劉建華

“高壓線” 確保開發(fā)墾造耕地的質(zhì)量是執(zhí)行國家耕地占補平衡政策的關(guān)鍵，“同質(zhì)同量，占補平衡”的原則是條不可逾越的“高壓線”。

經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)沒土地可用，有可用土地的地方經(jīng)濟欠發(fā)達，這是目前中國各省份的經(jīng)濟發(fā)展與建設(shè)用地存量之間的客觀矛盾。

3月下旬，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》（以下簡稱《統(tǒng)籌管理辦法》）和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法》（以下簡稱《調(diào)劑管理辦法》），自印發(fā)之日起施行。

此前我國的土地法規(guī)明確規(guī)定，嚴格控制易地占補平衡，未經(jīng)國務(wù)院批準，不許跨省域進行耕地占補平衡。而此次兩份文件分別確立了跨省域的耕地占補平衡機制和跨省域的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標流轉(zhuǎn)機制，這被認為將會有效改善建設(shè)用地在城鄉(xiāng)之間的分布嚴重失衡問題。同時，兩份文件分別指出，跨省域補充耕地資金和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑資金，都將全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

先鋒隊——紹興與樂山

2017年12月28日，四川省樂山市馬邊縣與浙江省紹興市越城區(qū)簽訂增減掛鉤節(jié)余指標流轉(zhuǎn)協(xié)議，簽約流轉(zhuǎn)節(jié)余指標7000畝，協(xié)議總金額50.4億元，畝均價格72萬元。目前，紹興市越城區(qū)已一次性支付馬邊縣1億元預付款。

這是四川省繼2016年在全國率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標省內(nèi)跨市域流轉(zhuǎn)后，又一次在全國率先實現(xiàn)跨省域流轉(zhuǎn)，節(jié)余指標流轉(zhuǎn)收益將全部用于當?shù)孛撠毠?，為農(nóng)村新居建設(shè)、農(nóng)村公益設(shè)施及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有力的資金支持。

“浙江紹興有錢沒地，四川樂山有地沒錢，兩地剛好形成互補。但為了保證全國18億畝耕地的紅線，必須實現(xiàn)占補平衡?！敝袊嗣翊髮W農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院副院長鄭風田解釋稱，要增減掛鉤，用一畝建設(shè)用地，就要開墾出一畝高水平農(nóng)田，這樣才能保證耕地平衡。發(fā)達地區(qū)開墾的潛力比較小，但是中西部地區(qū)，開墾出來潛力還是比較大的。經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，一些地方需求量非常大，一些地方指標用不了。一般的，越發(fā)達的地方建設(shè)用地越少，需求量特別大，而中西部不少地區(qū)有很多建設(shè)用地指標，但是經(jīng)濟相對困難。過去建設(shè)用地指標主要局限于省內(nèi)的調(diào)節(jié)或者縣內(nèi)的調(diào)節(jié)。

鄭風田表示，跨省域補充耕地資金，全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。其中，一部分安排給承擔國家統(tǒng)籌補充耕地任務(wù)的省份，優(yōu)先用于高標準農(nóng)田建設(shè)等補充耕地任務(wù);其余部分由中央財政統(tǒng)一安排使用。鄭風田認為，跨省域補充耕地資金，有效解決了鄉(xiāng)村振興和扶貧攻堅領(lǐng)域“錢從哪來”的問題。

“去年年末的中央農(nóng)村工作會議和今年的一號文件都強調(diào)，我們在鄉(xiāng)村振興過程中，資金從哪兒來？其中一個比較大的政策突破，就是省際間建設(shè)用地指標的調(diào)節(jié)。而且這個指標只能全部用于鄉(xiāng)村振興和精準扶貧。中西部地區(qū)如果有這樣一個政策，就能把更多的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田開發(fā)出來。舉個例子，河套地區(qū)，還有大量的荒漠用地，這些地如果采用滴管和噴灌，就變成綠洲了。但是搞滴管噴灌需要錢。建設(shè)用地指標能調(diào)節(jié)以后，把開墾的土地用來增加建設(shè)指標，進行調(diào)劑，對中西部的發(fā)展，對把更多的耕地開墾出來，也是一種激勵?！?鄭風田說。

同時，需強調(diào)的是，確保開發(fā)墾造耕地的質(zhì)量是執(zhí)行國家耕地“占補平衡”政策的關(guān)鍵，“同質(zhì)同量，占補平衡”的原則，是條不可逾越的“高壓線”，要想讓西部省份在耕地占補平衡中提供更多的良田熟地，我們還有很多工作要做。

矛盾凸顯 新政應(yīng)時出臺

堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，牢牢守住耕地紅線，確保實有耕地數(shù)量基本穩(wěn)定、質(zhì)量有提升。到2020年，全國耕地保有量不少于18.65億畝。

如果我國的耕地保有量少于18億畝，那我國人民的糧食供應(yīng)便會形成巨大的危機，因此，我國從2004年便開始嚴格控制跨省域耕地占補平衡。

2004年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》強調(diào)，耕地占補平衡制度是嚴格保護耕地的法定內(nèi)容，各地區(qū)、各有關(guān)部門必須不折不扣地貫徹執(zhí)行。嚴格控制易地占補平衡，未經(jīng)國務(wù)院批準，不許跨省域進行耕地占補平衡。

2008年，國土資源部再次下發(fā)《國土資源部關(guān)于嚴格耕地占補平衡管理的緊急通知》，強調(diào)建設(shè)占用耕地不得跨省域易地補充。

現(xiàn)行《土地管理法》第三十一條規(guī)定，國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?。但是，現(xiàn)行的土地法規(guī)與經(jīng)濟發(fā)展的進程矛盾日益明顯，早在2016年12月28日召開的國土資源部全國耕地后備資源調(diào)查評價結(jié)果新聞發(fā)布會上，國土資源部地籍管理司副司長馮文利表示，全國耕地后備資源的區(qū)域分布不均衡。從區(qū)域分布看，耕地后備資源主要集中在中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，其中新疆、黑龍江、河南、云南、甘肅等5個省份后備資源面積占到全國近一半，而經(jīng)濟發(fā)展較快的東部11個省份之和僅占到全國15.4%。集中連片耕地后備資源集中在新疆（不含南疆）、黑龍江、吉林、甘肅和河南等5個省份，占69.6%。而東部11個省份之和僅占全國集中連片面積的11.0%。這反映出，經(jīng)過多年持續(xù)開發(fā)利用，經(jīng)濟發(fā)展快的地區(qū)后備資源稀缺甚至枯竭，在省域內(nèi)實現(xiàn)占補平衡越來越難。

為了破解土地與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾瓶頸，兩個文件應(yīng)時出臺。

亮點多多

2017年1月，黨中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》首次提出，耕地占補平衡要探索以縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國家適度統(tǒng)籌為補充。

對于如何探索補充耕地國家統(tǒng)籌，《意見》在當時就已提出，只有耕地后備資源嚴重匱乏的直轄市，才可以在城市發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)項目中，申請國家統(tǒng)籌補充。而其他省份，則必須在實施國家重大建設(shè)項目時，才可申請。

這與此次《統(tǒng)籌管理辦法》的表述基本一致。但《統(tǒng)籌管理辦法》將此前的其他省份申請條件中的“國家重大建設(shè)項目”，改為“重大建設(shè)項目”，尺度有所放開，跨省域耕地占補平衡獲得“有條件”解禁。

《統(tǒng)籌管理辦法》提出需國家統(tǒng)籌補充耕地數(shù)量、水田規(guī)模和糧食產(chǎn)能的省份，需要以占用的耕地類型確定基準價，以損失的耕地糧食產(chǎn)能確定產(chǎn)能價，以基準價和產(chǎn)能價之和乘以省份調(diào)節(jié)系數(shù)，向中央財政繳納跨省域補充耕地資金。其中，基準價每畝10萬元，其中水田每畝20萬元，產(chǎn)能價根據(jù)農(nóng)用地分等定級成果對應(yīng)的標準糧食產(chǎn)能確定，每畝每百公斤2萬元。

《調(diào)劑管理辦法》，在放開了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑的同時，著重強調(diào)了國家統(tǒng)籌原則，“國家下達調(diào)劑任務(wù)，確定調(diào)劑價格標準，統(tǒng)一資金收取和支出”。具體而言，國土資源部綜合測算后，報國務(wù)院確定跨省域調(diào)劑節(jié)余指標任務(wù)。并將任務(wù)下達有關(guān)?。▍^(qū)、市），主要幫扶省份應(yīng)全額落實調(diào)入節(jié)余指標任務(wù)。有關(guān)省（區(qū)、市）可結(jié)合本地區(qū)情況，將跨省域調(diào)入、調(diào)出節(jié)余指標任務(wù)明確到市、縣。

其中，深度貧困地區(qū)所在地省級國土資源主管部門組織編制和審批拆舊復墾安置方案，幫扶省份省級國土資源主管部門組織編制和審批建新方案，并由省級人民政府將需要調(diào)劑的節(jié)余指標和資金總額函告國土資源部。同時，跨省域調(diào)劑節(jié)余指標價格標準由國家統(tǒng)一制定，調(diào)出價格中，復墾為一般耕地的每畝30萬元，復墾為高標準農(nóng)田的每畝40萬元。節(jié)余指標調(diào)入價格則根據(jù)地區(qū)差異相應(yīng)確定，北京、上海每畝70萬元，天津、江蘇、浙江、廣東每畝50萬元，福建、山東等其他省份每畝30萬元。

這也被認為是規(guī)范各地的指標流轉(zhuǎn)的一重要舉措。