國務院機構改革：大部制改革的又一次推進

李紫宸 田進

3月17日，備受矚目的《國務院機構改革方案》 （簡稱《方案》）在十三屆全國人大一次會議獲表決通過，標志著改革開放40年以來第八次政府機構改革序幕由此拉開。

在此之前的3月4日，《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》 （簡稱“《決定》”）公布?！稕Q定》指出：“深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。”

政府機構改革是黨和國家機構改革的重要組成部分。這次機構改革被認為是近20年來力度最大的一次，在很多方面超出了外界此前的預期。上一次如此宏大的機構改革可以追溯到1998年，當時中國政府裁撤、合并了很多部委。

自上世紀70年代末中國改革開放以來，國務院已進行了7次機構改革，分別是在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年。

如何看待本輪黨和國家的機構改革？本輪改革究竟遵循怎樣的邏輯？與以往歷次改革相比，本輪機構改革真正的不同是什么？改革的重點和難點又在哪里？就這些問題，國家行政學院教授汪玉凱進行了分析和解答。

歷史上七次機構改革

本輪改革之前，從1982年到20]3年，國務院一共經(jīng)歷了七次機構改革。汪玉凱介紹，這七次改革，有的時期力度大，有的時期力度小，每次改革都是針對當時政府面臨的突出問題。這期間，政府職能也在不斷轉變。

1982年是改革開放后的第一次機構改革，彼時還是按照計劃經(jīng)濟的思維來改革，尚無市場化思維。背景是，當時政府機構設置太多、人員臃腫：從1978年到1982年，國務院有100個部門，人員編制超過5萬人，一個部委的副部長最多能達到二十多位。汗玉凱介紹：“那一時期主要是學習蘇聯(lián)模式，有一個事就立一個部?！碑敃r國家領導人鄧小平便認為，機構臃腫、機構林立、人浮于事、效率低下的問題比較突出。經(jīng)過那次改革，砍掉了39個機構，國務院所屬部委、直屬機構和辦公機構裁并調整為61個，編制減為3萬多名。

不過，汗玉凱認為，1982年的那次改革尚不構成內涵式改革，而是屬于外延式的改革，到了1988年第二次改革就有所不同了：從1982年到1988年，首先提出了政企分開的理念。在此之前，政府像是一個企業(yè)，企業(yè)則像是政府的一個車間。彼時市場化體制雖未建立，但市場化的導向已經(jīng)形成。此次改革的思路是，企業(yè)要輕裝上陣，政府則是要做好公共服務。政企分開倒逼政府重新思考政府職能的定位，由政企分開也相應地提出了一個概念：“轉變政府職能”，轉變政府職能也成為了歷次機構改革的核心目標之一。

第三次改革是1993年。1992年鄧小平南巡，同年中共十四大確定經(jīng)濟體制改革的R標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。以鄧小平南巡講話和中共十四大為標志，中國的改革開放和現(xiàn)代化建設進入了一個新階段。既然經(jīng)濟上確立了社會主義市場經(jīng)濟體制，行政上也應構建一個適應社會主義市場經(jīng)濟體制政府的管理模式。在過去，用計劃經(jīng)濟思維、辦法去建立政府管理架構，機構多，管得過寬，微觀干預也較多，因此1993年機構改革的主要任務就是，針對1992年黨的十四大確立的市場經(jīng)濟體制改革目標，建立一個相應的政府管理架構。

1998年的機構改革是歷史上改革力度較大的一次?；仡櫳弦惠啠瑥?992年十四大確立建立市場經(jīng)濟體制，到1993年很快完成政府經(jīng)濟體制改革，其改革力度整體而言是非常小的，原因在于，彼時社會主義市場經(jīng)濟體制剛剛確立，還缺乏實踐的過程。待實踐幾年后，政府不適應市場經(jīng)濟的問題逐漸暴露出來，包括財稅、金融、外貿(mào)等方面的原有體制都成了市場經(jīng)濟的“攔路虎”，這就催生了1998年的改革。這次改革將很多機構進行了合并，也是歷次機構改革中人員精簡力度最大的一次，國務院組成部門由40個精簡為29個，改革后行政編制由原來的3.23萬名減至1.67萬名，精簡了接近一半。這一次的改革對后來由計劃經(jīng)濟政府轉向市場經(jīng)濟政府，進而建立一個適應市場經(jīng)濟型政府，起到關鍵性的作用。

2003年的改革，相對屬于微調，政府機構總的格局保持相對穩(wěn)定。這次的改革是在加入世貿(mào)組織的大背景下進行的，主要是把外經(jīng)貿(mào)部撤銷，組建了商務部。

2008年的改革力度又變得比較大。從1998年到2008年，政府經(jīng)過10年的運行，機構依然非常多，當時學界便提出了“大部制改革”，用大部制思維推動機構改革、行政改革。

汪玉凱介紹，這次改革的一個背景是，上個世紀80年代的西方有過一次公共管理變革，當時撒切爾夫人就在英國推行了大部制，英國的改革后來影響了很多國家，也影響到了中國。在這個過程中，學術界也在探索中國推行大部制的可能性，建議用這一思路來推動中國的政府改革。2008年的大部制改革，最終吸收了國外的經(jīng)驗，也接收了學界的一些建議。經(jīng)過調整，國務院正部級機構減少4個，國務院組成部門變成27個?？梢钥吹?，典型的大部制已經(jīng)初步成型，如將國家郵政局、國家民航總局均納入交通運輸部。

汪玉凱介紹，從1982年到2008年，都是以行政系統(tǒng)改革來捎帶其他改革，沒有太多涉及政府機構之外的領域。

2013年11月12日，十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。該決定指出，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，其核心問題是如何處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，在此之前，市場在資源配置中的作用被定性為“基礎性作用”。

這次改革，機構整合的力度不大，主要是實行鐵路政企分開，整合加強衛(wèi)生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構。不過，當時政府的側重點在于“放管服”改革方面，即簡政放權，放管結合，優(yōu)化服務，主要是減少政府對市場的各種干預，減少政府對社會工作的干預，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。一個主要體現(xiàn)是行政審批、許可大規(guī)模減少，5年下來國務院總計減少900多項行政審批許可。

與此同時，一些基于大部制思維的機構進一步整合。如，2013年鐵路系統(tǒng)實行政企分開，鐵路的管理職能又被納入交通運輸部，至此“大交通”的格局基本成型。

本次機構改革后即將消失的部門牌子

時間行至2018年，政府機構改革的力度再一次加大，在此前10年的基礎之上，大部制改革又一次推進。

本輪政府機構改革重點

汪玉凱認為，本輪政府機構改革的重點首先是轉變政府職能。他分析說，《決定》中關于此的表述是“轉變政府職能，加強和完善政府經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護職能，調整優(yōu)化政府機構職能，全面提高政府效能”，對照3月13日公布的政府機構調整方案（草案），這幾個領域恰是本輪政府機構改革的主要看點。

在宏觀調控職能中，《決定》中講到了發(fā)展、規(guī)劃、審計、金融、財政，這些職能都屬于國務院綜合部門，這涉及到發(fā)改委、財政部、審計署等綜合管理部門，包括中國人民銀行在內，這些機構的改革，主要都是為了強化國家的宏觀調控。例如，這次的調整方案中，銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，就是基于強化金融宏觀調控職能的考慮。再例如，國家發(fā)改委除了發(fā)展、規(guī)劃、價格等宏觀調控職能之外的諸多職能，此次都被剝離出去，分別納入其他不同的職能部門。

市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護職能等方面，則按照大部制思維進行整合。以市場監(jiān)管為例，即要建立統(tǒng)一的市場監(jiān)管機構。從這次的調整方案看，組建了國家市場監(jiān)督管理總局。將國家工商行政管理總局的職責、國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局的職責、國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責、國家發(fā)展和改革委員會的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責、商務部的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局，作為國務院直屬機構。同時，組建國家藥品監(jiān)督管理局，由國家市場監(jiān)督管理總局管理。

再如衛(wèi)生系統(tǒng)的機構調整，這次調整的方案中，組建了國家衛(wèi)生健康委員會。將國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、國務院深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革領導小組辦公室、全國老齡工作委員會辦公室的職責，工業(yè)和信息化部的牽頭《煙草控制框架公約》履約工作職責，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職業(yè)安全健康監(jiān)督管理職責整合，組建國家衛(wèi)生健康委員會，作為國務院組成部門。

以此次農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的組建為例，此次將農(nóng)業(yè)部的職責以及國家發(fā)展和改革委員會的農(nóng)業(yè)投資項目、財政部的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、國土資源部的農(nóng)田整治項目、水利部的農(nóng)田水利建設項目等管理職責整合，組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，作為國務院組成部門，這也屬于較為典型的大農(nóng)業(yè)部思路。

再以此次自然資源部的組建為例，此次將國土資源部的職責，國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責，住房和城鄉(xiāng)建設部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責，水利部的水資源調查和確權登記管理職責，農(nóng)業(yè)部的草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理信息局的職責整合，組建自然資源部，作為國務院組成部門。自然資源部對外保留國家海洋局牌子。

本輪政府機構改革難點

過去政府機構改革一直在致力于理順部門的關系，但對于龐大的政府機構而言，這一直都不是一件易事。汪玉凱表示：“我們這么多年來最大的問題是部門利益作祟，權力部門化，部門利益化，部門利益?zhèn)€人化，機構改革直接和每個人的切身利益直接相關，因此整合、理順在客觀上是存在難度的?！庇绕涫巧婕暗綄妱莶块T的整合和調整，難度會更為明顯。對于牽涉利益大的部門的“手術”，各部門在上報精簡方案的時候，可能就會“避重就輕”。

第二個難點在于給地方放權的問題。中央持多少權，地方放多少權，中央和地方的權利劃分缺少法律依據(jù)。過去存在“給地方放權，地方權利膨脹，權利再收回”這樣一種循環(huán)。

汪玉凱介紹，處理好中央與地方的關系一直是黨和國家機構改革的重要內容?？v觀建國以后的歷次機構改革，都不同程度地涉及到這個問題，時至今日，這方面的問題依然突出，比如中央與地方權責關系的處理，財權與事權的劃分等?！稕Q定》強調要科學設置中央和地方事權，理順中央和地方職責關系，賦予省級及以下機構更多自主權，增強地方治理能力，把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經(jīng)濟社會管理事項下放給地方。除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設置機構和配置職能，允許把因地制宜設置的機構并入同上級機關對口的機構，在規(guī)定限額內確定機構數(shù)量、名稱、排序等，這些都將對解決“上下一般粗”、充分調動地方積極性產(chǎn)生重要影響。

僅以財稅體制改革中處理中央和地方的關系為例，汪玉凱介紹，過去幾次改革也一直都在強調這方面，但是這一體制至今還沒有完全理順?！柏斦D移支付方面一直希望減少專項支付，增加常規(guī)性轉移支付，但這個問題并沒有完全解決。地方政府如果沒有財力，又承擔過多事務的話，其積極性就難以調動起來?！蓖粲駝P說。

汪玉凱還提及了基于防范風險的改革：“從防范風險的角度來講，目前最大的風險是金融風險，中國貨幣發(fā)行量已經(jīng)達到了164萬億，超過兩年的GDP總量，銀行體系改革嚴重滯后，地方政府債務較高，這都是金融領域的潛在風險。金融機構改革能否為防范金融風險提供體制保障是一個難點，也是一個重要的看點?！?/p>

對話汪玉凱

記者：如何看待這次國務院機構的“大部制改革”？為何要實行大部制改革？

汪玉凱：大部制首先意味著機構數(shù)量精簡，更有利于宏觀管理。政府部門設得越多、管得越細，對微觀的干預就會越多；設得少，對微觀的干預就少。這恰恰是政府機構改革的目標，即減少政府對具體事務的管理，能讓市場解決的讓市場來解決，能讓社會解決的讓社會解決。政府管的是路線、政策和大政方針。

從別國經(jīng)驗來看，一個國家的內閣組織不會超過20個，美國經(jīng)濟總量如此之大，也只有16個內閣部門，英國是17個，日本是12個。這次改革之前，中國的部委還有25個，確實還有整合的空間。中國是人口大國，公務員加事業(yè)單位人員有4000萬人左右的規(guī)模，還臨時聘用了1000多萬人員，再加上2000多萬離退休的黨政事業(yè)單位人員，吃財政飯的有8000多萬人口，這的確是一個沉重的負擔，很多機構的確是可以整合的。

2008年大部制改革首次啟動，整合了交通部，把國家郵政局、國家民航總局歸于交通運輸部，到了2013年鐵路系統(tǒng)實行政企分開，交通部又納入了鐵路的管理職能，至此“大交通”的格局才算基本成型。2008年的那次大部制改革，國務院組成部委由三十多個變成了二十多個。這次的國務院機構調整，延續(xù)了大部制改革的思維，在當前形勢下一些重點的領域進行了基于大部制思維的整合。

記者：轉變政府職能是機構改革的核心目標。這一口號提出有30年了，您如何評價這30年的改革進程中在轉變政府職能方面取得的成效？

汪玉凱：應該說，過去30年，在轉變政府職能方面一直在取得不斷的進步。但同時需要認清的是，政府的自我膨脹能力也很強，一些政府職能在核定之后會隨著時間的推移逐漸外擴，這也相應地增大了尋租的空間。

記者：您認為當前在理順中央和地方政府關系方面存在的核心問題是什么？

汪玉凱：最突出的問題是地方財權和事權的不匹配。從整體上講，現(xiàn)在地方政府承擔了60%的服務事項，但是只控制了40%的財力。地方的稅制改革以后，稅源變少，只好大量依靠土地財政。

再者，現(xiàn)階段在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等幾項最主要的民生服務方面投入還是比較低的，和先進國家的差距還很遠。醫(yī)療的鋪蓋面雖然很大，但還是存在資源分配不公平的問題，這都是面臨的挑戰(zhàn)，因此，如何激發(fā)地方的活力，給地方更大的自主權，是推動地方發(fā)展的關鍵。過去的經(jīng)驗證明，如果管得過多、過死，地方的積極性就調動不起來。這次的機構改革，其中一個方面就是要給地方自主設置的權利，這樣地方可以裁減很多的人員，再者構建起基層治理的結構，加強縣、鄉(xiāng)一級的基層治理。

不過，本輪機構調整方案公布后，按照整體的策略，首先會在中央和省級層面實施，待上面的改革基本完成后，再在地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等層面全面推開。

記者：機構編制法定化會取得突破性進展嗎？

汪玉凱：機構編制法定化提了很多年，但機構、人員、職能的法定化一直沒有實現(xiàn)。因為各種原因，中國一直沒能出臺一部編制法，這方面只是出臺一些文件，沒有納入到法制的框架。再者，即使強調機構編制人員的法定化，在實踐中也較難實現(xiàn)?？v觀中國歷次機構改革，變化快，機構缺乏穩(wěn)定性。當然，在某種程度上，這也是基于這樣的背景：中國一直處在快速的轉型過程中，經(jīng)濟社會發(fā)展很快，政府機構調整的節(jié)奏也很快，還沒有到達一個相對穩(wěn)定的狀態(tài)。本輪機構改革不僅僅是政府機構改革，而且是一場涉及面廣的系統(tǒng)性、全方位改革，如果改革能夠在某些關鍵方面取得成功的話，未來機構編制或許能夠達到一個相對穩(wěn)定的狀態(tài)。

摘自《經(jīng)濟觀察報》