龍巖山區(qū)基本煙田土地整理的實(shí)踐與思考

施偉平，林志華，賴(lài)建輝，林楨源，張妙仙，陳軍，邱標(biāo)仁，郭玉春

1 龍巖市煙草公司漳平分公司，福建漳平，364400;2 福建省煙草公司龍巖市公司，福建龍巖，364000;3 福建農(nóng)林大學(xué)，福建福州，350002

我國(guó)農(nóng)村的土地整理工作處于起步階段，農(nóng)村土地整理模式有其本身的適應(yīng)性，受到不同區(qū)域自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等隨機(jī)因素的影響，難以形成“放之四海而皆準(zhǔn)” 的統(tǒng)一模式[1-2]。基本煙田土地整理，是立足煙區(qū)實(shí)際，對(duì)利用不充分的或已開(kāi)發(fā)但未實(shí)現(xiàn)規(guī)模種植的煙田進(jìn)行統(tǒng)一整治，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)布局，規(guī)模治理，建成集中連片、梯坎牢固、臺(tái)位清晰、地面平整、土層深厚、土壤肥沃、便于機(jī)械耕種的基本煙田，從而推動(dòng)煙葉規(guī)模化種植和集約化經(jīng)營(yíng)。當(dāng)前，學(xué)者雖然對(duì)土地整理的建設(shè)實(shí)施等方面研究較多，但大多以土地整理實(shí)踐以及技術(shù)措施為研究對(duì)象，而針對(duì)不同區(qū)域自然、經(jīng)濟(jì)等因素，在土地整理運(yùn)作、管理模式的選擇方面研究則較為空缺[3-6]。因此，本文剖析龍巖市基本煙田土地整理試點(diǎn)工作，結(jié)合龍巖山區(qū)的地形地貌、土地利用條件等現(xiàn)實(shí)狀況，從項(xiàng)目組織模式、資金籌集模式、工程管護(hù)模式、資金管理模式、工程承包模式、權(quán)屬調(diào)整模式、監(jiān)管模式、土地流轉(zhuǎn)模式及煙葉生產(chǎn)組織形式等角度進(jìn)行探討，總結(jié)歸納適合龍巖山區(qū)的基本煙田土地整理模式，分析存在問(wèn)題，提出改善和推廣土地整理建設(shè)工作的建議和對(duì)策，以期為龍巖山區(qū)今后大規(guī)模開(kāi)展基本煙田土地整理工作提供理論依據(jù)與實(shí)踐參考。

1 龍巖山區(qū)基本煙田土地整理模式運(yùn)行情況

1.1 項(xiàng)目實(shí)施

2012年，國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局提出以“減工、降本、提質(zhì)、增效”為目標(biāo)，以“政府主導(dǎo)、規(guī)劃先行、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)、示范帶動(dòng)、政策推動(dòng)”為原則的基本煙田土地整理試點(diǎn)建設(shè)要求。2012年至2015年，龍巖煙區(qū)聯(lián)合煙草、國(guó)土等部門(mén)，累計(jì)整合資金1.55億元（煙草部門(mén)1.17億元，國(guó)土部門(mén)0.38億元），完成2366.67 hm2基本煙田土地整理試點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。具體情況詳見(jiàn)表1。

表1 龍巖山區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)基本煙田土地整理項(xiàng)目情況Tab.1 High standard of basic tobacco fields in Longyan mountains

1.2 實(shí)踐做法

本文所闡述的基本煙田土地整理模式，是指在一定時(shí)期（階段）具有典型意義的基本煙田土地整理項(xiàng)目組織、資金籌集、資金管理、權(quán)屬調(diào)整、土地流轉(zhuǎn)、項(xiàng)目承包、項(xiàng)目監(jiān)管、工程管護(hù)模式的總稱(chēng)[7]。

1.2.1 組織模式

通過(guò)把基本煙田土地整理上升到高一級(jí)的政府層面統(tǒng)籌安排、組織實(shí)施，改變以往部門(mén)單位之間單打獨(dú)干的局面，真正把基本煙田土地整理作為政府的一項(xiàng)重要惠民工程去推動(dòng)。在項(xiàng)目組織實(shí)踐上，龍巖山區(qū)突出市、縣兩級(jí)人民政府的主導(dǎo)地位，市、縣兩級(jí)政府成立由主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的高標(biāo)準(zhǔn)基本煙田土地整理領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全市煙田土地整理工作。由國(guó)土、財(cái)政、煙草、水利等部門(mén)聯(lián)合組建煙田整理辦，明確工作職責(zé)、扶持政策以及保障措施。組織機(jī)構(gòu)圖詳見(jiàn)圖1。

圖1 組織機(jī)構(gòu)圖Fig.1 Organization chart

1.2.2 資金籌集模式

龍巖山區(qū)土地整理資金來(lái)源途徑比較有限，主要途徑除國(guó)家全額投資的重點(diǎn)整理項(xiàng)目外，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府配套一定比例的工作經(jīng)費(fèi)或資金。在基本煙田土地整理項(xiàng)目資金籌集實(shí)踐上, 龍巖山區(qū)由市級(jí)政府負(fù)責(zé)籌措并統(tǒng)籌調(diào)配,通過(guò)整合國(guó)土、農(nóng)綜、煙草等部門(mén)資金,市縣兩級(jí)配套工作經(jīng)費(fèi)，農(nóng)民投工投勞的方式，解決資金緊缺的問(wèn)題。資金籌集模式詳見(jiàn)圖2。

圖2 資金籌集模式Fig.2 Fund raising model

1.2.3 資金管理模式

煙田土地整理資金管理的重點(diǎn)是項(xiàng)目資金財(cái)務(wù)使用的管理，合理有效地使用資金，控制各科目支出，是項(xiàng)目按時(shí)保質(zhì)保量完成的根本保證，也是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體治理的前提條件[8]。在資金管理實(shí)踐上，龍巖山區(qū)實(shí)行“專(zhuān)款專(zhuān)用，共同管理”制度，由國(guó)土、煙草等出資單位以及項(xiàng)目業(yè)主單位共同設(shè)立資金管理賬戶(hù)，實(shí)現(xiàn)多方的集中管理，相互制約，在費(fèi)用列支范圍、資金支出程序、會(huì)計(jì)憑證、責(zé)任人簽字審核、審計(jì)等方面加強(qiáng)資金管理力度，做到專(zhuān)款專(zhuān)用，確保資金運(yùn)行安全，最大限度地發(fā)揮資金使用效益。資金管理流程圖詳見(jiàn)圖3。

圖3 資金管理模式Fig.3 Capital management model

1.2.4 權(quán)屬管理模式

權(quán)屬調(diào)整是土地整理工作的核心問(wèn)題，也是群眾最擔(dān)心、最關(guān)心的問(wèn)題。在實(shí)踐過(guò)程中，龍巖山區(qū)實(shí)行“組合分田”模式，即整理后的前三年，按照“虛擬分田”方式由村集體或合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)土地，提高土壤地力；統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)三年后，根據(jù)農(nóng)戶(hù)意愿，將土地按照原定的分配方案實(shí)施土地確權(quán)。虛擬分田，即實(shí)施土地整理后，暫時(shí)不分配田塊，通過(guò)發(fā)放土地權(quán)屬證，記錄好每戶(hù)農(nóng)戶(hù)應(yīng)有的田塊面積和地址信息，群眾按照土地權(quán)屬證上虛擬的面積領(lǐng)取土地流轉(zhuǎn)租金。權(quán)屬管理流程圖詳見(jiàn)圖4。

圖4 權(quán)屬管理流程圖Fig.4 Management flow chart of ownership

1.2.5 土地流轉(zhuǎn)模式

規(guī)?；N植是實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)煙葉生產(chǎn)向現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的重要方式，而煙田的合理（農(nóng)田）流轉(zhuǎn)，作為推進(jìn)規(guī)?；N植的基礎(chǔ)，成為了發(fā)展現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)建設(shè)的重要環(huán)節(jié)[9]。龍巖山區(qū)通過(guò)村委會(huì)等村集體建立土地流轉(zhuǎn)中心，組織有流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)民到中心進(jìn)行登記，由村委統(tǒng)一將田塊承租，種植戶(hù)向村委提出種植需求并承租土地。村委會(huì)收取一定的工作經(jīng)費(fèi)，承租過(guò)程中所有糾紛由村委會(huì)解決。這種按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，實(shí)行“先流轉(zhuǎn)、后整理”土地整理模式。土地流程圖詳見(jiàn)圖5。

圖5 土地流轉(zhuǎn)流程圖Fig.5 Flow chart of land transfer process

1.2.6 工程承包模式

工程承包方的選擇直接涉及到工程的建設(shè)質(zhì)量。龍巖山區(qū)采用總承包的方式選擇具有良好信譽(yù)、具有一定經(jīng)驗(yàn)和具備良好資質(zhì)的施工單位，一定程度上有利于統(tǒng)一施工管理和監(jiān)督，調(diào)動(dòng)施工單位的技術(shù)和設(shè)備優(yōu)勢(shì)，有效提高工程的建設(shè)質(zhì)量，同時(shí)防止買(mǎi)標(biāo)賣(mài)標(biāo)，提高項(xiàng)目監(jiān)管水平。

1.2.7 監(jiān)管模式

監(jiān)督管理是保障工程質(zhì)量和工程進(jìn)度的有力措施。在項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)踐中，龍巖山區(qū)實(shí)行“4+1”監(jiān)管模式，即主管部門(mén)（市縣兩級(jí)煙田整理辦）不定期督查；監(jiān)理單位專(zhuān)職現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理；村委每天安排一名村干部或村民對(duì)涉及本組項(xiàng)目的進(jìn)行旁站監(jiān)督；派工程師專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的協(xié)調(diào)和監(jiān)管；聘請(qǐng)（具有監(jiān)理證和土地整理經(jīng)驗(yàn)的）質(zhì)量督查員全程監(jiān)管項(xiàng)目實(shí)施情況。質(zhì)量督查員的主要工作是監(jiān)督監(jiān)理人員的工作、檢查項(xiàng)目工程質(zhì)量等。

1.2.8 管護(hù)模式

建后管護(hù)機(jī)制的落實(shí)，是煙田土地整理項(xiàng)目長(zhǎng)久發(fā)揮效益的根本保證。工程項(xiàng)目不但要建設(shè)好，而且要管護(hù)好，才能充分發(fā)揮效益，如果對(duì)所建項(xiàng)目管護(hù)不力，也勢(shì)必導(dǎo)致“前面建、后面毀”，進(jìn)入重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)的惡性循環(huán)，無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的效益。在龍巖山區(qū)，村兩委（或合作社）作為受益項(xiàng)目的代表，對(duì)當(dāng)?shù)仨?xiàng)目的運(yùn)維情況比較熟悉，開(kāi)展相關(guān)管護(hù)工作更加快捷高效，使之作為項(xiàng)目建后工程管護(hù)主體更能使工程的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益得到最大限度的發(fā)揮。

1.2.9 煙葉生產(chǎn)組織模式

通過(guò)政策傾斜，資金扶持，積極引進(jìn)種植大戶(hù)入住項(xiàng)目區(qū)，努力為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展培養(yǎng)大批職業(yè)化農(nóng)民，以及根據(jù)項(xiàng)目區(qū)實(shí)際，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)組建專(zhuān)業(yè)合作社，并給予合作社適當(dāng)扶持。通過(guò)做好項(xiàng)目區(qū)配套服務(wù)，大力推進(jìn)大戶(hù)培育、合作社建設(shè)、專(zhuān)業(yè)化服務(wù)等煙葉生產(chǎn)組織方式發(fā)展，確保滿(mǎn)足全程機(jī)械化要求，確保項(xiàng)目區(qū)煙葉種植規(guī)模穩(wěn)定。

1.3 傳統(tǒng)模式與試點(diǎn)模式對(duì)比分析

龍巖山區(qū)參與土地整理建設(shè)投資的部門(mén)有國(guó)土部門(mén)、農(nóng)綜部門(mén)、煙草部門(mén)等多個(gè)部門(mén)，煙草部門(mén)參與的高標(biāo)準(zhǔn)基本煙田土地整理試點(diǎn)模式與傳統(tǒng)土地整理模式主要區(qū)別及對(duì)比分析見(jiàn)表2。

表2 龍巖山區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)基本煙田土地整理模式與傳統(tǒng)土地整理模式對(duì)比分析表Tab.2 Comparative analysis table of the land consolidation pattern and traditional land consolidation mode in Longyan mountain area

1.4 小結(jié)

實(shí)踐中，對(duì)煙田土地整理的項(xiàng)目組織模式、資金籌集模式、工程管護(hù)模式、資金管理模式、工程承包模式、權(quán)屬調(diào)整模式、監(jiān)管模式、土地流轉(zhuǎn)模式及煙葉生產(chǎn)組織形式等9個(gè)方面進(jìn)行有益探索，整合各方財(cái)力人力物力，以“高標(biāo)準(zhǔn)”要求對(duì)項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行綜合設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌考慮，一次性規(guī)劃目布局，一次性完善各項(xiàng)配套設(shè)施，切實(shí)提高了投入標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，使項(xiàng)目資金的發(fā)揮最大效益。特別是在項(xiàng)目組織模式、資金籌集模式、權(quán)屬調(diào)整模式、土地流轉(zhuǎn)模式、煙葉生產(chǎn)組織模式方面創(chuàng)新管理模式，形成了可供復(fù)制和借鑒的工作方法。通過(guò)建立“政府主導(dǎo)、多部門(mén)聯(lián)動(dòng)”的組織管理模式，改變了以往各個(gè)部門(mén)相互獨(dú)立，投入標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)各不相同局面，有效解決重復(fù)投資建設(shè)、套用項(xiàng)目等不良現(xiàn)象發(fā)生；通過(guò)整合部門(mén)資金，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮資金的使用效益；通過(guò)實(shí)行“虛擬分田”權(quán)屬管理模式，有助于緩解整理后發(fā)生的土地耕地質(zhì)量問(wèn)題，有效解決“田難分”問(wèn)題；通過(guò)實(shí)行“先流轉(zhuǎn)后整理”的模式，有效引導(dǎo)群眾樹(shù)立規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)的理念；對(duì)緩解土地整理后發(fā)生的權(quán)屬調(diào)整、耕地質(zhì)量下降等問(wèn)題起到了積極作用；通過(guò)政策掛鉤，將土地整理政策與煙葉生產(chǎn)有關(guān)政策相掛鉤，有效解決“配套設(shè)施進(jìn)，烤煙種植退”的現(xiàn)象。

2 煙田土地整理實(shí)施前后對(duì)比效果

當(dāng)前對(duì)于土地整理綜合效益評(píng)價(jià)進(jìn)行深入研究的還較為缺乏，尚未建立一套科學(xué)、系統(tǒng)和實(shí)用的土地整理效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，也缺少相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及其評(píng)價(jià)方法。結(jié)合煙葉生產(chǎn)實(shí)際，從現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)發(fā)展需求角度出發(fā)，我們選取2015年度漳平市赤水鎮(zhèn)赤水村試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)為例，對(duì)項(xiàng)目區(qū)整理前后的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、機(jī)械化率、煙葉規(guī)?；N植率等指標(biāo)進(jìn)行簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)[10]。

2.1 項(xiàng)目概況

項(xiàng)目區(qū)地處龍巖山區(qū)漳平市西北部的赤水鎮(zhèn)。赤水鎮(zhèn)地處北緯 25°36′，東經(jīng) 117°17′，距漳平市區(qū)59 km。項(xiàng)目區(qū)涉及赤水村。項(xiàng)目設(shè)計(jì)總規(guī)模35.32 hm2，投入資金267.13萬(wàn)元（其中煙草部門(mén)投入163.87萬(wàn)元，國(guó)土部門(mén)投入103.26萬(wàn)元），涉及漳平市赤水鎮(zhèn)赤水行政村，涉及農(nóng)戶(hù)253戶(hù)，總工期4個(gè)月。項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容由土地平整、農(nóng)田水利、田間道路、防沖護(hù)岸、攔水壩5項(xiàng)單位工程組成，其中農(nóng)渠3條長(zhǎng)366m，灌排渠5條長(zhǎng)1165m，田間路1條長(zhǎng)860m，生產(chǎn)路6條長(zhǎng)1268m，防沖護(hù)岸9條長(zhǎng)512m，攔水壩3個(gè)，土地平整面積25.57 hm2。土地利用布局結(jié)構(gòu)調(diào)整變化情況見(jiàn)表3。

表3 項(xiàng)目區(qū)土地利用布局結(jié)構(gòu)調(diào)整表Tab.3 Land use layout structure adjustment table in the project area

2.2 經(jīng)濟(jì)效益

項(xiàng)目區(qū)主要經(jīng)濟(jì)作物有晚稻、地瓜、烤煙、花生、蔬菜，種植比例分別為82.5%、9.8%、83.5%、4.8%和15.2%，復(fù)種指數(shù)為195.8%。整理后，單產(chǎn)分別提高 到 415kg/667m2、1300kg/667m2、145kg/667m2、153kg/667m2、1360kg/667m2。各作物單價(jià)按當(dāng)?shù)貎r(jià)格水平計(jì)算，成本單價(jià)按照整理前后各作物所耗的人工成本和物資成本計(jì)算，可得項(xiàng)目區(qū)整理前后經(jīng)濟(jì)收益。

由表4可知，項(xiàng)目區(qū)整理前凈收益為49.86萬(wàn)元，整理后凈收益為67.93萬(wàn)元，新增耕地凈收益2.27萬(wàn)元，項(xiàng)目區(qū)耕地凈收益增加率為40.79%。耕地凈收益增加率=（整理后凈收益+新增耕地凈收益-整理前凈收益）/整理前凈收益×100%。

表4 整理前后項(xiàng)目區(qū)經(jīng)濟(jì)效益計(jì)算表Tab.4 Calculation of the economic benefit of the project area before and after consolidation

2.3 社會(huì)效益

一方面改善耕地質(zhì)量，增加耕地面積，提高土地利用率和產(chǎn)出率。通過(guò)實(shí)施土地平整工程，新增耕地面積1.11 hm2，新增比例3.12%?？梢越ǔ筛邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田34.01 hm2，耕地等別達(dá)到六、七等（利用等）。

另一方面優(yōu)化資源配置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加農(nóng)民收入。通過(guò)項(xiàng)目的實(shí)施，不僅優(yōu)化了項(xiàng)目區(qū)土地資源配置，調(diào)整了土地利用結(jié)構(gòu)，而且項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到大大改善，抵御自然災(zāi)害的能力得到大幅提高，為項(xiàng)目區(qū)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為確保農(nóng)業(yè)的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)創(chuàng)造了良好的條件。同時(shí)，還促進(jìn)該地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化，增加項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民收入，提高群眾的生活水平和質(zhì)量，對(duì)穩(wěn)定和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到積極作用，對(duì)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展起到了很好的推動(dòng)作用。

另外，項(xiàng)目區(qū)全部完成土地權(quán)屬登記，且100%同意“同增同減”等土地權(quán)屬調(diào)整分配方案。針對(duì)土地整理過(guò)程中群眾反映的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、土壤肥力下降、民風(fēng)民俗問(wèn)題等突出問(wèn)題，積極尋找解決之策，項(xiàng)目基本滿(mǎn)足了農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)、生活需求。

2.4 生態(tài)效益

項(xiàng)目實(shí)施后，在開(kāi)挖土及石料場(chǎng)等區(qū)域種植草、恢復(fù)植被，有效防止了水土流失，提高了煙田綜合生產(chǎn)能力。煙田灌灌溉與排水系統(tǒng)有效提高防洪排澇能力，控制調(diào)節(jié)項(xiàng)目區(qū)水環(huán)境，從而有利于土地資源的演化和熟化[11]。

一方面通過(guò)項(xiàng)目的實(shí)施，對(duì)土地進(jìn)行平整，并結(jié)合深耕翻耕，改善了土壤的團(tuán)粒結(jié)構(gòu)，提高了土地肥力，生物資源得到保護(hù)和繁衍生殖，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境大大改善。另一方面通過(guò)項(xiàng)目的實(shí)施，配套完善的灌溉與排水設(shè)施，通過(guò)實(shí)施灌溉與排水工程，改善和新增灌溉面積13.33 hm2，改善和新增排澇面積20 hm2；提高了項(xiàng)目區(qū)抵御自然災(zāi)害的能力，有效的減少了因干旱、暴雨等自然災(zāi)害造成的環(huán)境破壞，改善了農(nóng)田生產(chǎn)小氣候。

2.5 機(jī)械化水平

土地平整區(qū)基本達(dá)到“基要實(shí)、面要平、線(xiàn)要直、土要熟、田無(wú)石”要求，排灌工程和道路工程各項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)到位，各項(xiàng)附屬設(shè)施配套完善，工程建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)高，基本實(shí)現(xiàn)了全程機(jī)械化作業(yè)要求。

表5 適宜機(jī)械化作業(yè)率整理前后對(duì)比分析表Tab.5 Comparative analysis of suitable mechanical operation rate before and after the land consolidation

項(xiàng)目區(qū)除個(gè)別區(qū)域田塊較為分散，面積較小或高差較大，平整難度較大而不實(shí)施土地平整外（約2 hm2），其余田塊均進(jìn)行大規(guī)模的田塊規(guī)格化平整。從表5可見(jiàn)，通過(guò)平整，項(xiàng)目田塊規(guī)整面積增加3.33 hm2，適宜機(jī)械化率從整理前84.75%提升到整理后的94.19%，增加9.44個(gè)百分點(diǎn)。

2.6 煙葉規(guī)模種植

項(xiàng)目區(qū)煙葉規(guī)模化種植率顯著提高從整理前的52.47% 提高到整理后70.21 %，增加17.74個(gè)百分點(diǎn)，有效引導(dǎo)和促進(jìn)了項(xiàng)目區(qū)規(guī)?；N植水平，見(jiàn)表6。

表6 煙葉規(guī)模化種植率整理前后對(duì)比分析表Tab.6 Comparative analysis of scale planting rate of tobacco before and after the land consolidation

3 存在問(wèn)題

盡管龍巖山區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀?、社?huì)、經(jīng)濟(jì)等現(xiàn)實(shí)條件，形成了具有自身特色的基本煙田土地整理模式，也取得了一定成效，但在具體運(yùn)行中，也還存在如下制約因素。

3.1 群眾工作難度大

基本煙田土地整理涉及方方面面，群眾工作量大，需要做大量的宣傳、解釋和矛盾糾紛化解工作，一些縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村積極性不夠高，干部存在畏難情緒，影響了基本煙田土地整理深入開(kāi)展。

3.2 生產(chǎn)組織方式及服務(wù)體系不夠健全

專(zhuān)業(yè)合作化、大戶(hù)承包制等經(jīng)營(yíng)體制還不夠豐富，整體效益不明顯，與農(nóng)民需求還有差距，需要進(jìn)一步探索和完善。

3.3 配套服務(wù)跟不上

特別是種煙以外的種植模式，機(jī)械設(shè)備、專(zhuān)業(yè)人員配備不足，距離全程機(jī)械化還有一定的差距。

3.4 生物措施跟不上

在實(shí)施基本煙田土地整理過(guò)程中，存在“重視工程措施，輕視生物措施”的現(xiàn)象。以提高土壤肥力為目標(biāo)的生物措施跟不上，關(guān)于土壤保育的投入資金嚴(yán)重不足。

4 建議與對(duì)策

4.1 堅(jiān)持機(jī)械化的根本要求

規(guī)?；l(fā)展、機(jī)械化作業(yè)是現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)減工降本、提質(zhì)增效的根本途徑。土地整理工作的目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)種植規(guī)模化。因此，開(kāi)展土地整理工作要堅(jiān)持以全程機(jī)械化為最根本要求，在項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程建設(shè)和服務(wù)配套等方面都要以機(jī)械化作業(yè)為根本出發(fā)點(diǎn)。

4.2 堅(jiān)持政策引導(dǎo)的根本措施

土地整理項(xiàng)目是涉及多學(xué)科、多領(lǐng)域、多專(zhuān)業(yè)的系統(tǒng)性工程，相關(guān)部門(mén)要在土地流轉(zhuǎn)、供電、農(nóng)機(jī)服務(wù)、烤煙房建設(shè)、專(zhuān)業(yè)合作社建設(shè)等方面予以全力支持，開(kāi)通項(xiàng)目綠色審批通道，簡(jiǎn)化審批程序。一是要對(duì)參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)體、試點(diǎn)村、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)等給予資金扶持。二是要對(duì)烤煙房建設(shè)以及育苗鋼架大棚、農(nóng)業(yè)機(jī)械等配套設(shè)施在享受?chē)?guó)家通用補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，各部門(mén)要根據(jù)實(shí)際情況，另外給予補(bǔ)貼扶持。新引進(jìn)、試驗(yàn)機(jī)械要全額給予補(bǔ)助。三是要對(duì)基本煙田土地整理區(qū)成立專(zhuān)業(yè)服務(wù)合作社扶持，引導(dǎo)種植大戶(hù)開(kāi)展機(jī)械化耕作。

4.3 堅(jiān)持政府主導(dǎo)的保障制度

堅(jiān)持政府主導(dǎo)是土地整理工作強(qiáng)有力的組織保障。順利推進(jìn)煙田整理工作，只有堅(jiān)持市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)政府主導(dǎo)，相關(guān)部門(mén)密切配合，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)的工作機(jī)制，建立完善溝通機(jī)制，才能落實(shí)好政策制定、工作推進(jìn)、難點(diǎn)突破、矛盾解決、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和群眾滿(mǎn)意等各項(xiàng)工作。

4.4 堅(jiān)持群眾利益的核心地位

土地整理項(xiàng)目涉及到千家萬(wàn)戶(hù)，涉及到每個(gè)農(nóng)戶(hù)的根本利益，做好群眾工作是項(xiàng)目推進(jìn)的前提條件。要認(rèn)真細(xì)致做好宣傳發(fā)動(dòng)、政策解釋、土地流轉(zhuǎn)、權(quán)屬登記和調(diào)整分配工作，及時(shí)協(xié)調(diào)解決矛盾問(wèn)題，切實(shí)維護(hù)好、發(fā)展好群眾利益，煙田土地整理才能真正發(fā)揮應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

4.5 開(kāi)展以提高土壤肥力為目標(biāo)的生物措施

實(shí)施土地整理項(xiàng)目一方面要提高提升農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，另一方面也要提高土壤的耕作環(huán)境水平，確保整理后田塊適合作物生長(zhǎng)。因此，要以土地整理為平臺(tái)，開(kāi)展土壤保育技術(shù)研發(fā)和推廣工作，因地制宜采取種植綠肥，農(nóng)作物秸稈回田，增施有機(jī)肥等措施提高土壤有機(jī)質(zhì)含量，達(dá)到改善土壤結(jié)構(gòu)，切實(shí)提升土壤耕作水平。

4.6 探索建立科學(xué)的效益評(píng)價(jià)機(jī)制

在對(duì)基本煙田土地整理模式進(jìn)行效益評(píng)價(jià)時(shí)，只選取了一些定性指標(biāo)，只能對(duì)其進(jìn)行主觀(guān)評(píng)價(jià)，在一定程度上影響了項(xiàng)目評(píng)價(jià)的客觀(guān)性。目前，由于土地整理綜合效益的評(píng)價(jià)內(nèi)容和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系還不夠健全，龍巖山區(qū)基本煙田土地整理模式是否成功，需要進(jìn)一步深入研究探索，通過(guò)構(gòu)建科學(xué)的效益評(píng)價(jià)機(jī)制，才能客觀(guān)反映實(shí)施效果。

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