阿計

編者按

光陰似箭！轉眼間，2013年3月啟航的十二屆全國人大及其常委會，抵達了五年任期的終點。

五年，在時間長河中只是短短的一瞬，但對于人大這一根本政治制度而言，卻走過了不平凡的歲月。五年間，全國人大經過了成立60周年的歷史節(jié)點，見證、踐行著人民當家做主的光榮與夢想。五年間，人大肩負民主政治的重任，緊握人民賦予的權力，馳騁于深化改革、依法治國的疆場，在立法、監(jiān)督等多個維度行權履職、砥礪前行、不斷突進，獻上了一份不負時代使命的成績單，也為未來留下了意味深長的精神啟示。

讓憲法陽光照亮現(xiàn)實

“依法治國的核心是依憲治國，依法執(zhí)政的關鍵是依憲執(zhí)政”，對于憲法這一治國安邦總章程的深刻認識，已經成為上至高層、下至黎民的共識。然而，憲法并不僅僅是高遠的價值宣示，更需要真實地融入國家的精神血脈，化為公民的生活方式。過去五年，十二屆全國人大常委會以健全憲法實施和監(jiān)督制度為指向的行權實踐此起彼伏，憲法的陽光，以觸手可及的力量，照亮了現(xiàn)實的大地。

其中極具標志性意義的事件是，2014年11月1日，全國人大常委會通過決定，將每年12月4日沒立為國家憲法日。這是首次為國家根本大法量身打造紀念日，而將具體日期選為1982年憲法的制定日，既是向這部雖數度修改仍沿用至今的現(xiàn)行憲法致敬，更是為了激發(fā)國民的憲法意識，張揚社會的憲法精神，樹立國家的憲法權威。自此，每年12月4日成為最為莊嚴神圣的公共節(jié)日，從學校課堂的憲法教育，到街頭巷尾的憲法傳播，不斷上演著以憲法凝心聚力的社會生活場景，潛移默化地推動憲法走進大眾心靈、化為社會信仰。

國家憲法日的沒立，只是最近五年新設國家紀念日的一個縮影。在此之前，全國人大常委會已于2014年2月作出決定，分別將每年9月3日確定為中國人民抗日戰(zhàn)爭勝利紀念日、每年12月13日沒立為南京大屠殺死難者國家公祭日。該年8月再次作出決定，將每年9月30日沒立為烈士紀念日。凝聚著家國記憶、民族情懷的國家紀念日，以史無前例的節(jié)奏密集進入公共生活，既是國家價值觀的集中宣示，也是人大行使憲法權力的鮮活樣本。

當時間的腳步邁入2015年8月，就在中國人民抗日戰(zhàn)爭暨世界反法西斯戰(zhàn)爭勝利70周年前夕，全國人大常委會又激活憲法所賦予的“決定特赦”職權，以特赦部分服刑罪犯的一紙決定，重啟已沉寂40年之久的特赦制度，踐行人道主義精神的同時，也留下了依法治國、依憲行權的創(chuàng)新足印。

此前，另一項事關憲法尊嚴的制度創(chuàng)新已經成功完成。201 5年7月1日，全國人大常委會通過決定，正式確立了公職人員憲法宣誓制度。自此，上至國家高層官員、下至基層公職人員就職時作出守憲護憲的莊嚴承諾，成為政治生活的常態(tài)。這一制度化、公開化的公共儀式，既是憲法權威、主權在民的反復宣示，也將喚醒公職人員的憲法意識和責任擔當，對其公職行為、政治倫理構成有力的約束。

五年來，經由全國人大常委會的立法行動，憲法所規(guī)定的兩項國家重要制度也落地生根。2015年12月出臺的國家勛章和國家榮譽稱號法，填補了國家榮譽制度的立法空白，其所蘊含的促進價值認同、凝聚國民人心等立法價值，影響深遠。2017年9月問世的國歌法，使國旗、國徽、國歌這三大國家標志達致立法健全，其所承載的激勵愛國精神、培育國家觀念等立法使命，意味深長。

及至2018年1月，全國人大常委會根據中共中央的修憲建議，正式啟動了現(xiàn)行憲法的第五次修改，并決定將憲法修正案草案提交3月揭幕的十三屆全國人大一次會議審議。于人大換屆之際，修憲議程從收官之作轉向開局之篇，看似偶然的時間巧合，發(fā)出的卻是清晰的信號：讓憲法陽光照亮現(xiàn)實的行權實踐，仍將一路傳遞下去。

為改革開辟通途

深化改革、依法治國是當下中國最強勁的兩大精神線索，這一時代語境也決定了，以法治手段為改革開辟通途，成為最近五年全國人大及其常委會最鮮明的行權特色之一。

十二屆全國人大履新伊始最重大的行權成果，乃是2013年3月全國人代會通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》。與以往相比，此輪以“大部制”為標簽的機構改革，不僅重新整合了諸多重量級政府部門，更同步貫穿著職能轉變的理念革新，由此，從“全能型政府”向“服務型政府”轉型的行政改革進程，駛入了快車道。

機構改革、職能轉變的先聲，直接引發(fā)了以行政審批制度改革為核心的序曲。此后五年間，為了給政府簡政放權開辟合法性道路，全國人大常委會共啟動了16次一攬子修法行動，打包修改的法律達95件次之多，以批量方式不斷拆除不合時宜的行政管制柵欄。其中最為激蕩的一幕是，2015年4月，全國人大常委會以4個“打包修法”決定和兩個單獨修法決定，對24部法律和1個有關法律問題的決定中的個別條款作出修改，創(chuàng)下了單次會議修法的最高紀錄，更留下了高效推進改革的行權佳話。

繼“大部制”機構改革之后，另一項更具震撼力的制度變革，也經由人大行權變?yōu)楝F(xiàn)實。2013年12月，全國人大常委會通過決定，明確廢止《國務院關于勞動教養(yǎng)問題的決定》和《國務院關于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》。持續(xù)近60年、深陷爭議漩渦的勞教制度終于畫上句號，尊重法治、保障人權的史冊上，就此刻下了里程牌式的進步足印。

勞教制度終結之際，舉國矚目的生育政策改革之旅也進入了人大視野。同樣是在2013年12月，全國人大常委會通過決議，同意啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策。兩年后的2015年12月，全國人大常委會再次及時回應進一步完善生育政策的改革構想，以最快速度修改了人口與計劃生育法， “全面二孩”生育新政正式落地，為國家的可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實基石，也為無數公民的生育權利和家庭夢想掃清了制度障礙。

回望十二屆全國人大常委會的五年歷程，最具助力改革色彩的行權實踐，莫過于秉持“重大改革于法有據”的法治原則，以授權方式為諸多試點改革頒發(fā)通行證。據統(tǒng)計，五年間，全國人大常委會共作出20項授權試點改革決定，數量之多、頻率之密史無前例，已固定成為改革開路的標配模式。與此同時，授權試點改革的探角，也由最初的行政審批制度、農村土地制度、司法體制等改革領域，不斷擴展至政治體制、金融體制、社保制度、軍官制度、公務員制度等更為廣闊、縱深的改革疆土。

以人大授權為改點改革打通合法性路徑，既是程序正義底線的堅守，亦是審慎改革原則的彰顯。而法治精神與實踐理性的唇齒相依，也必然激發(fā)立法促進改革、改革反哺立法的互動效應，最終滋養(yǎng)出立法決策與改革決策相融合的碩果。

以司法改革領域為例，五年間，全國人大常委會先后5次對最高人民法院、最高人民檢察院作出授權決定，分別劃定部分地區(qū)，啟動或延長刑事案件速裁程序、人民陪審員制度改革、公益訴訟、刑事案件認罪認罰從寬制度的試點。其中，檢察機關提起公益訴訟的改革構想，已在試點期滿后得到修法確認。此外，全國人大常委會2014年8月通過的一紙決定，為北京、上海、廣州三地沒立知識產權法院下發(fā)了“準生證”。2017年9月對法官法等8部法律的一攬子修改，催生了法律職業(yè)資格制度的升級版。與此同時，納入一系列司法改革清單的人民法院組織法、人民檢察院組織法、法官法、檢察官法修法草案，亦已進入審議程序，累累司改碩果的立法固化，已經指日可待。

在諸多人大授權試點改革中，最具分量的當數國家監(jiān)察體制改革。2016年12月，全國人大常委會通過授權決定，在北京、山西、浙江三地啟動這一改革試點。2017年11月，全國人大常委會再次通過授權決定，將試點改革推開至全國各地。伴隨著監(jiān)察體制改革由區(qū)域性試點擴容至全國性實驗，國家監(jiān)察法草案也不斷走向成熟，正式接受新一屆全國人大的最后審議。肩負反腐使命和政改重任的新型國家監(jiān)察體制，已經水到渠成。

備案審查的崛起

2017年即將收官之際，全國人大常委會聽取審議了法工委“關于十二屆全國人大以來暨2017年度備案審查工作情況的報告”。這是法工委自2004年5月沒立法規(guī)備案審查室以來，首次曬出成績單，也是全國人大常委會行權史上破天荒的第一次。而這份報告所披露的一系列備案審查案例，更是一石激起千層浪，成為輿論熱議的焦點。

以往頗為低調乃至“神秘”的備案審查制度，為何轉向高調亮劍？其中緣由，除了備案審查是維護法制統(tǒng)一、落實憲法監(jiān)督的核心制度安排，也在于最近五年來，十八屆三中全會、四中全會持續(xù)提出了強化備案審查的治國思維，十九大報告更是發(fā)出了“推進合憲性審查”的鮮明信號。與高層決策相伴的，還有日益升溫的社會呼聲。正是借由這些強大推力，備案審查以前所未有的崛起之勢，亮相于法治舞臺。

事實上，自2017年以來，已經有多起備案審查案例經由媒體公開報道，進入了公眾視野。其典型者有：市民潘洪斌就杭州市道路交通安全管理條例中的一項行政強制條款，律師苗永軍就最高人民檢察院沒立的“附條件逮捕”制度，4名勞動法專家就廣東等地計生條例中的“超生即辭退”條款，來自20多所高校的108名知識產權專業(yè)研究生就多地法規(guī)沒置的著名商標制度，中國建筑業(yè)協(xié)會就地方審計條例中規(guī)定的“審計結果作為建沒工程竣工結算依據”，紛紛提出審查建議，最終促成了相關“問題法規(guī)”“帶病文件”的修改或叫停。

據統(tǒng)計，自十二屆全國人大成立后，截至2017年12月上旬，全國人大常委會辦公廳共接收報送備案的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件4778件。同期，法工委共收到公民、組織提出的各類審查建議1527件，其中，2017年更是達1084件之多。由此折射的，既是法治意識和社會監(jiān)督的巨大能量，也是權力機關和公共參與良性互動的歷史變遷。

回應社會訴求的被動審查模式，只是觀察備案審查的一個維度，更能見證人大行權意識的，是徹底打破“備而不審”歷史堅冰的主動審查姿態(tài)。最近五年，全國人大常委會法工委對“一府兩院”報備的60件行政法規(guī)、128件司法解釋，全部進行了逐件逐條的審查，實現(xiàn)了主動審查全覆蓋。在此期間，共發(fā)現(xiàn)5件司法解釋存在問題，所涉司法解釋中“拘傳原告和被執(zhí)行人”的規(guī)定與民訴法不一致、有關“非法行醫(yī)”的認定與刑法相抵觸等病癥，逐一得以糾正。

與此同時，以選舉法修改、審批制度改革、預算監(jiān)督等重點議題為基點，主動審查已進一步延伸至部分地方性法規(guī)。頗為典型的一例是，2017年6月，甘肅祁連山自然保護區(qū)生態(tài)危機遭曝光，其中一個突出癥結是地方法規(guī)為破壞生態(tài)“放水”。隨即，全國人大常委會法工委對49件專門規(guī)定自然保護區(qū)的地方性法規(guī)啟動了專項審查，并要求各省級人大常委會對相關地方立法展開全面自查和清理。截至2017年年底，各地已修改、廢止相關地方性法規(guī)35件，擬修改、廢止680件。除了目標集中的專項審查，一些地方引起廣泛社會爭議的“雷人法規(guī)”，諸如《廣州市控制吸煙條例》《深圳市公共廁所管理辦法》《北京市主要行業(yè)公廁管理服務工作標準》等等，也都進入了審查視線。

與行權實踐相伴的，是制度建沒的不斷成長。最近五年，從立法法修改后沒置一系列備案審查新標準，到健全與各制定機關間的備案審查銜接聯(lián)動機制，從制定公民、組織審查建議常態(tài)化反饋的制度規(guī)則，到出臺試行的備案審查工作規(guī)程，備案審查的制度沒計、組織架構始終在扎扎實實地推進，終至厚積薄發(fā)，實現(xiàn)了“有件必備、有備必審、有錯必糾”的歷史性飛躍。

備案審查報告的首度公開，更是進一步凝聚了社會共識。僅僅一個半月后，全國人大常委會法工委就收到了3000多件審查建議，超過了前五年的總和。其中報告所“點名”的婚姻法司法解釋二第24條，更是引發(fā)社會的強烈共鳴。自2004年4月起施行的該條司法解釋，因在司法實踐中導致許多人離婚“被負債”，而飽受爭議和詬病。此前，法工委已收到近千件要求對其審查的建議，有公民甚至組建微信群征集了萬人簽名信。2017年6月，法工委即開始與最高人民法院溝通解決方案，備案審查報告的公開更是推動其進入了快車道。201 8年1月，隨著最高法就此問題發(fā)布新司法解釋，這場萬眾矚目的審查行動終于畫上了圓滿的句號。

來自全國人大常委會法工委的消息稱，今后，發(fā)布備案審查典型案例將成為常態(tài)，并逐步實行按年度向常委會報告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r制度。不難預計，此舉將對制定機關形成強大的警示和倒逼效應。與此同時，統(tǒng)一的備案審查工作規(guī)范也在加速制定，除了細化審查標準，規(guī)范審查程序，實踐中已經有所演練的函詢、提醒、約談、通報、督促等監(jiān)督手段，都有望以制度化形式予以確立。

備案審查的能力建沒亦在日積月累，其重大進展是，于2016年4月啟動建沒的全國人大備案審查信息平臺，已于該年年底開通運行?，F(xiàn)行有效的行政法規(guī)、司法解釋、地方性法規(guī)已全部上傳，新制定的也全部實行電子報送備案。與此同時，省級人大備案審查信息平臺建設也在快速推進，到2017年年底，已有1 8個省級人大建成或基本建成，接照既定的路線圖，省級平臺將在2018年上半年全面完工，并進一步向設區(qū)的市延伸。最終構建起覆蓋全國、互聯(lián)互通、信息共享、功能完備、操作便捷的備案審查信息平臺，為提高監(jiān)督效率、降低監(jiān)督成本、提升監(jiān)督能力奠定至為關鍵的基石。

全國人大常委會旨在進一步強化備案審查的監(jiān)督新思路，也已浮出水面。一方面，為了實現(xiàn)“規(guī)范性文件在哪里，備案審查就跟到哪里”的目標，審查重心將進一步擴展至位級雖低卻與公民權益密切相關的部門規(guī)章、地方政府規(guī)章。另一方面，為了改善備案審查依然存在的剛性不足、約束力不強等問題，將開展“回頭看”，對已經提出審查意見、制定機關未能及時糾正的，集中督辦。一旦違憲違法的規(guī)范性文件拒不糾正，還將適時啟動“撤銷”這一最后的“殺手锏”。

所有這些突進，都為備案審查的縱深發(fā)展、活力井噴，打開了無限想象的空間，預示著備案審查將成為未來全國人大常委會行權的最大亮點之一。而其所積蓄的實踐經驗和制度智慧，亦將為“合憲性審查”這一更深遠的時代目標提供堅實的基礎，最終推動憲法監(jiān)督制度走向一個嶄新的時代。