即建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)方式。見表1。

表1 PPP模式下融資類型及特點(diǎn)

2.2 我國(guó)PPP模式在養(yǎng)老地產(chǎn)中的現(xiàn)狀

目前,我國(guó)運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目主要集中在水利建設(shè)、能源建設(shè)、交通、郵政、生態(tài)建設(shè)及環(huán)境保護(hù)等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。在養(yǎng)老地產(chǎn)領(lǐng)域的應(yīng)用較晚,但發(fā)展速度快,投資額逐年增加。2014年12月4日,國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部發(fā)布了有關(guān)政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見、通知及相關(guān)指南,PPP模式開始在全國(guó)多省市規(guī)范化發(fā)展。

截止到2017年6月,全國(guó)通過財(cái)政部審核要求入庫(kù)項(xiàng)目13 554個(gè),總投資額16.4萬億元,其中2021個(gè)項(xiàng)目已簽約落地,投資額3.3萬億元,整體項(xiàng)目落地率為34.2%。從入庫(kù)項(xiàng)目來看,“幸福產(chǎn)業(yè)”異軍突起,呈增長(zhǎng)趨勢(shì),主要范圍有旅游、文化、體育、健康、養(yǎng)老、教育培訓(xùn)等重點(diǎn)領(lǐng)域。截至6月末,“幸福產(chǎn)業(yè)”項(xiàng)目數(shù)為3 012個(gè),其中落地項(xiàng)目有318個(gè),占當(dāng)期落地項(xiàng)目總數(shù)的15.7%；投資額2.2萬億元,其中落地項(xiàng)目投資額2838億元,占當(dāng)期落地項(xiàng)目投資額的15.7%,“幸福產(chǎn)業(yè)”分別占當(dāng)期項(xiàng)目總數(shù)和總投資額的22.2%和13.2%。比2016年凈增落地項(xiàng)目128個(gè)、凈增投資額1 026億元。

截止到2016年3月24日,財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)顯示,有養(yǎng)老項(xiàng)目181個(gè),金額約為人民幣1197.83億元。181個(gè)PPP養(yǎng)老項(xiàng)目中以BOT、BOO及TOT運(yùn)作的項(xiàng)目數(shù)及金額數(shù)量及比例見圖2、圖3。

圖2 2016年P(guān)PP項(xiàng)目中各模式個(gè)數(shù)比例

圖3 2016年P(guān)PP項(xiàng)目中各模式投資額比例

2.3 養(yǎng)老地產(chǎn)引入PPP模式的必要性

2016年6月,財(cái)政部為了引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量、社會(huì)資本投入養(yǎng)老領(lǐng)域,聯(lián)合國(guó)土資源部、人力資源和社會(huì)保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等20家行業(yè)部委,發(fā)布了《關(guān)于組織開展第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》。該措施的出臺(tái)使政府的政策傾斜和民間資金的管理優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來,拓寬了資金來源渠道,提高了養(yǎng)老服務(wù)和設(shè)施的供給質(zhì)量,滿足老年人多樣化的養(yǎng)老需求。納入第三批養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域PPP示范項(xiàng)目的有25個(gè),計(jì)劃總投資金額1 954 286萬元,數(shù)量?jī)H占入選PPP項(xiàng)目總數(shù)的5%,總投資額占入選全部示范項(xiàng)目投資額的1.7%,而平均年度資金投入需求800億元。因此,加大推廣PPP模式在養(yǎng)老設(shè)施和養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)用迫在眉睫,該模式不僅可以促進(jìn)我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,還具有廣闊的操作空間和運(yùn)用前景。

3 案例分析

3.1 項(xiàng)目背景

內(nèi)蒙古醫(yī)科大學(xué)附屬金山醫(yī)院擬建于呼和浩特市土默特左旗兵州亥鄉(xiāng),位于呼包高速路北的金山開發(fā)區(qū),占地面積133 334 m2,總建筑面積64 800 m2(其中地上建筑面積55 000 m2,地下建筑面積9 800 m2)。設(shè)計(jì)床位800張,(其中醫(yī)院床位400張,養(yǎng)護(hù)院床位400張)。預(yù)計(jì)門急診數(shù)量將達(dá)到1 400人次/d以上，每年達(dá)到51萬人次以上。

該項(xiàng)目為自治區(qū)示范性老年養(yǎng)護(hù)院,是一座集老年康復(fù)、醫(yī)療、科研、預(yù)防、保健為一體的三級(jí)乙等綜合醫(yī)院。建設(shè)項(xiàng)目主要有：老年人養(yǎng)護(hù)院用房、綜合病房、醫(yī)院的門診用房、急診用房、醫(yī)技用房等。建設(shè)項(xiàng)目基本信息見表2。

表2 內(nèi)蒙古醫(yī)科大學(xué)附屬金山醫(yī)院基本信息

3.2 項(xiàng)目融資模式分析

內(nèi)蒙古當(dāng)?shù)乩淆g化問題已逐步顯現(xiàn),有限的養(yǎng)老設(shè)施不能滿足當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)于養(yǎng)老服務(wù)多樣化的需求。人民群眾看病難及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)療設(shè)備欠缺問題比較突出,當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)醫(yī)療和養(yǎng)老的需求量大且長(zhǎng)期穩(wěn)定。由于當(dāng)?shù)卣?cái)政壓力較大,對(duì)于養(yǎng)老院這種初始投資大且回收周期長(zhǎng)的基礎(chǔ)民生建設(shè)項(xiàng)目,缺乏足夠的資金支持。本項(xiàng)目為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的服務(wù)業(yè)項(xiàng)目,投資規(guī)模大于5億元,宜采用政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目。新的合作模式可以使私營(yíng)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)力量更有效率地進(jìn)行建設(shè)投資,使社會(huì)力量成為政府機(jī)構(gòu)的有效補(bǔ)充。

該項(xiàng)目為純經(jīng)營(yíng)性的公共服務(wù)項(xiàng)目,項(xiàng)目本身具有通過長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)帶來穩(wěn)定現(xiàn)金流的能力,推薦采用 PPP 運(yùn)作方式?？紤]到項(xiàng)目后期的運(yùn)營(yíng)情況,項(xiàng)目采用 BOT 特許經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)。BOT(建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交)模式的運(yùn)作過程為：政府授權(quán)社會(huì)私人企業(yè)組建項(xiàng)目公司,負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的建設(shè)、融資與管理。政府提供政策扶持與補(bǔ)貼,如土地劃撥、稅收減免、財(cái)政支持等,但項(xiàng)目所有的收益用于還本付息及自身的發(fā)展。政府在該項(xiàng)目附近無償提供一塊土地給私人企業(yè),私人企業(yè)可以進(jìn)行商業(yè)開發(fā),獲取收益。合同期滿后,根據(jù)合同具體規(guī)定事宜,由社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司移交給內(nèi)蒙古醫(yī)科大學(xué),商業(yè)建筑可由政府繼續(xù)招商,收入作為對(duì)本項(xiàng)目的補(bǔ)貼。

目前,內(nèi)蒙古自治區(qū)針對(duì)老年養(yǎng)護(hù)院項(xiàng)目存續(xù)期間政府補(bǔ)貼主要參考(內(nèi)政發(fā)〔2014〕57號(hào))文件規(guī)定,政策扶持更加有利于提高PPP模式在養(yǎng)老地產(chǎn)范圍內(nèi)的吸引力。

4 PPP模式在養(yǎng)老地產(chǎn)實(shí)施過程中存在的問題

4.1 PPP模式在養(yǎng)老地產(chǎn)實(shí)施過程中存在的問題

1)項(xiàng)目發(fā)起和收費(fèi)機(jī)制不同,加大推進(jìn)難度

對(duì)于養(yǎng)老PPP項(xiàng)目來說,各個(gè)城市隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展、人口流動(dòng)和舊城改造等,城市格局和人口比例不斷變化,過程中會(huì)自然產(chǎn)生需求和需求的變化,而這些需要和變化只集中在一部分老年人身上,就顯得微乎其微。因此,養(yǎng)老地產(chǎn)PPP項(xiàng)目通常是由私人企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)需求發(fā)起,政府通常采取后補(bǔ)審批的管理方式。也正是由于上述特殊情況,養(yǎng)老項(xiàng)目很難像其他的基礎(chǔ)設(shè)施一樣,能夠進(jìn)行全面而透徹的規(guī)劃,因此,政府在養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的推進(jìn)上,更應(yīng)謹(jǐn)慎。

2)養(yǎng)老項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制比較復(fù)雜,價(jià)格彈性大

養(yǎng)老地產(chǎn)項(xiàng)目不同于大多數(shù)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,如污水廠、公路收費(fèi)、自來水廠等,此類項(xiàng)目通常會(huì)有一個(gè)明確的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)或彈性價(jià)格機(jī)制,而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的收費(fèi)會(huì)隨著服務(wù)類型和等級(jí)進(jìn)行調(diào)整,收費(fèi)方式也有多個(gè)標(biāo)準(zhǔn),如月付制、年費(fèi)制或會(huì)員制等。社會(huì)資本的投資回報(bào)預(yù)期和周期容易受這些不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和方式的影響,由于收費(fèi)的不確定性進(jìn)一步影響投資人的投資意愿。因此,收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的不確定性無形中加大了養(yǎng)老地產(chǎn)在融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和項(xiàng)目落地的難度。

4.2 PPP模式下養(yǎng)老地產(chǎn)運(yùn)營(yíng)建議

1)建立科學(xué)的質(zhì)量評(píng)估體系,推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)范化管理

一套科學(xué)、合理、操作性強(qiáng)的監(jiān)管體系,能夠在服務(wù)過程中提供相關(guān)參考標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)范發(fā)展,淘汰不符合要求的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。一個(gè)高質(zhì)量的質(zhì)量評(píng)估體系能滿足因身體狀況和層次存在差異的老年人的不同需求。

2)根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目特點(diǎn),搭建利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分組機(jī)制

為了給社會(huì)提供滿足多層次需求的養(yǎng)老地產(chǎn),PPP模式涉及到多方利益主體。一方面,政府希望充分利用社會(huì)資源來減輕自身的財(cái)政壓力,另一方面,社會(huì)資本則更加關(guān)注政策風(fēng)險(xiǎn)與收益保障。所以,PPP模式能否成功應(yīng)用于養(yǎng)老地產(chǎn)的關(guān)鍵,是保證雙方的利益平衡,利用自身優(yōu)勢(shì)更好的分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),達(dá)到社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益可持續(xù)發(fā)展。

3)選擇適當(dāng)社會(huì)資本方,參與養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目

PPP模式在養(yǎng)老地產(chǎn)中與社會(huì)資本合作方式有多種,如BOT、TOT、BOO等,不同的操作方式就有不同的建設(shè)運(yùn)營(yíng)方案。根據(jù)不同養(yǎng)老項(xiàng)目合作特點(diǎn),設(shè)計(jì)特有的PPP實(shí)施方案,擇優(yōu)選取社會(huì)資本方進(jìn)行合作,以滿足不同層次的老年人需求,才能推進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)的長(zhǎng)期、健康發(fā)展。

PPP作為一種新型的融資方式,它將養(yǎng)老地產(chǎn)由過去的完全政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)檎鐣?huì)合作行為,促使養(yǎng)老地產(chǎn)重新煥發(fā)活力。

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