劉宇璐

【摘 要】中國正處于完善社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型階段，在歷經(jīng)多年的髙速經(jīng)濟增長之后，地方政府在公共品供給領(lǐng)域的表現(xiàn)卻并未得到認可。根據(jù)聯(lián)合國發(fā)展項目的統(tǒng)計，2012年中國的人類發(fā)展指數(shù)為0.699，在有統(tǒng)計指標(biāo)的187個國家當(dāng)中僅排名第101位，公眾對于教育、醫(yī)療服務(wù)的提供不甚滿意。而近年來冬天連續(xù)出現(xiàn)影響大范圍國土的霧霾，讓我們不得不重新審視地方政府過分重視經(jīng)濟發(fā)展而導(dǎo)致環(huán)境惡化的代價。因此，如何優(yōu)化地方政府在公共品供給領(lǐng)域的行為激勵，不僅是國內(nèi)學(xué)界關(guān)注的重要問題，也是中國提升財政治理能力的現(xiàn)實需要。本文的核心觀點是：地方政府的收入制度是決定地方政府行為激勵的重要因素。由于房地產(chǎn)能夠作為公共品付費的載體，地方政府與房地產(chǎn)價值相關(guān)的租金、稅收能夠使地方政府產(chǎn)生內(nèi)在動機去自發(fā)地回應(yīng)居民需求。因此，在以公共財政為導(dǎo)向的改革進程中，其可以作為地方財權(quán)建設(shè)的基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】資本化；地方公共品供給；財政激勵

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。公共品的有效供給是提升政府治理水平的重要方面，也是黨和國家高度關(guān)注的現(xiàn)實問題。在堅持改革以實現(xiàn)民族復(fù)興的偉大進程中，教育、社會保障、醫(yī)療服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等公共品質(zhì)量的不斷提升，能夠使發(fā)展的成果更好地惠及人民，是社會、經(jīng)濟可持續(xù)健康發(fā)展的有機組成部分。在中國，地方政府承擔(dān)著公共品供給的主要責(zé)任，幾乎涉及除國防、外交外的所有國內(nèi)公共以來，地方政府在預(yù)算內(nèi)財政支出中所占比重不斷上升，到2014年已經(jīng)達到85.1%。在教育、社會保障和就業(yè)等領(lǐng)域地方政府更是承擔(dān)了超過90%的支出責(zé)任，根據(jù)美國學(xué)者蘭德里的研究部，將中國的地方財政支出規(guī)模與世界其他50余國的比較發(fā)現(xiàn)，僅次于中國排名第二的美國地方政府所占支出的比重還不到50%。因此，從支出的角度考查，中國是世界上最為分權(quán)的國家，沒有之一，即中國的公共品供給責(zé)任是高度地方化的。與此同時，中國地方公共品供給主要采用集中決策的方式，地方政府在配置公共資源時擁有較大的自主權(quán)。因而，其治理水平以及在公共品供給中的行為偏好將直接影響公共品供需均衡能否實現(xiàn)以其滿意程度。

一、公共品需求的滿足：一個“需求表達——財政激勵”的框架

由于政府的支出即公共品的供給過于瑣碎，很難對其進行全面的規(guī)定與監(jiān)督，地方政府更傾向于能夠放松其預(yù)算約束的政策或者更加偏好能夠増加其預(yù)算的支出。地方政府追求財政收益的普遍性與該假定的合理性。作為具有理性的決策者，其行為可被類比為一個進巧投資決策的企業(yè)，公共支出是地方政府的“投入”，財政收益就是地方政府“產(chǎn)出”。公共支出的決策主要取決于投資支出后未來的回報：如果地方政府從某頂活動或者某種產(chǎn)業(yè)中獲得較多的收入，那么政府就有激勵去扶植這項經(jīng)濟活動，從而對支出政策產(chǎn)生影響。如果某項公共支出缺乏相應(yīng)的收入回報，那么地方政府就缺乏相應(yīng)的激勵去提供，除非上級政府要求地方政府送么做。因此，在一個分權(quán)化的“市場”上，公共品的供給成為地方政府獲得財政資源的重要王具和手段：地方政府必須通過提供良好的公共品吸引稀缺資源的流入，在財政體制中展開競爭，以獲得更多的財政收入，某種特定的“投入——產(chǎn)出”模式?jīng)Q定了地方政府的行為。

現(xiàn)實中，分級財政體制框架己經(jīng)成為各國普遍采用的財政管理形式。因此，中央——地方財政關(guān)系成為影響財政激勵效果的另一個因素。如果地方政府更多地考慮自身的財政利益，必然更有動機去最大化自有收入，而缺乏動機去最大化中央?yún)⑴c分成較多的收入。因此，地方政府的財政利益不僅依賴于自有收入的來源形式，也依賴于這種收入在中央和地方之間的分配關(guān)系。站在中央政府的角度，通過賦予地方政府合理的收入制度能夠矯正或者約束其公共品供給行為，利用財政激勵，使得地方政府的收入來源與滿足居民公共品需求保持互補性[1]。

二、房地產(chǎn)市場與公共品的需求表達：資本化效應(yīng)

（一）公共品受益的空間有限性

公共品消費的技術(shù)屬性是理論的起點，但在經(jīng)典的公共品理論中，馬斯格雷夫（1939）和薩繆爾森（1954）均忽略了一個非常重要的因素一一空間維度，這使得二人對于公共品的理論抽象與現(xiàn)實相距甚遠。弗爾德瓦里（2011）就曾經(jīng)指出：“人類是陸地動物，是生活在地球表面三維空間里的生物，這對每個人來說都是顯而易見的事實，但撰寫關(guān)于公共物品文章的經(jīng)濟學(xué)家”，以此批評公共品理論研究中對于空間問題的忽視。事實上，當(dāng)納入空間因素后，無論是“非競爭性”還是“非排他性”都是不成立的[2]。

（二）房地產(chǎn)市場與公共品需求表達

上述分析表明，公共品的供給并不等于公共品的受益，公共品受益的空間范圍有限這一基本事實說明，要想從公共品中獲得效用必須以空間上的匹配為前提，而且大多數(shù)公共品只有連續(xù)地受益才能對居民產(chǎn)生效用，所以公共品的消費是和空間（土地）“捆綁”在一起的。盡管公共品自身可能是“非競爭”的，一個人的消費不影響同時消費的另一個人，似乎能夠“容納”無限多的居民消費，但是與其相聯(lián)系的空間卻是有限的。Gaffney（1968）曾經(jīng)以瀑布作為例子進行了生動的說明，雖然瀑布的觀賞價值具有非競爭性，但是觀賞瀑布所需要的空間卻是

三、房地產(chǎn)租稅制度對地方公共品供給的財政激勵

資本化效應(yīng)意味著居民能夠通過房地產(chǎn)市場表達自身的公共品需求，并將公共品的支付意愿以更高的房屋價格或者租金的形式體現(xiàn)出來。這意味著對于房地產(chǎn)的所有者會形成一種自發(fā)的行為激勵去匹配居民的公共品需求，以獲得更多的財產(chǎn)收益，兩千多年前，中國古代的著名哲學(xué)家孟子就曾清楚地表達過這樣的思想：有恒產(chǎn)者有恒心。從現(xiàn)實來看，住房建筑物一般是私有產(chǎn)權(quán)，政府對房屋的交易或者保有進行征稅[3]。但不同國家土地的產(chǎn)權(quán)制度有所區(qū)別，在土地公有制下，政府以地租的形式參與初次分配；而在土地私有制下，地方政府來自于房地產(chǎn)的相關(guān)稅收實際上使其間接擁有了當(dāng)?shù)赝恋兀ǚ康禺a(chǎn)）價值的部分產(chǎn)權(quán)；兩種制度下，房地產(chǎn)價值都與地方政府的財政利益捆綁到了一起，滿足闡述的財政激勵中收入來源與公共品需求具備互補性的條件，其自然有內(nèi)在的激勵去提供更好的公共品滿足居民的需求以最大化財產(chǎn)價值并獲得更多的財政收入。

四、結(jié)論

近年來有關(guān)財政分權(quán)的眾多研究己經(jīng)表明，追求財政收入是地方政府最重要的策略行為，這會使得政府的決策依賴于收入制度的設(shè)定，其中也包括其公共品供給的行為激勵。在經(jīng)典的公共品理論中，“搭便車”引起的收費困難是公共品供給激勵困境出現(xiàn)的原因所在。但現(xiàn)實地考察公共品的消費特征和受益屬性，土地能夠作為公共品付費的載體，因此與土地和房地產(chǎn)相關(guān)的租稅收入對于地方政府公共品供給行為的影響非常重要。這一地方公共品的供需響應(yīng)機制需要兩個條件。第一，居民能夠通過房地產(chǎn)市場自主地選擇與之匹配的公共品供給水平，這樣優(yōu)質(zhì)的公共品就能“沉淀”為更高的房地產(chǎn)價值；第二，地方政府要具備一種來自于房地產(chǎn)市場的收入工具，使之成為當(dāng)?shù)匚飿I(yè)價值的全部或者部分產(chǎn)權(quán)擁有者，從而使得其財政利益與滿足居民的公共品需求是一致的，產(chǎn)生一種相容的內(nèi)在自我激勵。鑒于房地產(chǎn)市場在實現(xiàn)公共品供需均衡中的重要作用，是居民“用腳投票”機制的重要載體，對于地方政府房地產(chǎn)租稅制度的分析和設(shè)計應(yīng)予以足夠重視。

【參考文獻】

[1]嚴思齊，彭建超，吳群.土地財政對地方公共物品供給水平的影響——基于中國省級面板數(shù)據(jù)的分析[J].城市問題，2017（08）：8-14+83.

[2]宋琪，湯玉剛.基于公共品資本化的地方財政激勵制度研究——土地財政如何影響公共品提供[J].經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2016（01）：46-58.

[3]湯玉剛，陳強，滿利蘋.資本化、財政激勵與地方公共服務(wù)提供——基于我國35個大中城市的實證分析[J].經(jīng)濟學(xué)（季刊），2016，15（01）：217-240.