所謂行政執(zhí)法內(nèi)部程序，是指行政機(jī)關(guān)在開展行政執(zhí)法過程中必須遵循的不涉及相對(duì)人的行為程序。由于外部程序直接影響當(dāng)事人權(quán)益，長久以來政府部門出臺(tái)地方法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件指導(dǎo)和約束外部行為的實(shí)施。然而，對(duì)于內(nèi)部程序卻沒有給予足夠的重視重視。本文旨在以北京市節(jié)能減碳執(zhí)法法律規(guī)制的視角，反思執(zhí)法內(nèi)部程序，以期規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，提升行政執(zhí)法活動(dòng)的法律品質(zhì)。

1 行政執(zhí)法內(nèi)部程序法律規(guī)制的意義

內(nèi)部行政程序是行政執(zhí)法不可缺少的環(huán)節(jié)，如同一臺(tái)復(fù)雜機(jī)器內(nèi)部的“生產(chǎn)流水線”，構(gòu)成外部程序運(yùn)行的前提和紐帶。如執(zhí)法人員的遴選、證據(jù)的采信、專家的意見、集體討論的決定，甚至行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的審查。因而，內(nèi)部程序深刻影響當(dāng)事人的權(quán)益。但是，迄今為止，關(guān)于內(nèi)部程序的一般規(guī)定相當(dāng)匱乏，多數(shù)法律對(duì)內(nèi)部行政程序也缺乏足夠明確的規(guī)定（表1）。

表1 能源執(zhí)法內(nèi)部程序法律規(guī)定統(tǒng)計(jì)表

由表1可知，共有4部法律、1部地方法規(guī)、1部部門規(guī)章、1部地方規(guī)章中的21條法規(guī)就北京市節(jié)能減碳執(zhí)法內(nèi)部程序做出了規(guī)定。主要集中在執(zhí)法人員回避、案件移送、調(diào)查取證、審查決定、申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行等環(huán)節(jié)，且大多停留在原則性、規(guī)范性層面，缺乏具體的操作程序。如《北京市節(jié)能監(jiān)察辦法》對(duì)當(dāng)事人提出復(fù)查申請(qǐng)的，應(yīng)當(dāng)在收到復(fù)查申請(qǐng)之日起15個(gè)工作日內(nèi)將復(fù)查結(jié)果告知用能單位。復(fù)查申請(qǐng)經(jīng)行政機(jī)關(guān)決定將啟動(dòng)結(jié)果告知行為，這樣的決定審批意義和效果不亞于處罰決定書的決定簽發(fā)，如何審慎妥當(dāng)?shù)貓?zhí)此過程也無具體說明。

2 行政執(zhí)法內(nèi)部程序的規(guī)制原則和方式

對(duì)內(nèi)部程序的規(guī)制既要考慮促進(jìn)行政理性和公正，也要考慮到執(zhí)法工作的靈活性和時(shí)效性，將合理和節(jié)制作為基本遵循的原則。規(guī)制的重點(diǎn)在于規(guī)范那些對(duì)當(dāng)事人權(quán)利產(chǎn)生重大影響的事項(xiàng)和程序。即使是直接影響當(dāng)事人權(quán)益的內(nèi)部程序，也不必一一規(guī)定，如行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的集體討論制度，提議、召集、記錄、發(fā)言順序、主持等環(huán)節(jié)。

由于現(xiàn)行法律中對(duì)內(nèi)部程序規(guī)定十分有限，行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制將成為行政執(zhí)法內(nèi)部程序規(guī)制的主要方法。然而，不同領(lǐng)域和不同地區(qū)行政管理的復(fù)雜性，決定了法律、法規(guī)對(duì)內(nèi)部行政程序不可能做出統(tǒng)一、周詳?shù)囊?guī)定的。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況，自行制定程序性規(guī)范，實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)部程序的自我約束，是現(xiàn)實(shí)必須，更是值得肯定的。如北京市發(fā)展改革委就固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目評(píng)估和審查工作制定的《關(guān)于印發(fā)優(yōu)化營商環(huán)境調(diào)整完善北京市固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查意見》。但規(guī)范性文件制定本身須遵行法定程序，制定過程程序價(jià)值較大于效率價(jià)值的追求，與強(qiáng)調(diào)效率和公正的行政執(zhí)法活動(dòng)存在隔閡。實(shí)踐中，對(duì)于行政執(zhí)法活動(dòng)內(nèi)部程序的規(guī)制，更為科學(xué)、合理并具有推廣意義的，是通過執(zhí)法文書的形式履行內(nèi)部程序規(guī)定。北京市在節(jié)能減碳執(zhí)法工作中，49份執(zhí)法文書中包含了18份內(nèi)部程序文書，通過規(guī)定審簽、用章行為限定了內(nèi)部程序的履行。

3 內(nèi)部程序中的專家參與

節(jié)能減碳執(zhí)法工作涉及的法律、法規(guī)、規(guī)章眾多，賦予行政機(jī)關(guān)的職能豐富且具有較強(qiáng)專業(yè)性。如《節(jié)能法》第七十六條賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)能源審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的審計(jì)報(bào)告審查職權(quán)，執(zhí)法人員如果不借助外力，聘請(qǐng)節(jié)能專家對(duì)技術(shù)報(bào)告進(jìn)行鑒定，是很難對(duì)報(bào)告內(nèi)容的真實(shí)性做出認(rèn)定的。再比如北京市《碳排放權(quán)交易決定》第四條第二款要求行政機(jī)關(guān)對(duì)重點(diǎn)用能單位根據(jù)配額排放二氧化碳，如果不外聘碳管理專家進(jìn)行二氧化碳量的技術(shù)核查，行政機(jī)關(guān)也很難做出最終的處理決定。由此可見，以節(jié)能減碳執(zhí)法為代表的專業(yè)執(zhí)法越來越多地依賴專家參與，專家意見逐漸成為行政處理決定的重要依據(jù)。

目前執(zhí)法中專家參與的形式主要有兩種：專家鑒定和專家核查。前者提供終局性意見，強(qiáng)調(diào)權(quán)威性；后者提供技術(shù)支持，重在實(shí)效性。應(yīng)針對(duì)不同形式，適用不同的采買形式，并設(shè)置相關(guān)程序，以滿足執(zhí)法對(duì)專家參與的需要。

3.1 專家鑒定

專家鑒定是專家應(yīng)用專業(yè)知識(shí)和檢測(cè)技術(shù)，幫助執(zhí)法人員對(duì)當(dāng)事人的行為進(jìn)行鑒別、認(rèn)定。除卻現(xiàn)場(chǎng)勘查登記、當(dāng)事人陳述，鑒定結(jié)論是最主要的確定當(dāng)事人違法行為的證據(jù)材料。實(shí)踐中，當(dāng)事人對(duì)鑒定結(jié)論做出的合法性、合理性提出質(zhì)疑的情況不在少數(shù)。鑒于當(dāng)前尚未建立行政執(zhí)法鑒定制度，而從事專業(yè)節(jié)能領(lǐng)域鑒定工作的細(xì)分市場(chǎng)較多，各市場(chǎng)中主體較少，因此建議各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)采取邀請(qǐng)招標(biāo)的形式確定鑒定機(jī)構(gòu)和專家，既保證競爭性，又回避無人競標(biāo)的尷尬。

（1）招標(biāo)

向3個(gè)以上具備承擔(dān)招標(biāo)項(xiàng)目能力、資信良好的特定法人或者其他組織發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書，邀請(qǐng)書中應(yīng)當(dāng)載明招標(biāo)人的名稱和地址、招標(biāo)項(xiàng)目的性質(zhì)、數(shù)量、實(shí)施地點(diǎn)和時(shí)間以及獲取招標(biāo)文件的辦法等事項(xiàng)。

（2）開標(biāo)

應(yīng)同提交投標(biāo)文件截止時(shí)間同一時(shí)間進(jìn)行公開進(jìn)行，邀請(qǐng)所有投標(biāo)人參加。開標(biāo)過程應(yīng)當(dāng)形成記錄，并由參加人簽字，存檔備查。

（3）評(píng)標(biāo)

組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)，確定7人成員較為合理，由能源、經(jīng)濟(jì)、法律領(lǐng)域?qū)＜医M成，明確政府工作人員不得參與評(píng)標(biāo)。為保證招投標(biāo)工作的制度性，應(yīng)建立評(píng)標(biāo)專家?guī)?，每次評(píng)標(biāo)前隨機(jī)抽取，根據(jù)市場(chǎng)變化每兩年動(dòng)態(tài)調(diào)整專家?guī)烊藛T名單。評(píng)標(biāo)過程中，應(yīng)重點(diǎn)考察標(biāo)書中列明的鑒定報(bào)告完成時(shí)限，專家鑒定的方法及理論依據(jù)，相關(guān)服務(wù)完成情況等。

（4）中標(biāo)

向中標(biāo)人發(fā)送中標(biāo)通知書，并于30日內(nèi)訂立書面合同。在合同中要求中標(biāo)人提供不少于合同總標(biāo)的5%的保證金，以降低甲方的信賴風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 專家核查

專家核查是執(zhí)法人員委托專家通過對(duì)當(dāng)事人現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)，獲得基礎(chǔ)數(shù)據(jù)后，依照國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)就檢測(cè)結(jié)果做出當(dāng)事人是否違法的結(jié)論。同專家鑒定不同，專家核查報(bào)告并不認(rèn)定違法事實(shí)。因此，在引入競爭機(jī)制以保證基本的權(quán)威性前提下，提高專家核查的實(shí)效性更為必要。實(shí)踐中，為保證執(zhí)法效率，采取競爭性磋商形式采買專家服務(wù)較為合理。

（1）成立談判組

由行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人、會(huì)計(jì)人員、法制人員和能源領(lǐng)域?qū)＜医M成3人以上單數(shù)談判組，其中能源領(lǐng)域?qū)＜覒?yīng)為具有副高級(jí)以上職稱或從事相關(guān)領(lǐng)域工作10年以上人員，且不少于談判組總?cè)藬?shù)的三分之二。

（2）制定談判文件

談判文件應(yīng)明確談判程序、談判內(nèi)容、合同草案的條款以及評(píng)定成交的標(biāo)準(zhǔn)等。

（3）確定邀請(qǐng)談判的供應(yīng)商名單

談判小組從名單中確定不少于3家的供應(yīng)商參加談判，重點(diǎn)考量供應(yīng)商的資質(zhì)、信譽(yù)，并向其提供談判文件。

（4）談判談判小組應(yīng)當(dāng)集中與單一供應(yīng)商分別進(jìn)行談判

談判重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是受托方的價(jià)格，核查技術(shù)及應(yīng)用的理論，對(duì)于談判文件中做出的實(shí)質(zhì)性變化，以書面形式向所有參加談判人員做出。

（5）確定成交供應(yīng)商

談判組要求所有參加談判的供應(yīng)商在規(guī)定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行最后報(bào)價(jià)，采購人根據(jù)采購需求、質(zhì)量和服務(wù)等且報(bào)價(jià)最低的原則確定成交供應(yīng)商，并將結(jié)果通知所有參加但未成交的供應(yīng)商。

4 結(jié)語

本文從北京市節(jié)能減碳執(zhí)法內(nèi)部程序控制出發(fā)，對(duì)行政執(zhí)法內(nèi)部程序控制做了淺顯的構(gòu)想，重點(diǎn)在于說明內(nèi)部行政程序?qū)τ谛姓?zhí)法行為理性化和正當(dāng)化的重要意義，呼吁內(nèi)部行政程序應(yīng)當(dāng)成為法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部程序管控應(yīng)把握尺度，防止過分限制行政活動(dòng)，損害行政靈活性。

[1]北京市法制政府建設(shè)發(fā)展報(bào)告（2015）[R].北京市政府法治研究中心.

[2]王錫梓, 公共決策中的大眾、專家與政府：以中國價(jià)格決策聽證制度為個(gè)案的研究視角[J]. 中外法學(xué), 2006(4).

[3]王錫梓,我國公共決策專家咨詢制度的悖論及其克服：以美國聯(lián)邦咨詢委員會(huì)為借鑒[J]，商法研究,2007(2).

[4]宋華林,政府決策不能迷信“專家”咨詢[J].小康,2006(10).

[5]焦勇,完善案件集體討論制度需要重點(diǎn)把握的幾個(gè)環(huán)節(jié)[J].中國工商管理研究,2009(5).