宗鵬　孫耀勝

摘要：十八大以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，為保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展，滿足社會(huì)文化生活需要，加強(qiáng)財(cái)政投資的必要性將越來(lái)越凸顯。新常態(tài)下，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的要求，財(cái)政投資項(xiàng)目管理呈現(xiàn)出一些特點(diǎn)。如何進(jìn)行財(cái)政投資項(xiàng)目管理，應(yīng)從打破部門管理之間的界限，發(fā)揮財(cái)政投資評(píng)審和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理在項(xiàng)目中的作用，從創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)管理念出發(fā)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范財(cái)政投資行為和提高投資效益的目的。

關(guān)鍵詞：新常態(tài)；項(xiàng)目管理；投資評(píng)審；績(jī)效評(píng)價(jià)財(cái)政監(jiān)管

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受勞動(dòng)力人口下降，資源環(huán)境成本上升，全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩等因素的影響，我國(guó) GDP在震蕩中下行，經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)率下降，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。作為財(cái)政投資項(xiàng)目，在保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展，滿足社會(huì)文化生活需要等方面，仍發(fā)揮著帶動(dòng)和引領(lǐng)作用。 新常態(tài)下，加大財(cái)政資金在項(xiàng)目上的投資力度，提高投資效益是推動(dòng)供給側(cè)改革，優(yōu)化調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的內(nèi)在需要。因此，加強(qiáng)財(cái)政投資項(xiàng)目的監(jiān)管與控制，對(duì)管理好、使用好財(cái)政項(xiàng)目資金，提高財(cái)政投資項(xiàng)目效益具有十分現(xiàn)實(shí)而重大的意義。

一、財(cái)政投資項(xiàng)目管理綜述

（一）財(cái)政投資項(xiàng)目管理的概念

財(cái)政投資項(xiàng)目是指為促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，滿足社會(huì)的文化生活需要，由政府通過(guò)財(cái)政部門以政府資金投資為主的項(xiàng)目。 因此它具有與一般投資項(xiàng)目不同的性質(zhì)，而財(cái)政投資項(xiàng)目管理基于這種性質(zhì)，它不僅包含了對(duì)財(cái)政資金的使用和監(jiān)管，還需要工程造價(jià)管理等相關(guān)知識(shí)和技術(shù)的支撐。

（二）工程造價(jià)管理的概念

從宏觀上來(lái)說(shuō)，工程造價(jià)管理指政府部門根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，采用法律法規(guī)、財(cái)務(wù)和管理等措施，規(guī)范、監(jiān)控項(xiàng)目成本的系統(tǒng)活動(dòng)。

從微觀上來(lái)說(shuō)，工程造價(jià)管理指參建各部門（單位）根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，依據(jù)國(guó)家規(guī)定的政策法規(guī)和市場(chǎng)價(jià)格信息等，針對(duì)項(xiàng)目策劃、限額設(shè)計(jì)、發(fā)承包、施工等各階段意義的不同，編制和審核造價(jià)方案，其目的在改進(jìn)項(xiàng)目擬建方案、規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工方案的基礎(chǔ)上采取有效措施控制項(xiàng)目實(shí)際費(fèi)用的支出。

二、新常態(tài)下財(cái)政項(xiàng)目管理的特點(diǎn)

十八大以來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政投資項(xiàng)目管理也呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。

（一）制度規(guī)范逐步完善

近年來(lái)，隨著政府加大對(duì)公用事業(yè)項(xiàng)目的投資力度，項(xiàng)目投資領(lǐng)域由單一的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目拓展到交通、農(nóng)田水利、土地治理、信息化建設(shè)、旅游文化、生態(tài)環(huán)保等全方位工程項(xiàng)目。為了適應(yīng)今后項(xiàng)目支出管理的財(cái)務(wù)需要，節(jié)約建設(shè)資金，控制建設(shè)成本，提高投資效益，財(cái)政部在《預(yù)算法》、《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》、《財(cái)政投資評(píng)審管理規(guī)定》等法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，修訂完善了《預(yù)算法》（2014年修正）、并出臺(tái)了《中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》（財(cái)預(yù)[2015]88號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中央部門項(xiàng)目支出預(yù)算管理的通知》（財(cái)預(yù)[2015]82號(hào)）、《關(guān)于充分發(fā)揮預(yù)算評(píng)審中心職能作用切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算管理的通知》（財(cái)辦預(yù)[2015]21號(hào)）、《中華人民共和國(guó)財(cái)政部令第81號(hào)—基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則（2016）》、《基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本管理規(guī)定》（財(cái)建[2016]504號(hào)）等文件，使財(cái)政投資項(xiàng)目管理工作更具規(guī)范性、法制性和科學(xué)性。

（二）公開透明進(jìn)一步提高

財(cái)政投資項(xiàng)目大多為服務(wù)社會(huì)發(fā)展，改善和提高大眾福祉和利益的非盈利基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，關(guān)系到社會(huì)、民生、文化等大眾生活的各個(gè)方面。正因如此，財(cái)政投資項(xiàng)目成為社會(huì)各層次關(guān)心的熱點(diǎn)。2007年后我國(guó)政府預(yù)算公開制度實(shí)施以來(lái)，財(cái)政投資項(xiàng)目公示制度不斷取得新的突破，2014年預(yù)算法重新修訂，新預(yù)算法對(duì)政府財(cái)政財(cái)務(wù)公開事項(xiàng)做了進(jìn)一步的細(xì)化，并提出了明確要求，為此政府財(cái)政財(cái)務(wù)公開走上法制化道路。為保證財(cái)政投資項(xiàng)目的投資效益，在人民群眾中樹立清廉、高潔、注重效益的政府形象，財(cái)政投資工程項(xiàng)目利用新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)及移動(dòng)端向社會(huì)通報(bào)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施具體情況及項(xiàng)目建成后取得的效益。在陽(yáng)光下，自覺接受人民群眾的監(jiān)督和支持，同時(shí)取得人民群眾及社會(huì)各階層的信任。

（三）項(xiàng)目監(jiān)管不斷完善

根據(jù)財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)地方預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作的部署和要求，各級(jí)財(cái)政部門通過(guò)制度建設(shè)，技術(shù)支撐，不斷完善動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，加大動(dòng)態(tài)監(jiān)控核查力度，動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作明顯提速，取得較大進(jìn)展和成效。利用動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)可有效的對(duì)財(cái)政投資項(xiàng)目進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)管，針對(duì)項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)、招投標(biāo)、施工、資金管理、驗(yàn)收、后期管理等環(huán)節(jié)設(shè)立監(jiān)控點(diǎn)，使財(cái)政項(xiàng)目監(jiān)管重心前移，能夠及時(shí)準(zhǔn)確的掌握項(xiàng)目管理進(jìn)行情況，對(duì)項(xiàng)目資金違規(guī)支出能做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、預(yù)警和糾正，增強(qiáng)了對(duì)項(xiàng)目資金監(jiān)督的主動(dòng)性，有利于督促項(xiàng)目資金使用單位嚴(yán)格按照規(guī)定用途安排支出，提高支出規(guī)范性，降低了財(cái)政投資項(xiàng)目支出的安全風(fēng)險(xiǎn)。

三、新常態(tài)下如何進(jìn)行財(cái)政投資項(xiàng)目管理

為有效加強(qiáng)財(cái)政投資項(xiàng)目資金的確定與控制，應(yīng)強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)機(jī)制，以項(xiàng)目投資評(píng)審為支撐，進(jìn)一步健全項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理制度，加強(qiáng)創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督和管理思路，促進(jìn)財(cái)政投資項(xiàng)目管理走上新臺(tái)階。

（一）加強(qiáng)各部門之間的聯(lián)系，協(xié)同監(jiān)管形成合力

對(duì)財(cái)政投資項(xiàng)目而言，項(xiàng)目全壽命周期時(shí)間長(zhǎng)，整個(gè)過(guò)程涉及發(fā)改、國(guó)土、規(guī)劃、環(huán)保、財(cái)政、建設(shè)以及其他行業(yè)主管部門。為提高財(cái)政投資項(xiàng)目管理效果，應(yīng)該理順財(cái)政投資項(xiàng)目管理各部門的之間的關(guān)系，加強(qiáng)各部門之間的溝通協(xié)調(diào)，明確各部門的職責(zé)，完善決策機(jī)制，使各部門做到溝通順暢、信息共享，有助于規(guī)范政府投資行為，加快工程進(jìn)度，保證財(cái)政資金合理高效使用。

（二）利用財(cái)政評(píng)審專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化項(xiàng)目管理

面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，新《預(yù)算法》及《關(guān)于是充分發(fā)揮預(yù)算評(píng)審中心職能作用切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算管理的通知》的新要求，財(cái)政評(píng)審工作應(yīng)按要求將事前評(píng)審融入部門預(yù)算管理流程，建立健全財(cái)政項(xiàng)目評(píng)審機(jī)制。以項(xiàng)目估算評(píng)審為龍頭，從源頭開始控制項(xiàng)目成本，全面推行工程項(xiàng)目從概、預(yù)算到竣工結(jié)、決算的全過(guò)程跟蹤評(píng)審制度，建立“先評(píng)審，后安排項(xiàng)目資金，先評(píng)審，后撥付項(xiàng)目資金”的工作機(jī)制，開創(chuàng)財(cái)政項(xiàng)目管理新局面。

一是明確（概）預(yù)算評(píng)審內(nèi)容。即明確項(xiàng)目實(shí)施方案、規(guī)劃設(shè)計(jì)是否符合國(guó)家發(fā)展、規(guī)劃、環(huán)保等有關(guān)政策法規(guī)的規(guī)定，是否具有可實(shí)施的條件；項(xiàng)目資金支出內(nèi)容、資金的大小和建設(shè)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)是否合理；項(xiàng)目清單子項(xiàng)，計(jì)量單位、數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)是否準(zhǔn)確。從而強(qiáng)化項(xiàng)目投資管理約束力，有利于形成項(xiàng)目投資事前控制標(biāo)準(zhǔn)。

二是明確項(xiàng)目評(píng)審環(huán)節(jié)。審核重點(diǎn)由結(jié)算逐步向前移到設(shè)計(jì)方案、概算等影響項(xiàng)目投資額的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過(guò)對(duì)設(shè)計(jì)概算進(jìn)行評(píng)審，出具概、預(yù)算評(píng)審意見作為發(fā)改部門審批項(xiàng)目可研及初步設(shè)計(jì)的重要依據(jù)。通過(guò)對(duì)項(xiàng)目清單和預(yù)算控制價(jià)審核，避免高估冒算；在資金撥付環(huán)節(jié)，繼續(xù)通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施造價(jià)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，確保評(píng)審結(jié)果在資金撥付過(guò)程中的作用，監(jiān)督項(xiàng)目資金使用的規(guī)范性和合理性。

三是強(qiáng)化評(píng)審結(jié)果應(yīng)用。對(duì)已評(píng)審的項(xiàng)目的結(jié)果按專業(yè)、類型、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歸納、整理建立數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)價(jià)格信息資源共享，對(duì)類似工程或同期工程提供依據(jù)，為優(yōu)化方案，節(jié)約項(xiàng)目資金提供技術(shù)支持，為投資管理決策提供參考。

四是轉(zhuǎn)變?cè)u(píng)審觀念。一方面充分發(fā)揮評(píng)審人員在工程技術(shù)、項(xiàng)目管理和財(cái)務(wù)核算的優(yōu)勢(shì)，實(shí)施項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制度。其次加快專家?guī)旖ㄔO(shè)，通過(guò)向各部門、行業(yè)引進(jìn)、聘請(qǐng)專家的方式，組建一支專業(yè)面廣、業(yè)務(wù)水平高的專家隊(duì)伍，夯實(shí)評(píng)審基礎(chǔ)。另外，按照府向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)的思路，對(duì)一些財(cái)政投資項(xiàng)目，可以委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)審，進(jìn)一步提高評(píng)審效能。

（三）以項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理為手段，促進(jìn)財(cái)政項(xiàng)目管理科學(xué)化精細(xì)化

近年來(lái)，績(jī)效評(píng)價(jià)工作逐步納入財(cái)政支出考核范圍，得到各項(xiàng)目管理部門的廣泛認(rèn)同。對(duì)此，為進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作，財(cái)政部門應(yīng)盡快建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)管制度，從確定績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)，設(shè)立、細(xì)化項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系入手，對(duì)財(cái)政投資項(xiàng)目從事前、事中、事后進(jìn)行評(píng)價(jià)考核，促使各項(xiàng)目管理部門工作思路真正轉(zhuǎn)變，把財(cái)政投資項(xiàng)目管理的重點(diǎn)放在績(jī)效考評(píng)上來(lái)。

一是項(xiàng)目部門申報(bào)績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)。從財(cái)政投資項(xiàng)目績(jī)效內(nèi)容入手，按照項(xiàng)目基本建設(shè)情況、資金到位及使用情況及項(xiàng)目建成后的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益等基本要素申報(bào)績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)，針對(duì)申報(bào)內(nèi)容，財(cái)政部門組織相關(guān)部門、專家學(xué)者和第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)共同參與，從完整性、相關(guān)性、適當(dāng)性、可行性四個(gè)方面提出審核意見，依據(jù)審核意見初步確定指標(biāo)體系。對(duì)項(xiàng)目部門不申報(bào)控制目標(biāo)或者申報(bào)不符合要求的，不予安排項(xiàng)目財(cái)政資金。強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施部門的責(zé)任主體意識(shí)，引導(dǎo)部門樹立績(jī)效觀。

二是確定細(xì)化指標(biāo)體系。根據(jù)收集到項(xiàng)目資料進(jìn)行分析，從項(xiàng)目建議書階段至生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)階段構(gòu)建盡量細(xì)化的指標(biāo)體系。通過(guò)向?qū)＜野l(fā)函或通過(guò)第三咨詢機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)庫(kù)篩選指標(biāo)并確定指標(biāo)權(quán)重。在正式全面開展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)前，應(yīng)先試評(píng)，根據(jù)試評(píng)結(jié)果對(duì)指標(biāo)體系及相應(yīng)的比重進(jìn)行調(diào)整，使指標(biāo)趨于完善。

三是建立完善評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制。在規(guī)范績(jī)效目標(biāo)管理的基礎(chǔ)上，建立部門自評(píng)制度，每年對(duì)部門績(jī)效自評(píng)的相關(guān)情況進(jìn)行通報(bào)，財(cái)政部門對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目管理部門自評(píng)按比例進(jìn)行抽查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)，提出整改意見，要求限期整改落實(shí)，并建立健全問(wèn)題的通報(bào)、公開、整改落實(shí)制度。對(duì)未公開項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)有關(guān)信息的通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)，新聞媒介、提供意見反饋專用電話和電子郵箱，與受益群體保持多渠道溝通。提升項(xiàng)目成本管理水平，同時(shí)增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)的約束力。

四是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。對(duì)每年的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)進(jìn)行匯總，對(duì)財(cái)政資金財(cái)政使用績(jī)效做出客觀、公正的評(píng)判和判斷。將項(xiàng)目績(jī)效管理和與資金分配有效結(jié)合起來(lái)，作為政策調(diào)整和資金安排的依據(jù)，同時(shí)把一些可以借鑒的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)形成案例，做好項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)基礎(chǔ)工作，促進(jìn)項(xiàng)目成本控制的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

（四）創(chuàng)新監(jiān)管新理，進(jìn)一步提高監(jiān)管水平

一是樹立服務(wù)型監(jiān)管理念。為適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)新式的的需要，項(xiàng)目監(jiān)管需轉(zhuǎn)變工作觀念。以每年的重點(diǎn)監(jiān)管的項(xiàng)目為基礎(chǔ)，創(chuàng)新監(jiān)管模式，從監(jiān)管型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，做到監(jiān)管與服務(wù)相結(jié)合，更好的為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做好服務(wù)，提高政府投資的準(zhǔn)確性和有效性。不僅在拓寬監(jiān)管渠道，豐富監(jiān)管手段，從監(jiān)管實(shí)踐中總結(jié)好的工作經(jīng)驗(yàn)，更重要的深入調(diào)查研究，找出規(guī)律，提出解決監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的對(duì)策和措施，創(chuàng)造性的開展監(jiān)管工作。

二是強(qiáng)化依法監(jiān)管理念。項(xiàng)目監(jiān)管工作要立足于依據(jù)法律和制度履行職責(zé)，避免隨意、主觀的態(tài)度，實(shí)現(xiàn)程序、規(guī)范的監(jiān)管形式，確保監(jiān)管的過(guò)程和形成的結(jié)果客觀公正。在違法違規(guī)執(zhí)行的問(wèn)題上，要依據(jù)清晰，標(biāo)準(zhǔn)到位。

三是創(chuàng)新信息公開形式。完善社會(huì)公示制度，對(duì)項(xiàng)目投資各參建單位的工作業(yè)績(jī)、信譽(yù)進(jìn)行公開，發(fā)揮人民群眾及社會(huì)各階層的督導(dǎo)功能，同時(shí)建立政府問(wèn)責(zé)制度和誠(chéng)信黑名單制度，進(jìn)一步規(guī)范政府項(xiàng)目投資和項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)的良性運(yùn)行。

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（作者單位：湖北工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院）