政府信息公開這九年

李蒙

深圳紅樹林濕地保護(hù)基金會(huì)的發(fā)起人之一、全國(guó)政協(xié)委員、雅昌文化集團(tuán)董事長(zhǎng)萬捷在2018年全國(guó)兩會(huì)期間提出建議，環(huán)保部應(yīng)督促各級(jí)環(huán)保部門制定本地區(qū)重點(diǎn)排污單位名錄，并按照相關(guān)要求及時(shí)向社會(huì)公開名錄信息。督促落實(shí)統(tǒng)一平臺(tái)早日建成投入使用，在統(tǒng)一平臺(tái)及地區(qū)企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開平臺(tái)未建成前，鼓勵(lì)各省區(qū)已搭成的“國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測(cè)信息公開平臺(tái)”向非國(guó)控重點(diǎn)排污單位開放，以方便重點(diǎn)排污單位向公眾公開環(huán)境信息。同時(shí)，還要明確新修訂的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》中有害水污染物信息公開平臺(tái)、時(shí)限、完整程度的要求，并推動(dòng)其落實(shí)。

政府信息公開已經(jīng)成為公眾監(jiān)督的重要手段，而在2017年夏， 《政府信息公開條例》首次修訂公開征求意見，是國(guó)家政治生活的一件大事。

現(xiàn)行《政府信息公開條例》是經(jīng)2007年1月17日國(guó)務(wù)院第165次常務(wù)會(huì)議通過，自2008年5月1日起開始施行的。雖然它只是一部條例，但它的重要意義和巨大價(jià)值，其實(shí)超過了2008年國(guó)家頒布的任何一部法律，對(duì)中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，成為全社會(huì)普遍關(guān)注的話題。

政府信息公開大事記

《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》于2008年5月1日起施行，至今已經(jīng)走過九年，這期間中國(guó)政府信息公開制度不斷地發(fā)展和進(jìn)步，如今各級(jí)政府部門已經(jīng)基本能夠按照《條例》的要求完成政府信息公開工作的基本內(nèi)容，公眾的關(guān)注點(diǎn)也因此轉(zhuǎn)向了信息公開的實(shí)際質(zhì)量，更注重對(duì)“質(zhì)”的追求。

2009年3月全國(guó)兩會(huì)結(jié)束后，財(cái)政部首次在其官方網(wǎng)站公布了經(jīng)全國(guó)人大審議通過的預(yù)算報(bào)告和中央財(cái)政預(yù)算等4張表格，引起了全社會(huì)的關(guān)注。之后的每一年，財(cái)政部都會(huì)在其官方網(wǎng)站公布經(jīng)全國(guó)人大審議通過的預(yù)算報(bào)告和中央財(cái)政預(yù)算表格，公布的數(shù)量在2010年就擴(kuò)大到12張表格，內(nèi)容也有所細(xì)化。之后，公布的表格數(shù)量雖有起伏變化，但內(nèi)容一年比一年豐富，也一年比一年具體。

2010年年初，四川省巴州市白廟鄉(xiāng)政府公示了其全部開支明細(xì)，包括2010年財(cái)政收入項(xiàng)目表、預(yù)算支出項(xiàng)目表和在職人員工資表以及公務(wù)開支明細(xì)表。其中公務(wù)開支明細(xì)表中，每一筆支出都列明金額、項(xiàng)目、事由、發(fā)生時(shí)間、經(jīng)辦人、證明人、審批人、安排人，連“花1.5元買信紙”都單獨(dú)開列。政府預(yù)算中歷年來諱莫如深的三公經(jīng)費(fèi)都悉數(shù)公開，引發(fā)了社會(huì)的巨大關(guān)注。

2010年，中央政法委部委部門預(yù)算公開的大幕徐徐拉開，全國(guó)共有包括國(guó)土資源部等在內(nèi)的74個(gè)中央部委公開了部門預(yù)算，財(cái)政部、科技部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部還相繼在各級(jí)官網(wǎng)上亮出“2010年收支預(yù)算總表”，成為率先兌現(xiàn)中國(guó)決定“三年內(nèi)公開中央部門預(yù)算”的中央部委。

2011年8月， 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》，對(duì)“深化政務(wù)公開”提出總體要求，指出，各級(jí)行政機(jī)關(guān)要嚴(yán)格執(zhí)行政府信息公開條例，主動(dòng)、及時(shí)、準(zhǔn)確公開財(cái)政預(yù)算決算、重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施、社會(huì)公益事業(yè)建沒等領(lǐng)域的政府信息。各級(jí)政府財(cái)政總預(yù)算和總決算，部門預(yù)算和決算，以及政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)等方面的預(yù)算和決算，都要向社會(huì)公開。還規(guī)定，公開的內(nèi)容要詳細(xì)全面，逐步細(xì)化到“項(xiàng)”級(jí)科目。此后，國(guó)務(wù)院每年都會(huì)印發(fā)深化政務(wù)公開的意見，對(duì)政府信息公開工作不斷提出新的更高的要求。

2011年3月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，在6月向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告中央財(cái)政決算時(shí)，將三公經(jīng)費(fèi)支出情況納入報(bào)告內(nèi)容，并向社會(huì)公開。此后的4月到8月間，除外交部、國(guó)務(wù)院僑辦、港澳辦外，國(guó)務(wù)院各部委都公開了三公經(jīng)費(fèi)。7月起，北京市44個(gè)政府部門陸續(xù)公開了三公經(jīng)費(fèi)，成為中國(guó)首個(gè)公開部分三公經(jīng)費(fèi)的地方政府。此后，天津、上海、廣東也首次公開了三公經(jīng)費(fèi)。

2012年7月，中央98個(gè)部門公開了2011年財(cái)政決算和三公經(jīng)費(fèi)支出情況，這是中央部門首次公開了三公經(jīng)費(fèi)、行政經(jīng)費(fèi)。之后，中央部門的三公經(jīng)費(fèi)、行政經(jīng)費(fèi)每年都要公布，與此同時(shí)，各部門的三公經(jīng)費(fèi)也逐年下降，顯示了財(cái)政透明的巨大好處。

而在地方，2012年7月底到8月底， 《關(guān)于北京市2011年度市級(jí)決算的報(bào)告》在北京市財(cái)政局門戶網(wǎng)站公開。北京市55個(gè)向市人大提交決算報(bào)告的政府機(jī)關(guān)全部公開了部門決算，也公開了三公經(jīng)費(fèi)。上海、陜西、四川、湖南在內(nèi)的16個(gè)省區(qū)市公開了部門決算與三公經(jīng)費(fèi)信息。省以下，湖南省嘉禾縣成為首個(gè)“曬”三公經(jīng)費(fèi)的縣級(jí)政府。

2012年11月8日，黨的十八大召開。2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)召開。十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)了深化信息公開的內(nèi)容，提出“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策”，此外，還明確提出了實(shí)現(xiàn)“透明預(yù)算”。

2013年，超過80個(gè)中央部門公布了2012年決算與2013年部門預(yù)算信息，以及三公經(jīng)費(fèi)。在地方，廣州市通過《廣州市人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)監(jiān)督預(yù)算辦法》，提出“部門決算草案應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)濟(jì)分類編報(bào)支出”。從2013年起，根據(jù)國(guó)務(wù)院部署，縣級(jí)以上政府要逐步實(shí)現(xiàn)公務(wù)接待經(jīng)費(fèi)公開。

2014年8月，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過了預(yù)算法修正案草案，長(zhǎng)達(dá)十年的預(yù)算法修訂之路終于塵埃落定。預(yù)算法強(qiáng)調(diào)預(yù)算要公開透明，還對(duì)公開時(shí)限作出了具體規(guī)定。2014年9月12日，最高人民法院發(fā)布了信息公開十大典型案例，對(duì)政府信息公開進(jìn)行指導(dǎo)。

2015年5月，國(guó)務(wù)院法制辦將預(yù)算法實(shí)施條例在其網(wǎng)站上發(fā)布，向社會(huì)公開征求意見。草案對(duì)預(yù)算公開、轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算編制、政府債務(wù)和預(yù)算執(zhí)行等內(nèi)容作出了具體規(guī)定。

2016年12月，第十二屆全國(guó)人大第二十五次會(huì)議通過了環(huán)境保護(hù)稅法，規(guī)定環(huán)境保護(hù)部門和稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立涉稅信息共享平臺(tái)和工作配合機(jī)制，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)將排污許可、污染物排放數(shù)據(jù)等相關(guān)信息定期交送稅務(wù)機(jī)關(guān)，有利于環(huán)境信息公開的進(jìn)程。

2016年，國(guó)務(wù)院除了每年發(fā)布推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見外，還發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見實(shí)施細(xì)則》，并在全國(guó)選取100個(gè)縣，圍繞土地利用規(guī)劃、拆遷安置、環(huán)境治理、扶貧救災(zāi)、就業(yè)社保等開展政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化試點(diǎn)。

2017年，國(guó)務(wù)院連續(xù)第六年為年度政務(wù)公開工作劃重點(diǎn)。與前幾年相比，2017年的《政務(wù)公開工作要點(diǎn)》在公開范圍和內(nèi)容上繼續(xù)深化拓展，比如首次提出要按月公開全國(guó)財(cái)政收支情況、要求實(shí)行環(huán)境保護(hù)例行新聞發(fā)布會(huì)制度、強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等方面的信息公開等。

對(duì)比六年來國(guó)辦印發(fā)的政府信息公開重點(diǎn)工作安排，不難發(fā)現(xiàn)，信息公開的內(nèi)容和程度正在不斷細(xì)化，可操作性也越來越強(qiáng)。從2012年國(guó)辦首次印發(fā)政府信息公開重點(diǎn)工作安排開始，信息公開的內(nèi)容和程度不斷細(xì)化，可操作性越來越強(qiáng)，“三張清單”、財(cái)政預(yù)算、扶貧工作等重點(diǎn)領(lǐng)域的政務(wù)公開持續(xù)深化。2012年還只是要求“圍繞財(cái)政預(yù)決算、 ‘三公經(jīng)費(fèi)和行政經(jīng)費(fèi)等群眾關(guān)心的信息，細(xì)化公開內(nèi)容，落實(shí)公開措施”，到了2017年就變成了“按月公開全國(guó)財(cái)政收支情況，解讀財(cái)政收支增減變化情況及原因，預(yù)判財(cái)政收入走勢(shì)，主動(dòng)解釋說明收支運(yùn)行中可能引發(fā)社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題”。

征求意見稿有哪些特色？

現(xiàn)行《政府信息公開條例》執(zhí)行九年以來，對(duì)于推進(jìn)我國(guó)政務(wù)公開發(fā)揮了積極作用，但在實(shí)施過程中也遇到一些新問題。例如，有些制度規(guī)定比較原則，政府信息公開的范圍不夠具體，公開義務(wù)主體不夠明確，對(duì)于哪些信息應(yīng)當(dāng)公開、如何公開，存在不同理解和認(rèn)識(shí)，實(shí)踐中容易引發(fā)爭(zhēng)議。自2015年以來，政府信息公開條例修訂連續(xù)三年被納入國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃。2016年10月31日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定全面推進(jìn)政務(wù)公開相關(guān)實(shí)施細(xì)則。李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，要通過政務(wù)信息公開，尋求各方利益訴求的最大公約數(shù)， “凡是涉及群眾重大利益的問題，尤其是民生問題，只要不涉及國(guó)家安全等事宜，相關(guān)決策信息就必須公開”！要實(shí)現(xiàn)“以公開為常態(tài)、不公開為例外”，國(guó)外立法的經(jīng)驗(yàn)是，一般只規(guī)定不公開的內(nèi)容，除了不公開的之外，都應(yīng)該公開。

2017年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布政府信息公開條例征求意見稿，向全社會(huì)公開征求意見。征求意見稿首次明文規(guī)定“以公開為常態(tài)、不公開為例外”原則，并具體規(guī)定三類不予公開的政府信息。

相比現(xiàn)行條例，征求意見稿體量更大，將現(xiàn)行的5章38條規(guī)定內(nèi)容擴(kuò)充至6章54條，且內(nèi)容更加細(xì)致、具體，更具可操作性。規(guī)定“除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，政府信息應(yīng)當(dāng)公開”。

征求意見稿參考國(guó)外立法，對(duì)于不予公開的政府信息作了進(jìn)一步的具體規(guī)定：將危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的信息細(xì)化為三類可不予公開的政府信息；有關(guān)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的信息，以及行政機(jī)關(guān)在行政決策過程中形成的過程信息，公開后可能會(huì)影響公正決策或者行政行為正常進(jìn)行的，可不予公開。

而之前的條例則列舉了公開的范圍，對(duì)于不公開的內(nèi)容，僅表述為“不得公開涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息” “不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”。征求意見稿無疑大大縮小了不公開的范圍，而且進(jìn)行了明確的細(xì)化規(guī)定。

與此形成對(duì)照的是，政府應(yīng)當(dāng)公開的信息，相關(guān)條款的字?jǐn)?shù)比原來少了近一半。但經(jīng)重新梳理，重點(diǎn)更突出為， “涉及公眾利益重大調(diào)整、需要公眾廣泛知曉，以及需要公眾參與公共決策的相關(guān)政府信息”。

其中，行政處罰、行政強(qiáng)制的依據(jù)、條件、程序，實(shí)施執(zhí)法檢查的情況等，都是新增的公開內(nèi)容。不同層級(jí)政府分工也更清晰，比如，土地征收、房屋征收等信息，由縣（旗）政府發(fā)布；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要公開與“三農(nóng)”政策相關(guān)的信息。

征求意見稿將“主動(dòng)公開”和“依申請(qǐng)公開”分章單列。其中，公民申請(qǐng)信息公開，不必再“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”。這無疑也大大擴(kuò)大了公民可以申請(qǐng)信息公開的范圍。

據(jù)北京市第四中級(jí)法院公布的《2016年度行政案件司法審查報(bào)告》披露，政府信息公開案件占全年登記立案數(shù)的28%，同比下降了27個(gè)百分點(diǎn)；同時(shí)，政府信息公開類案件的實(shí)體審理敗訴率大幅下降，表明政府信息公開工作正在逐步規(guī)范化和合法化。

《政府信息公開條例》的實(shí)施，可以使行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限、辦事程序、辦事結(jié)果、監(jiān)督方式等為人民群眾廣泛知曉，有利于規(guī)范行政權(quán)力的正確行使，確保行政權(quán)力不被濫用，實(shí)現(xiàn)依法行政。它有利于加強(qiáng)反腐倡廉的制度建沒，從制度上遏制和預(yù)防腐敗，避免行政行為暗箱操作，填補(bǔ)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中的漏洞，減少腐敗行為發(fā)生的機(jī)會(huì)。它有利于強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，拓寬人民群眾參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理的渠道，切實(shí)保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高行政機(jī)關(guān)工作人員廉潔奉公的自覺性。它有利于行政機(jī)關(guān)更好地做到立黨為公、執(zhí)政為民，聚民意、集民智、凝民心，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)，不斷提高行政水平和工作效率。

推行政府信息公開，是提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政能力和水平，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求；是推進(jìn)社會(huì)主義民主，建設(shè)法治政府的重要舉措；是建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的重要內(nèi)容。為了切實(shí)保證人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，將政府信息公開條例上升為國(guó)家法律，也應(yīng)該早剛是上日程。