新公共服務(wù)理論視角下服務(wù)型村委會(huì)建設(shè)研究

覃郁杰　趙曉光

摘 要：新時(shí)代中國特色社會(huì)主義新階段提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興，勢必將更多公共產(chǎn)品和公共服務(wù)下達(dá)到廣大農(nóng)村。傳統(tǒng)管理型村委會(huì)已不適應(yīng)鄉(xiāng)村振興的需要，必須尋求新理論來指導(dǎo)，轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)治理而不是管理。本文通過界定新公共服務(wù)和服務(wù)型村委會(huì)概念，比較相關(guān)公共行政理論，針對服務(wù)型村委會(huì)建設(shè)現(xiàn)狀及問題，從新公共服務(wù)理論視角提出服務(wù)型村委會(huì)建設(shè)的建議。

關(guān)鍵詞：新公共服務(wù) 服務(wù)型 村委會(huì)

在2017年10月中共十九大會(huì)議報(bào)告中提出前瞻性的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，其中強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍。[1]在2017年12月29日中央農(nóng)村工作會(huì)議提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略三個(gè)階段的目標(biāo)任務(wù)，其中強(qiáng)調(diào)必須創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路。2018年2月初公布《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》。以上這些會(huì)議精神和文件為“三農(nóng)”問題更加深度、廣度、長度的有效解決提供了明確的方向、清晰的思路、可行的政策。

我國進(jìn)入了新時(shí)代中國特色社會(huì)主義的新發(fā)展階段， 要把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)到農(nóng)村，離不開農(nóng)村基層組織--村委會(huì)的全力配合，更重要的是有沒有能力配合好。從我國目前的村委會(huì)來看，幾乎還停留發(fā)揮管理村民、村務(wù)的傳統(tǒng)功能上，沒有形成一種治理型、服務(wù)型的基層組織。只有服務(wù)型村委會(huì)才能讓農(nóng)村跟上時(shí)代步伐和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得到落實(shí)，因此，如何構(gòu)建服務(wù)型村委會(huì)是一個(gè)值得現(xiàn)今學(xué)者們研究的課題。

一、概念界定

（一）新公共服務(wù)

新公共服務(wù)是一種與傳統(tǒng)公共服務(wù)、傳統(tǒng)公共行政、新公共管理既有區(qū)別也有聯(lián)系，并更加注重公民、公共利益、民主、協(xié)商對話、合作等的新公共組織理念，其中以公民參與為中心。[2]從更具體的角度來分析新公共服務(wù)，指公共行政人員在組織、參與公共活動(dòng)和執(zhí)行公共政策時(shí)，以為民服務(wù)當(dāng)作職責(zé)，注重與公民平等協(xié)商對話，主要工作重點(diǎn)不應(yīng)該是管理，而應(yīng)該是治理。隨著新公共服務(wù)的理念不斷發(fā)展成熟，已經(jīng)不單單內(nèi)涵于公共行政領(lǐng)域，正不斷地在其他領(lǐng)域形成了新公共服務(wù)視角+的趨勢。

（二）服務(wù)型村委會(huì)

在我國農(nóng)村村民委員會(huì)是一種具有中國特色的、基層的群眾自治組織，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行村務(wù)、村民自我管理，具有管理、教育、服務(wù)等功能。本文的服務(wù)型村委會(huì)是指構(gòu)建一種以新理念運(yùn)行的村民自治組織，其更加注重鄉(xiāng)村治理而不是管理，注重公民參與而不是單向溝通，既要效率也要重視公平，既要合法也要重視合理。我國鄉(xiāng)村村民委員會(huì)經(jīng)歷了改革開放以來四十多年的發(fā)展，其職能仍偏重于管理，正與現(xiàn)今經(jīng)濟(jì)深化改革越來越不適應(yīng)，如不進(jìn)行基層組織制度的改革和職能轉(zhuǎn)變，農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展將受到其制度、功能的嚴(yán)重制約，勢必影響到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)。

二、新公共服務(wù)理論與相關(guān)范式比較

（一）新公共服務(wù)與傳統(tǒng)公共服務(wù)

新公共服務(wù)在提出之前存在著傳統(tǒng)公共服務(wù)，它們既有傳承關(guān)系也有著明顯區(qū)別。“公共服務(wù)”概念可以引用法國學(xué)者萊昂狄驥觀點(diǎn)，他認(rèn)為：“公共服務(wù)是指任何因其與社會(huì)團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)與促進(jìn)不可分割、而必須由政府來加以規(guī)范和控制的活動(dòng)?！盵3]新舊公共服務(wù)都致力于公共利益的實(shí)現(xiàn)，為人民群眾改善生活質(zhì)量。而新舊公共服務(wù)差異歸納為：一是新公共服務(wù)以公民為中心，舊公共服務(wù)以政府為中心；二是公共服務(wù)提供上，新公共服務(wù)重視市場機(jī)制并引進(jìn)非政府組織參與，舊公共服務(wù)僅以政府單一運(yùn)行；三是新公共服務(wù)更具靈活性和適應(yīng)性，舊公共服務(wù)局較限于公共行政領(lǐng)域?？梢姡鹿卜?wù)更具有現(xiàn)今社會(huì)的生命力，在理論和實(shí)踐上都值得繼續(xù)耕耘。

（二）新公共服務(wù)與傳統(tǒng)公共行政、新公共管理

公共行政學(xué)者登哈雷夫婦認(rèn)為，新公共服務(wù)是對傳統(tǒng)公共行政尤其是對新公共管理的超越，前者是對后兩者的揚(yáng)棄，并增加了自己的新內(nèi)容。新公共服務(wù)與傳統(tǒng)公共行政、新公共管理的區(qū)別簡要?dú)w述為：傳統(tǒng)公共行政偏于圍繞法律和政治標(biāo)準(zhǔn)，新公共管理以效率和市場為中心，新公共服務(wù)以公民參與為中心。新公共服務(wù)批判傳統(tǒng)公共行政的不靈活和濃厚官僚味，也批判新公共管理過于重視效率和經(jīng)濟(jì)而忽略公平、民主、人文情懷等，它通過批判呈現(xiàn)自我價(jià)值和身份辨別，從而促進(jìn)了自身獨(dú)立理論體系建立和發(fā)展。學(xué)術(shù)界有一說法，即“新公共服務(wù)是站在巨人肩膀上”，而兩肩可以形象概括為傳統(tǒng)公共服務(wù)、傳統(tǒng)公共行政、新公共管理，經(jīng)歷了十幾年發(fā)展的新公共服務(wù)雖然站住了，但沒站穩(wěn)，仍有許多理論困境，因此需要理論與實(shí)踐不斷轉(zhuǎn)換來豐富、完善它。

三、當(dāng)前我國服務(wù)型村委會(huì)建設(shè)現(xiàn)狀以及存在的問題

我國村委會(huì)自上世紀(jì)70年代末改革開放以來，不僅自行管理村中的人和事，還一直為各種政策在農(nóng)村實(shí)施保駕護(hù)航，在很長一段時(shí)期發(fā)揮了其管理、教育等功能。隨著發(fā)達(dá)地區(qū)和城市的帶動(dòng)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)都快速發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)矛盾次序發(fā)生了變化，農(nóng)民的生活方式、觀念等也不斷變化，一直側(cè)重的管理功能對農(nóng)村問題解決越來越不湊巧，因而村委會(huì)需要轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)調(diào)治理而不是管理，側(cè)重服務(wù)功能而不是管理功能。

（一）對服務(wù)型村委會(huì)的認(rèn)識還需進(jìn)一步深化

當(dāng)前，我國服務(wù)型村委會(huì)建設(shè)尚缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)，服務(wù)理念的認(rèn)知不深，實(shí)踐也處于探索階段。對服務(wù)型村委會(huì)認(rèn)識不管村干部還是村民都容易簡單化，往往把服務(wù)型當(dāng)成簡單的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，如村文化娛樂室、路燈設(shè)置、幸福院等，可見其建設(shè)存在著認(rèn)識上的局限，制度觀念較低。還有的村民認(rèn)為提供越多公共服務(wù)與產(chǎn)品就是村委會(huì)服務(wù)型的體現(xiàn)，卻沒有考慮到是否為村民共同所需所享。服務(wù)型村委會(huì)建設(shè)的根本目標(biāo)是建立起以公民參與為宗旨并突出其服務(wù)職能的村委會(huì)，要達(dá)到這一目標(biāo)，我國村委會(huì)還需要不斷地進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變和公民理念的宣傳，深化對“服務(wù)型”的認(rèn)識，加快村規(guī)民風(fēng)改革創(chuàng)新。

（二）村委會(huì)的監(jiān)督制度還需進(jìn)一步健全

目前我國村委會(huì)的監(jiān)督制度尚未完善，致使工作透明度低和監(jiān)督主體缺失等問題。農(nóng)村事務(wù)工作透明度還不夠。一直以來我國農(nóng)村在村務(wù)公開方面做了很多的工作，特別是宣傳欄設(shè)置和農(nóng)村電子政務(wù)建設(shè)使得村委會(huì)的透明度有所提高。但是村務(wù)公開的形式、內(nèi)容、時(shí)間等沒有形成合理管理制度，宣傳欄幾個(gè)月甚至幾年才更新一版，許多外出的村民無法獲知家里的信息，阻礙了村民事務(wù)的辦理和對村委會(huì)的監(jiān)督。此外，監(jiān)督村委會(huì)的村民缺失。村委會(huì)僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還要加強(qiáng)村民的公民監(jiān)督。村民監(jiān)督缺失導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過多越權(quán)村委會(huì)，阻礙了村民想了解的農(nóng)村事務(wù)及時(shí)公開，村民所擁有的監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍等不夠具體明確，監(jiān)督權(quán)名存實(shí)亡，也就導(dǎo)致農(nóng)村內(nèi)部產(chǎn)生信息和公共服務(wù)不均衡，有的人受益有的人受損，更有甚者的是村霸橫行鄉(xiāng)里沒人敢出來聲討。

（三）尚未建立村委會(huì)工作評估制度

由于村委會(huì)干部幾乎是以村民組成，他們身上帶有傳統(tǒng)農(nóng)村的觀念局限性，加上工作績效沒有一個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)，很容易造成工作上互相推諉、利益紛爭。服務(wù)型村委會(huì)要求村委會(huì)為村民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，其建設(shè)的好壞與村民的利益息息相關(guān)，沒有簡易、實(shí)用的村委會(huì)工作評估指標(biāo)體系來配套勢必造成工作人員缺乏服務(wù)意識、服務(wù)效率低下?，F(xiàn)今我國村委會(huì)尚未建立完善的工作評估制度，沒有工作衡量指標(biāo)來發(fā)揮其導(dǎo)向作用，對于村干部的工作進(jìn)度、工作效果等沒有進(jìn)行持續(xù)跟蹤考核，很難提高其服務(wù)意識，營造不出為服務(wù)質(zhì)量提高而競爭的氛圍。

（四）村干部及村民素質(zhì)較低

村委會(huì)缺乏較高素質(zhì)的干部，會(huì)制約其服務(wù)功能的發(fā)揮；而缺乏較高素質(zhì)的村民，使得其村務(wù)參與度較低。村民的素質(zhì)決定農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的快慢，若是村干部素質(zhì)較低，就會(huì)弱化村委會(huì)的服務(wù)職能。由于《村民委員會(huì)組織法》中沒有素質(zhì)一項(xiàng)的要求，出現(xiàn)了一些素質(zhì)極低的人入選村委會(huì)，同時(shí)還受到宗族文化、黑惡勢力、賄選等因素影響，導(dǎo)致村委會(huì)干部良莠不齊，對為人民服務(wù)的認(rèn)識深淺不一和工作不團(tuán)結(jié)。素質(zhì)低下的干部不懂如何為民服務(wù)，往往造成有心無力或者好心辦壞事。村民素質(zhì)高低同樣重要，其低就會(huì)使得村委會(huì)的“服務(wù)”動(dòng)力不足，村民參與度不高。目前我國農(nóng)村傳統(tǒng)的管制思想仍然根深蒂固，對現(xiàn)代民主意識和觀念抱懷疑態(tài)度，不關(guān)心村委會(huì)建設(shè)的事，不相信村委會(huì)的服務(wù)完全公益性，村民素質(zhì)低形成不了一股壓力，自然逼不起村委會(huì)努力改進(jìn)自己，增強(qiáng)服務(wù)觀念和功能。

（五）村干部工作熱情不足

在我國村干部既不是公務(wù)員，也不是事業(yè)編人員，卻在工作中被國家以公務(wù)員對待，責(zé)解決農(nóng)村大大小小的問題，又在待遇和地位面前，政府又將其當(dāng)成農(nóng)民，工作與報(bào)酬不相配，很難讓村干部鼓起足夠大的熱情。多都是兼職或做生意，村委會(huì)的“值班制”在許多農(nóng)村實(shí)際上是名存實(shí)亡，往往大門緊閉，村民要折騰一番才能把事辦下來，進(jìn)而也降低了村民對村務(wù)的參與熱情。在待遇和地位偏低情況下，村委會(huì)成員很難不偏“私”，這就使得村干部熱情大部放在如何竊取村民公共利益上，造成了一些村惡性選舉，競選干部變成不為村民服務(wù)而是謀私利的途徑，村委會(huì)與村民往往走向?qū)α⒕置?，沒有群眾支持的村委會(huì)，干部組織活動(dòng)就沒有熱情，最終只會(huì)惡性循環(huán)。

（六）集體經(jīng)濟(jì)弱，人口流動(dòng)性大

由于農(nóng)村沒有像樣的集體產(chǎn)業(yè)，許多農(nóng)村人口涌向城市，這使得傳統(tǒng)的村委會(huì)管理已不能夠滿足現(xiàn)實(shí)的需要。沒有集體經(jīng)濟(jì)，村委會(huì)就沒有多余的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，只能靠政府撥付經(jīng)費(fèi)維持組織基本運(yùn)轉(zhuǎn)，而至于轉(zhuǎn)變村干部職能，提高村民的素質(zhì)等無不需要資金來輔助。當(dāng)前農(nóng)村外流人口增多，包括外出務(wù)工、讀書、做生意等，造成了許多農(nóng)村治理困境，例如村民不能夠集中開會(huì)、村委選舉做不到普選、政策無渠道及時(shí)傳達(dá)等。集體經(jīng)濟(jì)能夠給予村委會(huì)活動(dòng)提供重要支撐，有自留的資金就能辦更多受益于村民的事，同時(shí)工作也能留下更多人口在村中生活。

四、新公共服務(wù)理論視角下服務(wù)型村委會(huì)建設(shè)途徑

（一）加快村委會(huì)職能轉(zhuǎn)變

村委會(huì)的職能分為管理、教育、公共服務(wù)等。長期以來村委會(huì)重管理而輕服務(wù)，導(dǎo)致村民有求于村委會(huì)，損害了村民的公民平等性和公益性。扭轉(zhuǎn)這一局面需要要加快村委會(huì)職能由重管理轉(zhuǎn)為重服務(wù)、重治理，改革創(chuàng)新工作制度，轉(zhuǎn)變工作方式。在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)于村委會(huì)行為進(jìn)行規(guī)制前提下，把政府的服務(wù)理念嫁接于村委會(huì)，從而促進(jìn)村委會(huì)借鑒政府職能轉(zhuǎn)變而加快自身職能轉(zhuǎn)變。墻上和紙面上的村規(guī)定期修改以適應(yīng)農(nóng)村治理需要，更加強(qiáng)調(diào)服務(wù)，同時(shí)通過安排駐村第一書記和村官的形式將服務(wù)理念帶到村委會(huì)中，影響出身農(nóng)民的村干部轉(zhuǎn)變工作方式，促其更加注重與村民雙向平等對話而不是長官式辦事講話。

（二）加快村干部和村民觀念轉(zhuǎn)變

服務(wù)型村委會(huì)構(gòu)建離不開村干部與村民觀念共同轉(zhuǎn)變，單單一方有公民、服務(wù)觀念是起不到作用的。人的觀念會(huì)決定人對事物的態(tài)度，必須重視觀念的引導(dǎo)。我國村民長期熏陶在封建、宗族等落后思想中，往往把政府指導(dǎo)下的村委會(huì)看成鄉(xiāng)村衙門，不敢要求村委會(huì)主動(dòng)為民服務(wù)，而來自村民的干部自然認(rèn)為自己高村民一等，這都是觀念落后作惡。通過一些針對性的教育培訓(xùn)，提高村干部的素質(zhì)，進(jìn)而增強(qiáng)其服務(wù)村民的意識；加強(qiáng)對村民開展宣傳教育，定期召開宣講會(huì)普及村民的法律常識、村規(guī)等，從而增強(qiáng)其公民意識和民主觀念。村干部和村民的公民、服務(wù)觀念同時(shí)轉(zhuǎn)變，可以更好地建立村委會(huì)與村民的合作關(guān)系，村民支持和理解村委會(huì)，而村委會(huì)進(jìn)行公共服務(wù)供給和組織活動(dòng)更有效率和質(zhì)量。

（三）加強(qiáng)村委會(huì)與村民有效對話

加強(qiáng)村委會(huì)與村民有效對話，增進(jìn)彼此間了解，村委會(huì)可以獲知村民需要什么服務(wù)，而村民知道如何獲得公共服務(wù)。村干部必須以服務(wù)者身份與村民進(jìn)行溝通，不說官套話不擺架子。同時(shí)也狠抓農(nóng)村黨員的作用，督促他們的先進(jìn)性，帶動(dòng)群眾思想進(jìn)步，發(fā)展好自己的同時(shí)帶動(dòng)村民謀發(fā)展。黨員需要傾聽“民聲”，傳達(dá)民眾信息給村委會(huì)，這需開展好農(nóng)村的黨建工作，定期召集黨員開會(huì)，即方便黨員反映“民聲”，也可以通過會(huì)議培訓(xùn)也增強(qiáng)黨員的帶頭作用和服務(wù)意識。“民聲”得到有效傳達(dá)，也就激發(fā)了村民的公民參與意愿，樂于關(guān)注村情變動(dòng)和公共服務(wù)建設(shè)。

（四）建立有效的公共服務(wù)監(jiān)管體系

有效的公共服務(wù)監(jiān)管體系需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)自身、村民三方著力。政府可以對村委會(huì)關(guān)鍵公共服務(wù)環(huán)節(jié)實(shí)施監(jiān)控，保證政府遞送的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品受益于全體村民。村委會(huì)需要加強(qiáng)村干部監(jiān)督管理，村務(wù)需要有效的形式進(jìn)行公開，例如建立村委網(wǎng)站、微信群、QQ群等新媒體平臺(tái)來傳送信息，保證外出的村民及時(shí)、方便地了解辦事細(xì)則和村情。新媒體平臺(tái)應(yīng)用可以形成輿論監(jiān)督，村民雖住得較分散，卻能一起網(wǎng)上議論村事，評論村干部工作，起到了監(jiān)督村委會(huì)的作用。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)都需要開辟村民投訴意見渠道，線上線下意見箱都需要設(shè)立，以方便收集和反饋信息。

（五）完善工作機(jī)制，提高村干部待遇

村委會(huì)完善工作機(jī)制，可以更好地分工明確，責(zé)任到位。對村干部實(shí)行工作考核，多勞能干者定較高績效，“懶政”者批評清退，這樣促進(jìn)村干部沉下群眾中去，為民解問題辦實(shí)事。單有工作機(jī)制不行，還需要機(jī)制動(dòng)力，即提高村干部的待遇?？梢赃m當(dāng)提高村干部工資，提供培訓(xùn)、出差參觀等機(jī)會(huì)，讓村干部減少家庭生活壓力和開拓思路接受新知識，發(fā)展好自身經(jīng)濟(jì)能力，也間接地減少了村干部腐敗問題。

（六）理清村委會(huì)與政府、市場的邊界

村委會(huì)在注重服務(wù)功能中，理清與政府、市場的關(guān)系。一是村委會(huì)屬于村民自治組織，因此在接受政府指導(dǎo)和資金支持下不能完全依賴其辦事，要保持自身相對獨(dú)立性，這樣才能保證村委會(huì)為民利益而反映情況。合理地引進(jìn)市場主體配置農(nóng)村資源，為村民提高更多更好的服務(wù)。村委會(huì)管理著村集體土地、林場、湖泊池塘等財(cái)產(chǎn)，沒有市場力量的進(jìn)駐其價(jià)值不會(huì)得到挖掘，通過收租金等形式，村委會(huì)可以有更多的資金和力量來修路、舉辦球賽等公益活動(dòng)，增強(qiáng)了自身服務(wù)功能。同時(shí)村委會(huì)要建立辦事清單制度，減少不必要的程序和要求，優(yōu)化與政府、市場主體對接機(jī)制，促進(jìn)公共服務(wù)及時(shí)、有效地下達(dá)全體村民。

總之，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興必須建設(shè)服務(wù)型村委會(huì)，以新公共服務(wù)理論作為指導(dǎo)，激發(fā)村民的公民參與意識，讓村委會(huì)更注重服務(wù)功能，可以與村中的實(shí)際情況結(jié)合起來，促進(jìn)村干部與村民拉近關(guān)系，保障相互間信息暢通，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)得到更好地傳送和反饋。

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作者簡介

覃郁杰（1990—），男，漢族，廣西貴港市人，管理學(xué)碩士，研究方向：政府行為與公共政策分析。趙曉光，（1991-）男，漢族，河南永城市人，管理學(xué)碩士，研究方向：公共組織與人力資源管理