馬丁·拉芬

摘要：運用新公共管理、網(wǎng)絡治理和后民主三個框架來識別和解釋在英國土地利用規(guī)劃領域的制度變遷方向。這三個框架被用來評估過去二十年間土地利用規(guī)劃中中央集權化的程度或者地方分權化的程度。最近一屆工黨政府（1997-2010）和保守黨占主導的聯(lián)合政府（2010-2015）在這個議題上的觀點截然不同。工黨政府引入規(guī)劃政策和鞏固區(qū)行政管理機制，這個機制已經(jīng)代替了地方主義者的規(guī)劃系統(tǒng)和次級區(qū)的地方政府-企業(yè)的合作伙伴。文章結(jié)論是，盡管所有的政黨都否認次級國家機構的政治或者其他資源會威脅到位于威斯敏斯特的中央政府，但不論是工黨政府還是保守黨占主導的聯(lián)合政府，二者均已開始著手那些有助于增加中央集權控制的政策，只是中央集權化過程中采取了不同的形式。

關鍵詞：行政組織和結(jié)構；政府間關系；新公共管理；規(guī)劃；公共部門改革；地方政府；網(wǎng)絡治理；后民主

中圖分類號：C916文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2018）01-0100-012

一、導論

作為一個學科，公共行政學已經(jīng)忽視將土地利用規(guī)劃作為一個研究和理論分析的主題很久了。公共行政學領域的相關文獻除了關心服務提供問題，主要從權力集中和權力下放兩個層面聚焦政府總體的制度機制，但長久以來一直忽視了實質(zhì)性的政策領域的問題。在這些已有的研究領域中，大部分研究者將眼光聚焦在支出龐大的服務項目，比如教育和社會服務。確實，盡管有關規(guī)劃的文獻本身頻繁地強調(diào)新公共管理和治理的思想，但很少有從公共行政學的視角研究土地利用規(guī)劃。筆者認為，關于規(guī)劃的研究可以為公共政策和行政結(jié)構是如何被現(xiàn)代化和變遷這個問題提供強有力的洞察力。我們繼續(xù)討論由庫爾曼（Kuhlmann）和維恩貝格（Wayenberg）所提出的問題——現(xiàn)在中央政府多大程度上有意地或者無意地在地方層面再造次級政府。尤其值得注意的是，這些改革會不會涉及更強烈的權力集中化或者權力分散化。

我們可以用過去二十年的英國土地利用規(guī)劃的案例來檢驗這些問題。最近一屆工黨政府（1997-2010）和保守黨占主導的聯(lián)合政府（2010-2015）在這個議題上的觀點截然不同。工黨政府引入了一個精心設計的空間規(guī)劃系統(tǒng)，該系統(tǒng)有著以迫切需求（如經(jīng)濟發(fā)展和讓民眾買得起的住房供應）為支撐的制度機制，而不是被環(huán)境的和可持續(xù)發(fā)展問題所推動的制度機制。2010年大選過后，聯(lián)合政府很快就廢止了這個體系中的一些核心要素以及它的地區(qū)性制度，列舉出在威斯敏斯特的中央體系中，具有行政權的政府是如何進行快速的權力運作。對于保守黨來說，工黨政府的規(guī)劃政策過于中央集權，并且已有所背離其城郊的選舉基礎，其中主要是在英國的東南地區(qū)，以及在房地產(chǎn)開發(fā)方面有影響力的企業(yè)界。保守黨占主導的聯(lián)合政府已經(jīng)改革了這個規(guī)劃體系，去除了一些界限不明的地區(qū)，創(chuàng)造了一個新的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展體和加強次級地方政府決定當?shù)刭Q(mào)易問題的權力。本文部分借鑒了筆者此前關于經(jīng)濟發(fā)展和住房政策的研究，Laffin M.，A New Politics of Governance or an Old Politics of Central–Local Relations？Labours Reform of Social Housing Tenancies in England，Public Administration，2013，91（1）：195–210.

Laffin M.，Policy Networks Versus Political Parties： Labours Reform of Affordable and Social Housing Delivery （available from the author），2013.并主要通過二手材料更新了有關保守黨占主導的聯(lián)合政府發(fā)展狀況的資料。

本文運用新公共管理、網(wǎng)絡治理和后民主這三個框架來理解公共管理的變化，同時也用這三個框架來探索中央集權化和去中央集權化的問題。文章梗概性地列出了戰(zhàn)后的規(guī)劃政策，以及工黨政府和保守黨占主導的聯(lián)合政府就規(guī)劃政策的不同之處。結(jié)論將評估在這兩個不同政黨領導時期內(nèi)制度變遷的方向，是更加中央集權化還是更少的中央集權化。

二、新公共管理、網(wǎng)絡治理和后民主

（一）新公共管理和規(guī)劃

過去三十年間，公共行政學領域的文獻以新公共管理為主流。公共管理的解釋范式典型地從傳統(tǒng)的公共行政學（OPA）轉(zhuǎn)向新公共管理（NPM）。什么是傳統(tǒng)的公共行政學？通常認為傳統(tǒng)的公共行政學加強了政府的效能和效率。新公共管理實踐的支持者們則推行一個新的理性主義議程來改革內(nèi)向性官僚機構，反對只關心產(chǎn)出、績效、效能和效率。本質(zhì)上，支持新公共管理的學者們強調(diào)以下幾點：（1）日益強化的解構，或者說是功能的分散，大型政府官僚機構變成了具體化的功能性組織單位；（2）權力委任的分散化，公共服務從之前僅由政府提供轉(zhuǎn)變?yōu)榉钦慕M織可以和政府競爭；（3）衡量績效的方式改變，通過一目了然的績效標準和以產(chǎn)出為指標來衡量績效，而不是強調(diào)過程控制；Dunleavy P.， and Hood C.， From Old Public Administration to New Public Management，Public Money and Management，1994，14（3）：9-16.（4）中央掌舵功能的強化，以便政治家可以更具戰(zhàn)略性地設置政策——那些服務部門（在公共部門內(nèi)部或者公共部門外部）執(zhí)行那些政策，且享有決定如何達成政策目標的自由，這至關重要。新公共管理的邏輯鼓勵政策制定者“去政治化”功能。Flinders M.， Delegated Governance and the British State，Oxford： Oxford University Press，2008.

新公共管理和行政管理的去中央集權化是緊密相連的。正如提供公共服務的功能已經(jīng)轉(zhuǎn)交核心政府之外的機構或者是非政府的組織。與此同時，通過加強中央政府的戰(zhàn)略控制能力來完成政治上的中央集權。因此，這也和威斯敏斯特模式密切相關，這個模式強調(diào)重視行政執(zhí)行權力。

規(guī)劃可以視為傳統(tǒng)行政管理和新公共管理的結(jié)合版?？梢哉f，戰(zhàn)略空間規(guī)劃方法（例如在20世紀70年代引入的英國發(fā)展結(jié)構規(guī)劃）和新公共管理是一致的，他們都強調(diào)產(chǎn)出和客觀目標，以及將戰(zhàn)略規(guī)劃制定和決策制定相分離。然而，戰(zhàn)略規(guī)劃同時也分享了傳統(tǒng)行政管理的假設，因為這涉及到一個關于合法性的過程導向模式，而不是一個結(jié)果本位的模式。前者強調(diào)的是在設計和實施公共政策時的參與、透明性和公共服務的價值。與此同時，在實踐中地方性的規(guī)劃更傾向于傳統(tǒng)行政管理，而不是追求效能和結(jié)果導向的新公共管理模式，因為發(fā)展控制對于流程和規(guī)則導向的重視是很有必要的。這有重要的原因：公正挑戰(zhàn)的可能性、實質(zhì)的財政投入和合法性?？梢钥闯?，規(guī)劃的延期和進程都已經(jīng)成為各部部長/大臣和企業(yè)界長期關注的問題。

（二）網(wǎng)絡治理

網(wǎng)絡治理是一個新近出現(xiàn)的理解公共管理的分析框架。但需要強調(diào)的是，要避免從傳統(tǒng)行政管理到新公共管理、再到網(wǎng)絡治理這樣一條無關歷史的線性發(fā)展脈絡。四十年前，F(xiàn)riend等人的文章將規(guī)劃者的概念定義為網(wǎng)狀組織者（Reticulist）或者網(wǎng)絡工作者，他們通過縱向橫向的人際關系網(wǎng)絡工作。Friend J.， Power J. and Yewlett C.，Public Planning：The Intercorporate Dimension，London：Tavistock，1974.然而，網(wǎng)絡治理的理論研究者現(xiàn)在充滿雄心地宣稱，社會和政府中近期的變化是一個“范式”的轉(zhuǎn)變，或“治理的新過程，或有序規(guī)則的改變，或一種關于如何治理社會的新方法”。Rhodes R.，The New Governance：Governing without Government.Political Studies，1996， 44（4）： 652–667.也可見于以下文獻中：Chhotray V. and Stoker G.，Governance Theory and Practice： A Cross-Disciplinary Approach.Basingstoke： Palgrave，2009.Rhodes R.， Understanding governance Ten Years on.Organizational Studies，2007，28（8）：243–1264.Sorensen E.and Torfing J.，Introduction：Governance Network Research.In：Sorensen E. and Torfing J （eds）. Theories of Democratic Network Governance，Basingstoke： Palgrave，2006.Sorensen E. and Torfing J.， Making Governance Networks Effective and Democratic through Metagovernance，Public Administration ，2009，87（2）： 234–258.與新公共管理不同，網(wǎng)絡治理假定社會正在朝著一個去中央集權化的方向發(fā)展，且伴隨著政治和行政權力的去中心化。一些學者認為，網(wǎng)絡治理的興起主要是源于新公共管理實踐的缺陷。網(wǎng)絡治理的理論研究者主張：（1）網(wǎng)絡是超越層級結(jié)構或者官僚制的協(xié)調(diào)模式，而新公共管理和傳統(tǒng)行政管理有著一樣的假設（特別是橫向網(wǎng)絡已經(jīng)蓬勃發(fā)展，取得重要的地位，且允許社會行動者有相當大的自由來協(xié)調(diào)他們與日益削弱的中央政府的關系）；（2）非政府的組織行動者——越來越多地涉足公共服務提供的領域，且來自非營利部門或者私人部門——“自組織”和獲得反補貼的權力，要求中央政府的政策制定者和這些行動者合作，而不是單純的命令；（3）中央政府現(xiàn)在更多地依賴于柔性的、非直接的控制，而不是古老傳統(tǒng)的、直接的“命令-控制”政策工具，來掌舵其他的社會行動者。

（三）后民主

新公共管理主張其應運而生的主要驅(qū)動因素是國際公共管理的變化趨勢和針對過時的傳統(tǒng)行政管理。與此相似地，網(wǎng)絡治理的倡導者將其驅(qū)動力定位為來源于一系列新的國際趨勢和針對新公共管理中存在的既有局限性，尤其是反對孤立的、單一組織的視角和忽視組織之間的協(xié)調(diào)合作這個基本假設。相比之下，后民主視角認為其改變的主要驅(qū)動力是行政國家之外的政治和經(jīng)濟發(fā)展，尤其是大眾政黨的衰落、獨立政治精英的出現(xiàn)和政商關系的加強。后民主強調(diào)，“和選舉有關的公民參與是公民參與的最主要形式，有參與游說活動的廣泛自由（主要是指商業(yè)游說團體）是一種避免影響資本家經(jīng)濟的政體。”Crouch C.， Post-Democracy.Cambridge：Polity， 2004， P.3.因此，通過選舉產(chǎn)生的政治家更多關注的是贏取選票，而較少有動力去培養(yǎng)“廣泛的公民參與，或經(jīng)濟部門之外的組織角色”。Crouch C.， Post-Democracy.Cambridge： Polity， 2004， P.3.這個政治階層“想要盡可能多的東西，不希望大眾樂此不疲地了解他們的秘密，也不希望組織對立性的活動，更不希望擾亂由政商圈層實行的緊密的控制。Crouch C.， Post-Democracy.Cambridge： Polity， 2004， P.112.

后民主的產(chǎn)生和大眾政黨的衰落密切相關。英國和其他發(fā)達國家的政治家們不再領導扎根于社會階層身份和擁有大量的大眾會員的政黨。他們寧可追求民粹主義政治，因此階層身份識別的政治顯得多余。Mair P.， Ruling the Void：The Hollowing of Western Democracy，London： Verso，2013.在戰(zhàn)后時期到20世紀70年代后期，許多領域的公共服務提供被有效地委托給專業(yè)化的政策團體，這些已經(jīng)超越了政黨競爭的界限。Moran M.， The Regulatory State：High Modernism and Hyper-Innovation，Oxford：Oxford University Press，2003.新民粹主義敵對的政治意圖明顯在于，政治家們?nèi)绾翁魬?zhàn)曾是秘密的關于專業(yè)-行政的決策制定的領地。Moran M.， The Regulatory State：High Modernism and Hyper-Innovation，Oxford：Oxford University Press，2003.因此，英格蘭曾在協(xié)調(diào)央地關系方面一度發(fā)揮了至關重要作用的專業(yè)化已經(jīng)受到了嚴重的侵蝕。從這個討論中將誕生兩個核心的話題：第一，作為獲得社會變革的核心組織機制的政黨競爭走向衰落，取而代之的是一個新的民粹主義政治欣欣向榮，為福利國家部長級的微觀管理者提供激勵，這一點被莫蘭形容為“過度的政治化”（hyper-politicization）。Moran M.， The Regulatory State： High Modernism and Hyper-Innovation，Oxford： Oxford University Press，2003.第二，部長/大臣們的角色開始轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)向更強調(diào)“政治的—官僚主義的管理”，提到他們?nèi)绾尾坏貌粚烧呦嘟Y(jié)合，在一個日益復雜化、且往往難以預測的、充滿民粹主義政治的黨派間競爭環(huán)境中，在黨派內(nèi)部的微觀政治中保持個人的權力基礎，管理福利國家。因此，可以看到，自20世紀80年代末期，規(guī)劃政策和結(jié)構都為新的工黨政府和保守黨政府的利益和意識形態(tài)所塑造。

三、英國的中央與地方關系和規(guī)劃（1997-2014）

（一）戰(zhàn)后的背景

有兩個核心政策主題占據(jù)了戰(zhàn)后英國政策規(guī)劃的主流，且直到1979年以后撒切爾夫人領導的保守黨政府時期依然是兩黨關切的議題。第一個政策主題是英國國內(nèi)日益加深的地域間的不平等，它伴隨著兩次戰(zhàn)爭之間的北方工業(yè)經(jīng)濟的衰退和倫敦及東南地區(qū)經(jīng)濟的優(yōu)勢地位確立而來。McCarthy A.， Pike A. and Tomaney J.， The Governance of Economic Development in England，Town and Country Planning，2012， 81（3）： 126–130.事實上，很多政策制定者都看到了倫敦的經(jīng)濟優(yōu)勢地位，將倫敦視為全世界的金融中心，通過向制造業(yè)部門和欠發(fā)展地區(qū)轉(zhuǎn)移投資來發(fā)展經(jīng)濟。戰(zhàn)后的各屆政府都積極主動地尋求推動工業(yè)投資轉(zhuǎn)向更加窮困的地區(qū)，遠離倫敦和英國的東南地區(qū)。這和法國的Amenagement du territoire所描繪的一樣，致力于向全法國擴散經(jīng)濟增長的紅利，以“空間團結(jié)”為基礎的活動持續(xù)到2005年。參見Couch C.，Sykes O. and Borstinghaus W.， Thirty Years of Urban Regeneration in Britain，Germany and France：The Importance of Context and Path Dependency，Progress in Planning ，2011，75：1-52.到了20世紀70年代的早期，保守黨政府和繼任的工黨政府都放棄了這項積極的領土方面的重新分配政策，冒著“此舉可能會抑制英國東南地區(qū)經(jīng)濟，進而可能會破壞英國總體經(jīng)濟競爭力”的風險和恐懼。

第二個核心主題是房屋供給問題。20世紀50、60年代建造了大量的房屋（地方政府占主要部分，私人開發(fā)商占較小部分），主要用以應對戰(zhàn)后嚴重的房屋短缺問題。為了安置那些流離失所的人們，發(fā)展了大量新的城鎮(zhèn)，尤其是從倫敦內(nèi)部和衰落地區(qū)往外，對貧民窟進行改造，使之去扮演工業(yè)發(fā)展的中心角色。1947年的規(guī)劃法也在擁有衛(wèi)星城的主要大都市周邊建設綠化帶，讓中產(chǎn)階級的郊區(qū)獲得廣泛的保護，免受發(fā)展所帶來的弊病。但是，可以預見的是，這些綠化帶也給英格蘭東南地區(qū)當前的房屋緊缺帶來了消極影響。

在規(guī)劃中，地方當局在戰(zhàn)略層面和發(fā)展控制層面都發(fā)揮了重要的作用，直接提供社會住房。1968年，郡議會（郡縣的委員會）通過努力獲得了起草結(jié)構規(guī)劃的職責。這個結(jié)構規(guī)劃是一個指導未來總體的土地使用，而不是涉足當?shù)氐木唧w細節(jié)的戰(zhàn)略性政策框架。之后，（英國市或者鄉(xiāng)的）區(qū)自治會在這個政策框架之下準備并制定本地的規(guī)劃。中央的政策制定者支持在中央和地方政府強化專業(yè)化規(guī)劃者的人員結(jié)構的觀點。Thomas H.，Planning.In： Laffin M.（ed.） Beyond Bureaucracy？ New Approaches in Public Sector Management.Aldershot：Avebury，1998， pp.76-90.這一點符合英國的傳統(tǒng)，即通過專業(yè)化的方式，中央政府對地方政府進行間接的控制。Laffin M.，Professionalism and Policy：The Role of the Professions in the Central-Local Government Relationship，Aldershot： Gower，1986.

在1979年之后，撒切爾夫人領導的保守黨政府開始堅定地打破戰(zhàn)后帶有中央集權色彩的政策的痼疾。在緊接著十八年的掌權之后，從原先的思維轉(zhuǎn)變?yōu)槌竺裰鞣较蛲七M，保守黨政府的部長/大臣們宣稱，將對地方政府、公共部門和公務員有更多的直接控制。他們解散專業(yè)化主導的政策團體，尤其是在規(guī)劃和其他相關領域，將商業(yè)利益來代替他們的咨詢團隊的專業(yè)化利益。Laffin M. and Entwistle T.，New Problems，Old Professions？The National World of the Local Government Professions，Policy and Politics，2000，28（2）：207-220.他們削弱了戰(zhàn)后的戰(zhàn)略規(guī)劃系統(tǒng)，并撤銷了被他們視為是改革議程障礙的政府層級。他們在1979年廢除了前工黨政府的區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃委員會，在1986年廢除了大倫敦議會以及六個大都會縣。諷刺的是，這些都是由前保守黨政府在一定程度上為完成主要的衛(wèi)星城市的戰(zhàn)略規(guī)劃作用而設。正式的決策被下置于區(qū)一級，但是規(guī)劃法獲得了釋放，因此可以削弱地方當局阻止“建造更多的城外購物中心”的能力，綠化帶在這個過程中仍然是神圣不可侵犯的——或許這不僅僅是因為在保守黨心中綠化帶可以保護市容和有利于住房保值。通過市場導向的經(jīng)濟發(fā)展政策，地方政府被不斷地削弱。這些經(jīng)濟發(fā)展政策引入企業(yè)開發(fā)區(qū)（現(xiàn)在又正在被聯(lián)合政府所引入）和將開發(fā)公司引入主要城市的衰落地區(qū)。因此，作為一個程序，規(guī)劃具有分權的傾向。因為政府解除了管制，地方當局將權力讓渡給中央政府和他們的商業(yè)同盟，盡管企業(yè)開發(fā)區(qū)和開發(fā)公司的影響力有限。Hall P. & Tewdwr-Jones M.， Urban and Regional Planning （5th edn）.Abingdon： Routledge，2011，pp.140–141.值得注意的是，與其他大部分地方的政府服務不同，規(guī)劃不受保守黨的強制競爭投標的影響，因為部長/大臣們認識到，規(guī)劃擁有中央政府賦予的無法避免的監(jiān)管職能角色和規(guī)劃決策的財政實施的作用。事實上，在20世紀80年代中期，他們通過發(fā)行指導綱要來強化這些規(guī)劃工作者的地位。假如地方議員違背了這些規(guī)劃工作者的建議，中央政府沒有必要支持當?shù)刈h員的請求。Thomas H.， Planning.In：Laffin M. （ed.） Beyond Bureaucracy？ New Approaches in Public Sector Management，Aldershot： Avebury， 1998，pp.76-90.這些指導強調(diào)了在央地關系中以專業(yè)化為依托的規(guī)劃工作者的持久重要性。

梅杰的保守黨政府（1990-1997）以區(qū)（英格蘭有九個區(qū)region，下設sub regions 和local，譯者注）規(guī)劃指導的形式（達成的區(qū)域經(jīng)濟合作戰(zhàn)略）再次引入地區(qū)規(guī)劃，主要是以此為工具去爭取歐盟結(jié)構基金的資助。這個指導對土地使用的重心有狹義定義，但很少承認具體的區(qū)域性緊急狀況，并將權力緊緊地保留在中央政府。Baker M.， Planning For the English Regions：A Review of the Secretary of States Regional Planning Guidance，Planning Practice and Research，1998，13（2）：322-324.

1994年，新的區(qū)管理辦公室（GORs）不僅作為一個必要的區(qū)層面機構來管理歐盟結(jié)構基金（EU Structural Funds），也通過合并當前存在的中央部門下轄地區(qū)辦公室來加強區(qū)域之間的合作。Mawson J. and Spencer K.，The Government Offices for the English Regions：Towards Regional Governance？Policy and Politics，1997，25（1）：71-84.新的地方管理辦公室代表的是以區(qū)為基礎的集權化戰(zhàn)略策略，而不是一個區(qū)域化的政策。為了國家公共政策的實現(xiàn)，新的區(qū)管理辦公室（GORs）增補當?shù)氐暮推渌麉^(qū)的地方政府部門、代理機構和企業(yè)，獨立的區(qū)的聲音將變得更微弱。MacMillan J. and Massey A.，A Regional Future for the UK Civil Service？ Public Money and Management，2001，21（2）：25-31.

Pearce G.， Mawson J. and Ayres S.，Regional Governance in England：A Changing Role for the Governments Regional Offices？ Public Administration，2008，86（2）：443-463.

1980年以后，社會性住房供給減少。到1979年，三分之一的英國房屋庫存由委員會所持有——在國際上，這是一個過高的占有比。保守黨將這個比例拉低了一些。有權利買房的政策（The Right to Buy）迫使委員會以大幅的折扣向房客提供他們庫存的房子（財政部拿走大部分的收入，因此，也可以說，中央政府有效地沒收了地方政府的資產(chǎn)）。這些變化很明顯是由政黨推動，是為了創(chuàng)造一個投票給保守黨的、擁有房子的民主，也順勢破壞了工黨傳統(tǒng)委員會租戶選區(qū)。Laffin M.，Mawson J. and Ormston C.，Public Services in a Post-Democratic Age，Environment and Policy C Advance Online Publication， doi： 10.1068/c1261，2013.

Malpass P.， Housing Policy and the Housing System Since 1979.In：Malpass and Means R（eds）. Implementing Housing Policy，Buckingham： Open University，1993， p.28.然后，保守黨試圖通過向非營利的住房協(xié)會部門進行住房轉(zhuǎn)移，來尋找方法以減少當前的住房供給。這兩項政策涉及社會住房領域的大量投資成本。后者融合了兩種方法，減少在新房建設和房屋維修上的公共投資，保守黨政府因此可以減少房屋支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例，只有在2000年的時候被工黨政府扭轉(zhuǎn)。Mullard M. and Swaray R.，The Politics of Public Expenditure From Thatcher to Blair，Policy and Politics，2006，34（3）：495-515.這些變化，外加住房抵押貸款的管制，將住房改變?yōu)椤翱冃Я己玫乃饺送顿Y工具，可以產(chǎn)生個人財富”。Watson M.，The Incorporation of the Ongoing British Housing Market Bubble into a System of Asset-Based Welfare.In：Schwartz H. and Seabrooke L（eds）. The Politics of Housing Booms and Busts，Basingstoke：Palgrave Macmillan， 2009，pp.52-75.

（二）工黨的規(guī)劃改革（1997-2010）

工黨政府的改革計劃最初著力于改善公共服務的提供，主要集中在教育和醫(yī)療兩個領域。新的工黨政府強調(diào)其回應了關于更好的政府服務的訴求。其通過其蘇格蘭的分支，長期致力于將權力下放至蘇格蘭、北愛爾蘭和威爾士。隨著在全英國范圍內(nèi)權力的下放，新的區(qū)發(fā)展機構（RADs）建立在英格蘭。新的區(qū)發(fā)展機構將其存在歸結(jié)為，至少在某種程度上，北部地區(qū)工黨議員為了保證他們地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展不會受到一個新的、強有力的蘇格蘭政府的不良影響。新的區(qū)發(fā)展機構的工作人員是由任命產(chǎn)生，而非直接選舉產(chǎn)生，包括商界人士和志愿部門的代表，然而依舊是地方政府成員占主導地位。繼2004年英國東北地區(qū)不成功的公投之后，工黨政府進一步嘗試將新的地區(qū)管理辦公室（GORs）和新的區(qū)發(fā)展機構（RADs）放入選舉產(chǎn)生的地域性政府中。工黨部長們幾乎沒有承諾說要將權力下移到地方。時任副首相的約翰·普雷斯科特心力交瘁，要同時面對來自東北部選區(qū)中選民的憎惡和來自工黨領袖們的冷漠，這些工黨領袖包括當時的五個內(nèi)閣部長（這其中包括托尼·布萊爾），他們都代表東北的選區(qū)。

在2004年，也就是第二個工黨任期的前期階段，前文提到的約翰·普雷斯科特宣布，規(guī)劃系統(tǒng)已經(jīng)“搖搖欲墜”，工黨政府有意改革規(guī)劃系統(tǒng)，使之可以“更加具有相關性、更加有趣、更加高效和更加有效能”。轉(zhuǎn)引自Clifford B.， Reform on the Frontline：Reflections on Implementing Spatial Planning in England，2004–2008.Planning Practice and Research，2013，28（4）：361-383.部長們采取更加以國家為主導的規(guī)劃政策，而不是如之前保守黨所支持的以市場為主導的規(guī)劃政策，并通過設置國家規(guī)劃優(yōu)先重點和限制地方?jīng)Q策權來達到集權的效果。一些人認為這個規(guī)劃作為一個新的空間規(guī)劃而重生。Nadin V.，The Emergence of the Spatial Planning Approach in England，Planning Practice and Research，2007，22（1）：43-62.當然，這些規(guī)劃的重新設計可以反映出工黨政府意識形態(tài)的觀念，這正在入侵職業(yè)規(guī)劃師的領地。阿爾門丁格（Allmendinger）和霍頓（Haughton）視這次對規(guī)劃的重新設計為改組，為與新工黨的項目保持一致的再造。Allmendinger P.，Haughton G.，Critical Reflections on Spatial Planning，Environment and Planning，2009，A 41（11）： 2544–2549.因此，這個新的規(guī)劃體系強調(diào)土地利用決策和其他更廣泛的目標之間的關系，尤其是創(chuàng)造就業(yè)機會。這個系統(tǒng)“超越了傳統(tǒng)的土地利用規(guī)劃，匯集和整合發(fā)展和土地使用的政策以及其他政策和項目，這些會影響地區(qū)的自然狀況和如何運轉(zhuǎn)”。ODPM，Planning Policy Statement 1：Delivering Sustainable Development，London：ODPM.，2005，para.30.它由四個層次組成：國家的政策申明（NPS）；區(qū)域的空間策略（RSSs）；次區(qū)域的戰(zhàn)略（SRSs）（次區(qū)域這個概念第一次被官方認可，sub region也有譯作地區(qū)，譯者注）；和地方政府層面的地方發(fā)展框架（LDF），地區(qū)行動計劃（AAP）和總體規(guī)劃藍圖（Masterplans）。這個系統(tǒng)重視區(qū)域的空間策略（RSSs），將其歸入當?shù)氐囊?guī)劃中，但同時也受到中央政府的指導，必須確保其符合國家規(guī)劃政策，尤其是必須符合國家有關住房土地分配的政策。Morphet J. and Pemberton S.，“Regions out–sub-regions in”-Can Sub-Regional Planning Break the Mould？The View From England，Planning Practice and Research，2013，28（4）：384-399.關于當?shù)卣卜宅F(xiàn)代化的部長項目，推出績效目標和激勵來加快發(fā)展的控制，引導當?shù)卣P注過程應用而不是制定發(fā)展計劃。Allmendinger P.，New Labour and Planning： From New Right to New Left，London：Routledge，2011.具有諷刺意味的是，政府現(xiàn)在已經(jīng)著手使得規(guī)劃體系現(xiàn)代化和精簡化，但與此同時不可避免地導致了精心計劃的層次機構的式微。

住房問題也逐漸顯現(xiàn)其不足，成為工黨政府第二任期內(nèi)的重大政治關切問題。英格蘭東南部住房購買能力的日益弱化威脅到了被廣泛視為英國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展源泉的部分。Barker K.，Delivering Stability： Securing Our Future Housing Needs，London：HM Treasury，2004.同時，也惡化了想買房的低收入家庭的生活，因為排隊等待的名單表在變長。約翰·普雷斯科特在他的《可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)》著作中主張，在英國東南地區(qū)實施“增加住房供應”和“提高購房能力”的雙優(yōu)先措施，以及在北部城市進行住房市場重建。ODPM （Office of the Deputy Prime Minister） ， Sustainable Communities： Building for the Future，London：ODPM，2003.他意識到了東南地區(qū)的政治敏感性，提出計劃在可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)中建設房屋來彌補當前房屋供應量的不足——并且指出，不是郊區(qū)、不是沒有靈魂的地產(chǎn)和不是宿舍一樣的城鎮(zhèn)。Laffin M.， Policy Networks versus Political Parties： Labours Reform of Affordable and Social Housing Delivery （available from the author），2013.保守黨影子內(nèi)閣部長則譴責該規(guī)劃“鏟平北部、凝固南方”。Laffin M.，Policy Networks versus Political Parties： Labours Reform of Affordable and Social Housing Delivery （available from the author），2013.

財政部強調(diào)，社會正義問題并不會威脅到經(jīng)濟競爭力，而缺乏民眾購買能力范圍內(nèi)的房子才可能會嚴重損害占據(jù)英國經(jīng)濟火車頭地位的東南地區(qū)的經(jīng)濟。損害英國東南地區(qū)的經(jīng)濟也勢必會影響到英國和歐洲其他主要地區(qū)的競爭，導致?lián)p害地區(qū)和全英國的利益。ODPM （Office of the Deputy Prime Minister）， Sustainable Communities： Building for the Future，London：ODPM.，2003，P.46.住房價格的不斷攀升加劇了熟練勞工的短缺，在英國東南地區(qū)，尤其是倫敦附近的郊區(qū)和偏遠的農(nóng)村，政府抵制房地產(chǎn)的開發(fā)，尤其是在綠化帶。

2003年，財政部委托巴克報告（Barker Report）分析房屋購買能力的問題。巴克指出，在過去的三十年里，盡管住房需求增加了三分之一，但是住房供給卻減少了一半，達到了自1945年以來的最低水平，只有175000的住處。倫敦的處境尤其艱難：從1993年到2002年，房屋成本已從低收入家庭收入的四倍漲至八倍。巴克總結(jié)道，隨著房屋建造者尋求更高利潤的、低密度的城鎮(zhèn)四周沒有開發(fā)的地區(qū)，而不是舊房拆除可蓋新房的地區(qū)，英國的房屋建筑與增長的價格已完全不相符。盡管前工黨部長們非常重視主要的建筑公司私自囤積土地問題，Laffin M.，Policy Networks versus Political Parties： Labours Reform of Affordable and Social Housing Delivery （available from the author），2013.但巴克指責的是規(guī)劃系統(tǒng)的實施而不是建筑師。這位經(jīng)濟學家建議規(guī)劃改革應該考慮到“利益集團有能力來克服集體行動的困難，就意味著他們有一種特殊的能力來影響這個規(guī)劃系統(tǒng)”。Barker K.，Delivering Stability：Securing Our Future Housing Needs，London：HM Treasury，2004，para.3.48.經(jīng)?？吹降氖?，地方當局反對新房的建設，但他們常常沒有激勵措施來給予規(guī)劃許可，而政府又幾乎沒有制裁的能力讓不情愿的地方當局去執(zhí)行其住房目標。巴克認為，一個更負責的住房供應體系和更低的房屋價格對于宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定和負擔能力都至關重要。

工黨部長們通過地區(qū)規(guī)劃機構，為地方政府設定房屋計劃，以便可以促進可支付房屋的建設。作為反對黨的保守黨將此視為攻擊對象，因為他們會影響到保守黨在英國東南地區(qū)的郊區(qū)中心地帶。黨際之間的這種緊張關系強化了部長/大臣們的興趣，加強住房建設政策工具以克服外圍的阻力。這個政策采取“地區(qū)住房目標”的形式，包括為社會住房供應進行具體住房分配和連接不同層級的地方政府。區(qū)域的空間策略（RSSs）構成了每個地方政府的地方規(guī)劃的一部分，并“鎖定”了不同層級的地方政府。通過這個“鎖定”，中央政府可以施壓，尤其是為了發(fā)展，可以在住房土地分配這個話題進行施壓、控制。Morphet J. and Pemberton S.，“Regions out–sub-regions in”-Can Sub-Regional Planning Break the Mould？ The View From England.Planning Practice and Research，2013， 28（4）：384–399.在2008年的時候，部長/大臣們通過建立一個新的名為“家庭和社區(qū)機構”（HCA）的組織，以鞏固這個服務提供鏈。合并了現(xiàn)存的兩個機構（房地產(chǎn)公司The Housing Corporation和英國伙伴公司English Partnerships），以加強他們對于地方政府的影響力。一個關鍵的目標是為了在英國的東南地區(qū)增加住房建設量。再一次，保守黨激烈反對，將他們看到的視為：對于“不負責任的家庭和社區(qū)機構”存在著“自上而下的、中央控制的方式”。保守黨同時也認為，這會導致非經(jīng)選舉產(chǎn)生的地區(qū)發(fā)展機構欺凌當?shù)氐纳鐓^(qū)，將更多的權力從民主選舉的當?shù)卣种心米?，將這些權力交給了由政治任命的家庭和社區(qū)機構（HCA）的組織。Schapps， Speech.HC Deb， 27 November 2007，c.145.

工黨政府也通過加速轉(zhuǎn)移的方式來改革住房供應，將前文提到過的委員會的住房庫存移交給非營利性質(zhì)的住房協(xié)會。這個房屋庫存轉(zhuǎn)移政策一部分是由作為社會性房東的部長們/大臣及當?shù)卣苿?，一部分是被加入更多的私人部門參與投資以修復日益衰減的委員會房屋庫存的需要所推動。Laffin M.，Policy Networks versus Political Parties： Labours Reform of Affordable and Social Housing Delivery （available from the author），2013.在2008年之前，房地產(chǎn)公司是非營利性住房協(xié)會的主要監(jiān)管機構，在那里，房地產(chǎn)公司業(yè)已成為核心的服務機構，管理半數(shù)以上的英國社會住房并對此負責。更重要的是，房地產(chǎn)公司負責建設幾乎所有新的社會住房，因為當?shù)卣竺娣e地停止建設廉租房。房地產(chǎn)公司的功能因此被分解，投資和主要的分配功能被移交給了家庭和社區(qū)機構（HCA），監(jiān)管的職能被移交給了新的租戶服務管理局（TSA）。部長/大臣們都特別急于確保任何新的監(jiān)管安排都可以被公司和私人投資者滿意。Laffin M.，Policy Networks versus Political Parties： Labours Reform of Affordable and Social Housing Delivery （available from the author），2013.他們給了租戶服務管理局（TSA）一個潛在的內(nèi)在矛盾的角色，既扮演保證私人部門在房屋協(xié)會投資的角色，也扮演建立和保護租戶的權利（值得注意的是，沒有租戶代表被任命于在租戶服務管理局工作）。

工黨政府：小結(jié)

地區(qū)發(fā)展機構（RDAs）沒有成功縮小英國最成功的區(qū)域和最失敗的區(qū)域之間的差距。Work Foundation，People or Place？ Lancaster： Work Foundation，2012.他們的支出是有限的，尤其是針對縮小這個差距的挑戰(zhàn)。除此之外，他們擁有的僅是有限的合法性，缺乏控制至關重要的政策杠桿，且沒有足夠的政治基礎去有效挑戰(zhàn)中央政府?；A設施投資，尤其是交通方面，仍然傾向于倫敦和英國的東南地區(qū)，在倫敦人均公共財政支出5425磅，而西北地區(qū)人均公共財政支出只有1248磅，東北地區(qū)人均公共財政支出更是僅有223磅。IPPR （Institute for Public Policy Research） North，Transformational Infrastructure for the North，Newcastle：IPPR，2014，North.P.19.新的地區(qū)機構本質(zhì)上仍然是具有中央集權傾向的，形成了垂直供給層級的一部分，且沒有成為政策創(chuàng)新的獨立資源。Laffin M.，Mawson J. and Ormston C.， Public Services in a Post-Democratic Age.Environment and Policy See advance online publication， 2013，doi： 10.1068/c1261.這個區(qū)域規(guī)劃也沒有完成整合基礎設施、住房、城市擴張、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的目標。正如巴克（Baker）和王（Wong）所說的那樣：Baker M. and Wong C.， The Delusion of Strategic Spatial Planning：Whats Left after the Labour Governments English Regional Experiment？ Planning Practice and Research，2013，28（1）：83-103.“筒倉”（silo）的觀點保持常態(tài)，新制度框架還沒有發(fā)展出足夠的方法來合作，合作關系可能會導致更多關于在地區(qū)的規(guī)模上空間戰(zhàn)略發(fā)展的整合形式。派克（Pike）和托曼尼（Tomaney）也注意到，解釋工黨的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展機構為：“去中心的、網(wǎng)絡化的和多種形式的治理，充斥著不同種類型的區(qū)域的-制度實體，看上去似乎淡化了民族國家的陰影和政策工具的角色，但實際上是將經(jīng)濟發(fā)展的責任推向下一級機構，且沒有伴隨權力和資源的變化?！盤ike A. and Tomaney J.，The State and Uneven Development：the Governance of Economic Development in England in the Post-Devolution UK.Cambridge Journal of Regions， Economy and Society，2009， 2： 13–34.

換句話說，主張平行關系比垂直關系重要的網(wǎng)絡治理有它的局限性。類似地，現(xiàn)在工黨政府的轉(zhuǎn)移政策意味著大部分的社會住房不再歸屬于市政部門，而是轉(zhuǎn)交給了許多的非營利性組織（注冊過的社會房主），并且集中監(jiān)管。這個新的監(jiān)管體系代表了較為明顯的中央集權色彩，尤其是相比較于先前的體系。先前的體系中，地方政府的市政部門對公共服務有相當大的自由裁量權。Laffin M.，Policy Networks versus Political Parties： Labours Reform of Affordable and Social Housing Delivery （available from the author）.

Mullins D.and Pawson H.，The Evolution of Stock Transfer：Privatisation or towards Renationalisation？In： Malpass P and Mullins D.（eds） Housing， Markets and Policy，London： Routledge，2009.

工黨政府引入的空間戰(zhàn)略規(guī)劃沒有取得預期的成果。這些規(guī)劃的研究和起草時間遠長于部長/大臣們的預期，當保守黨政府重新入主政府的時候，這個新的規(guī)劃體系只部分實現(xiàn)了。Allmendinger P.，New Labour and Planning：From New Right to New Left，London：Routledge， 2011.當然，人們一直認為這個規(guī)劃決策過程緩慢，其關鍵商業(yè)利益體持續(xù)投訴這個規(guī)劃體系影響了國家的經(jīng)濟競爭力。工黨政府的部長們與當?shù)卣退麄兊囊?guī)劃工作者互相指責對方，但事實上最根本的是規(guī)劃系統(tǒng)的設計想達成太多自相矛盾的目標。Clifford B.， Reform on the Frontline：Reflections on Implementing Spatial Planning in England，2004-2008.Planning Practice and Research，2013，28（4）：361-383.

（三）保守黨主導的聯(lián)合政府的規(guī)劃改革（2010-2015）

保守黨入主英國政府之后，承諾減少公共支出和縮減政府的職能范圍。他們強調(diào)了四個核心的政策主題和規(guī)劃的主要應用。“大社會”設想一個新型的“國家-個人”關系，涉及一個新的核心關注點，即授權個人、家庭和社區(qū)掌控他們自己的生活。但這些想法在聯(lián)合政府的政策議程中已經(jīng)很顯然地失去了卓越地位，因為事實證明這是非常難以實現(xiàn)的。這個假設是，如果政府放棄了一項公共服務，并且如果那項公共服務是真正必要的話，那么當?shù)氐纳鐓^(qū)公眾自己就會組織起來以提供此項服務，并且這樣做不會要求工黨政府那些規(guī)范的政策框架的特點。Norman J.，the Big Society：The Anatomy of the New Politics，Buckingham：University of Buckingham Press，2010.在地方主義理論（localism）背景下，政府承諾將權力移交給當?shù)厣鐓^(qū)，保證“對人們進行強有力的新的激勵，這樣他們就會在正確地方支持發(fā)展，同時也可以從‘用發(fā)展帶來的收益來改善當?shù)氐臈l件中接受到直接的回報，并且在2011年的地方主義行動法案（Localism Act）中賦予地方政府以嶄新的、重要的自由。與此同時，“公共部門機構扁平化”意味著，將消除“不必要”的政府層級，比如區(qū)域結(jié)構。最終，公共部門遭遇大規(guī)模的削減。英國已經(jīng)遭受了所有發(fā)達經(jīng)濟體中近乎最大規(guī)模的支出削減。Taylor-Gooby P. and Stoker G.，The Coalition Programme：A New Vision for Britain or Politics as Usual？The Political Quarterly，2011，82（1）：4-15.在2010年到2015年期間，地方政府減少了超過四分之一支出。Taylor-Gooby P. and Stoker G.， The Coalition Programme：A New Vision for Britain or Politics as Usual？ The Political Quarterly，2011， 82（1）：4-15.

在入主政府數(shù)周內(nèi)，以保守黨為主導的聯(lián)合政府開始著手實現(xiàn)這些主題。他們清除地區(qū)規(guī)劃層級以及支撐它們的制度機制。聯(lián)合政府“再政治化”工黨政府的戰(zhàn)略性地區(qū)規(guī)劃，貼上不管是內(nèi)容還是形式都過于中央集權化的標簽。他們廢除了地區(qū)發(fā)展機構（RDAs）、地區(qū)管理辦公室（GORs）和（非常重要的）房屋建設目標計劃以及工黨政府的戰(zhàn)略空間規(guī)劃機構（承諾表現(xiàn)在保守黨的宣言中）。

因此，在威斯敏斯特系統(tǒng)中，擁有強大行政權的政府特征是一個顯著例證。保守黨為主導的政府有能力去除地區(qū)機構和戰(zhàn)略規(guī)劃系統(tǒng)而免于懲罰，在這個過程中未出現(xiàn)有組織的反對意見。至關重要的是，工黨部長/大臣們沒有能夠形成跨黨派的共識，甚至在地區(qū)規(guī)劃的原則問題上也沒有達成共識，這一點是毀滅性的。但是，考慮到在一個日漸后民主的時代，以黨派為基礎的利益和意識形態(tài)正推動規(guī)劃變化，這也就不值得大驚小怪了。保守黨持續(xù)反對這個戰(zhàn)略規(guī)劃框架及其制度支撐——除了支持保守黨郊區(qū)支持者在綠化帶規(guī)劃控制上的利益的情況之外。新的以保守黨為主的聯(lián)合政府將規(guī)劃系統(tǒng)引向了一個非常不同的方向。他們將這個系統(tǒng)賦予理性，減少組織冗雜，向需要“延遲器”的政府施壓，這意味著地區(qū)級別必須退出歷史舞臺。

對于聯(lián)合政府的部長/大臣們來說，規(guī)劃是“發(fā)展中的嚴重阻礙，減緩了提供急需的新工作和業(yè)務的進度”。DCLG （Department for Communities and Local Government）， National Planning Policy Framework： Myth-buster，London：DCLG，2011，P.1.廢除工黨政府的住房建設目標反映了來自英國東南地區(qū)的地區(qū)議員和郊區(qū)成員的強大壓力。許多保守黨掌權的地方政府立即削減他們已經(jīng)計劃的住房供應。關于全國范圍內(nèi)建房的戰(zhàn)略規(guī)劃被拋棄。社區(qū)的壓力又允許減少低成本的房屋，盡管這些在英國的東南地區(qū)是迫切需要的。新的國家規(guī)劃政策框架DCLG， National Planning Policy Framework，London：TSO，2012.缺乏任何具體的內(nèi)容，因此，它創(chuàng)造了而不是減少了對于規(guī)劃決議的不確定性。參見DCLG Select Committee， Evidence.Available at： http：//www.parliament.uk/business/committees/committees-a-z/commons-select/communities-and-local-government-com-mittee/inquiries/parliament-2010/national-planning-policy-framework/ type Written#pnlPublicationFilter，2014.部長們也削減了家庭和社區(qū)機構（HCA）的權力和資金，取消家庭和社區(qū)機構在工黨政府時期的重要作用，以在住房建設總量上給英國東南地區(qū)的政府施加壓力。在房屋建筑商和開發(fā)商的施壓之下，聯(lián)合政府重新設計了這個規(guī)劃系統(tǒng)，通過給當?shù)厣鐓^(qū)以激勵的方式來鼓勵房屋建設，以求房屋建設方面的發(fā)展。因此，聯(lián)合政府的部長們試圖修復（多年的、反復存在的）黨際之間就郊區(qū)利益和房屋建造者方面的緊張關系。它試圖推動規(guī)劃的決策權下放至次級地方政府和鄰近地區(qū)（教區(qū)和鎮(zhèn)議會）層面。當?shù)厣鐓^(qū)現(xiàn)在擁有新的“有權建設”的權力，讓他們有權批準小的發(fā)展項目，無需獨立的規(guī)劃申請。這主要是為了更加程序便捷地發(fā)展。因此，政府回避由于東南地區(qū)房地產(chǎn)市場過熱引發(fā)的問題，在此地區(qū)，那些沒有自己住房的人的競爭力正在下降。雖然新的國家政策規(guī)劃框架DCLG， National Planning Policy Framework，London：TSO，2012.確實重視并強調(diào)房屋的需求問題，通過向地方政府施壓來鼓勵房屋建設發(fā)展，但較低程度的郊區(qū)鄰避運動（NIMBY ，“不要在我家后院”）的抵抗仍將繼續(xù)。結(jié)果是，房屋建設趨于穩(wěn)定，維持在110000棟左右。只在2013-2014年出現(xiàn)小幅的增長（達到132320棟），這個數(shù)量仍然低于2007年到2009年達到數(shù)量的36%，DCLG， House Building： September Quarter 2014， England，London：DCLG，2014， P.3.僅占大部分住房專家所論證的必需房屋存量的一半。

聯(lián)合政府重新設計了經(jīng)濟發(fā)展供給系統(tǒng)，在“次級地區(qū)”層次設立近39個新的地方政府-企業(yè)合作伙伴（LEPs）來代替地區(qū)發(fā)展機構（RDAs）。政府還論證說，地方政府-企業(yè)合作伙伴（LEPs）反映的是“自然的經(jīng)濟區(qū)域”。BIS （Business， Innovation and Skills） ，Local Growth： Realising Every Places Potential.Cmd 7961.London： TSO.，2010，Para.2.4.諷刺的是，許多地方政府-企業(yè)合作伙伴（LEPs）覆蓋了正如在1974年保守黨政府改組中創(chuàng)建的先前地方政府的上層相似的地理區(qū)域。一些城市地區(qū)，尤其是利茲市和曼徹斯特，都已經(jīng)達到了城市-地區(qū)的地位。表面上，地方政府-企業(yè)合作伙伴（LEPs）政策框架留給了次級區(qū)域行動者相當大的余地來決定地方政府-企業(yè)合作伙伴（LEPs）如何運轉(zhuǎn)——他們將如何組織他們自己（除了他們的主席和一半的董事會必須包括業(yè)務代表以外）、他們的行政支持和誰應該被包括進去。但在現(xiàn)實中，他們的大小和有限的資源，很明顯比地區(qū)發(fā)展機構（RDAs）所享有的要少，這意味著他們?nèi)狈獙Φ哪芰?，在次級地區(qū)層面上依然是倫敦的政策占主導。于是，地方政府-企業(yè)合作伙伴（LEPs）的存在表明正在削弱中央和地方之間的中間層級。Pugalis L. and Townsend A.， Rebalancing England： Sub-national Development（Once Again） at the Crossroads.Urban Research and Practice，2012， 5（1）：157-174.那么，這個看上去是制度化的分權在實際操作中又可以看成是非正式化的中央集權?？梢哉f，他們對于中央集權有貢獻是在于，他們受限制的組織能力和模糊不清的政策權責都限制了他們挑戰(zhàn)中央政府的能力。Laffin M.， Mawson J and Ormston C.， Public Services in a Post-democratic Age.Environment and Policy See advance online publication，2013，doi：10.1068/c1261.因此，地方政府-企業(yè)合作伙伴（LEPs）所承諾的分權被實際明顯的中央集權所抵消。地方政府-企業(yè)合作伙伴（LEPs）曾經(jīng)組織過的幾次活動可見一斑，如外來投資、創(chuàng)新和歐盟基金的管理，這些都是集中于白廳（倫敦市區(qū)內(nèi)的一條街，連接議會大廈和唐寧街）之內(nèi)。McCarthy A.，Pike A. and Tomaney J.，The Governance of Economic Development in England.Town and Country Planning，2012，81（3）：126-130.有趣的是，在2014年的時候，社區(qū)事務和地方政府部（Department of Communities and Local Government）都指出很多地方政府-企業(yè)合作伙伴（LEPs）規(guī)劃都是缺乏“地方特色”的。

是否地方政府-企業(yè)合作伙伴（LEPs）可以彌補國家規(guī)劃和地方發(fā)展之間的“空洞”仍然是一個懸而未決的問題。Pugalis L. and Townsend A.， Rescaling of Planning and Its Interface with Economic Development.Planning Practice and Research，2013，28（1）：104-121.人們寄望用地方政府-企業(yè)合作伙伴（LEPs）能平衡三種主要規(guī)劃形式，這三種形式指的是：戰(zhàn)略發(fā)展、咨詢或顧問的職能以及游說角色——然而他們?nèi)狈η逦鞔_的權責。Pugalis L. and Townsend A.，Rescaling of Planning And Its Interface with Economic Development.Planning Practice and Research，2013， 28（1）： 104–121.政府沒有提供給地方政府-企業(yè)合作伙伴（LEPs）法定的權力，所以他們未來只有有限的能力去影響不管是由當?shù)卣倪€是由次級地方社區(qū)的規(guī)劃決策。然而，而后的赫塞爾廷報告（Heseltine）指出，Heseltine M.，No Stone Unturned： In Pursuit of Growth，London：BIS，2013.在過去五年中（2011/2012年到2016/2017年）政府已經(jīng)創(chuàng)造了一個有32億英鎊的地區(qū)發(fā)展基金（RGF），（事實上）很明顯地低于赫塞爾廷所建議的。衰退導致英國的東南地區(qū)，尤其是倫敦地區(qū)，和英國的北部地區(qū)之間的差距更大了。在北部地區(qū)的地方政府-企業(yè)合作伙伴（LEPs）產(chǎn)生了如下的擔憂：整齊化（向連續(xù)體中間聚集）會加強南部在投資方面的競爭力。這些擔憂也被更苛刻的關于“經(jīng)濟發(fā)展”的新定義所驗證。經(jīng)濟發(fā)展遠離工黨政府關于再生（包括不足的問題，和一個潛在的社會分配的意圖）和干預的壓力，成為一個促進機遇、企業(yè)和“滲透”的經(jīng)濟學，沒有受到較多的干預或是主要的資源承諾（隱含在之前的地區(qū)發(fā)展機構（RDAs）中）的影響。事實上，在當代保守黨政府希望政府范圍縮小的項目下，這樣一個受限制的對于規(guī)劃的定義是與生俱來的。

聯(lián)合政府：小結(jié)

保守黨政府主導的聯(lián)合政府的部長/大臣們就任時使用一種新的路徑：給商業(yè)主導的經(jīng)濟發(fā)展和“新地方主義”以主導地位。這個路徑意味著：對于規(guī)劃將進一步放松管制，創(chuàng)造一種新的次級地方政府、鄰近社區(qū)（教區(qū)和鎮(zhèn)議會）層面的規(guī)劃制定和發(fā)展，伴隨著沒有中央主導的住房建設目標，或者說，更加自由和不嚴密的目標。房屋建設發(fā)展現(xiàn)在更加分權化，但是至于房屋建設是否將恢復，尤其是民眾購買得起的房屋供應，仍然不可知。聯(lián)合政府的規(guī)劃改革撤銷了整個區(qū)域行政管理的層級，部分的區(qū)域性功能移交給了次級區(qū)域?qū)蛹?。地方政?企業(yè)合作伙伴（LEPs）的商業(yè)角色得到了強化。然而相對于地區(qū)發(fā)展機構（RDAs）而言，他們擁有更少的可以挑戰(zhàn)中央政府的權力和資源（盡管這是可能的，新的更加龐大的以城市為基礎的地方政府-企業(yè)合作伙伴（LEPs）可能能夠及時建立足夠的資源來這樣做）?？偟膩碚f，這些改革的影響是將權力集中在白廳。

然而，在2014年年底，也就是在2015年5月大選的前夕，政府宣布了一系列的向英國北部提供更多基礎設施投資的政策方案，但事實上到現(xiàn)在還沒有給任何明確的承諾。在2014年9月的蘇格蘭公投之后，這個規(guī)劃試圖給蘇格蘭地區(qū)以更多的權力。當時這個話題還引發(fā)了英國的一場大型辯論。并且政府已經(jīng)同意大曼徹斯特地區(qū)新市長的規(guī)劃了（部分模仿倫敦市長的制度，但是沒有一個選舉機構），鼓勵形成類似的次級區(qū)域的市長和議會。直到5月大選之后，才有可能看清這些新舉措是否將帶來真正的政治權力下放。然而，規(guī)模的削減，尤其是聯(lián)合政府的那些做法，直接指向這樣的一種情況——政府的單位可能已經(jīng)擁有更多的權力，但是缺少資源來實現(xiàn)這些權力。這個在美國總統(tǒng)里根那里被稱為“改變——杠桿的聯(lián)邦主義”（shift-and-shaft federalism）。

四、結(jié)論

本文使用了三個框架來識別和解釋總體的制度變遷方向，以英國的規(guī)劃案例來探究其是更傾向于中央集權化還是地方分權化。第一，已被廣泛使用的新公共管理框架隱含著行政管理的分權和政治的集權。無論其在政府內(nèi)部還是外部，新公共管理框架將行政管理的分權定義為將任務重新分配給更低的級別。與此同時，政治上的政策制定者確定全方位的目標，尋求任命的經(jīng)理和簽約的機構來優(yōu)化公共部門的效能和效率。通過這種方式，新公共管理意味著傳統(tǒng)的“政治-行政”區(qū)別可以被重新定義，伴隨著明顯的政治與行政領域的區(qū)別?？梢源_定的是，工黨政府的戰(zhàn)略空間規(guī)劃和這個框架有明顯的相似之處，正如國家的目標擴散到地方層面，來由當?shù)氐臎Q議實現(xiàn)的。然而，新公共管理框架掙扎著去概念化不可避免的緊張關系。緊張關系指的是：由部長/大臣們對于經(jīng)濟發(fā)展和商業(yè)利益的驅(qū)使下的規(guī)劃系統(tǒng)更快和更有效率的要求和規(guī)劃過程中允許公民參與的需要之間關系。工黨政府的部長/大臣們也委婉地拒絕了新公共管理，后者傾向于強化組織孤島、部分地包含網(wǎng)絡治理的一些措辭（如限制“伙伴關系”）和更加廣泛的規(guī)劃定義，以協(xié)同不同的政策部門和建立伙伴關系。在實踐中，這樣的“協(xié)同”（joining-up）對于工黨政府來說被驗證是捉摸不定的，伴隨著“家庭和社區(qū)機構”（HCA）達不到“協(xié)同”住房和創(chuàng)造工作的指標，也正如“協(xié)同”在別的一些政策地區(qū)一樣。Davies J.，The Limits of Joined-up Government：Towards a Political Analysis.Public Administration，2009，87（1）：80-96.空間戰(zhàn)略規(guī)劃的想法被證明在智力上和組織上都是雄心勃勃的，但這些新的規(guī)劃花費了比預計更長的時間，且很多都沒有得到實現(xiàn)。新的系統(tǒng)持續(xù)因其低效能和低效率而備受責備。巴克和一些部長指責規(guī)劃的延期，因為房屋建設量持續(xù)走低，主要的商業(yè)發(fā)展受到阻礙和地區(qū)發(fā)展不一致。

第二，對于網(wǎng)絡治理的理論家來說，聯(lián)合政府的權力加入具有誘惑力的理論說明，邏輯上從新公共管理發(fā)展到了網(wǎng)絡治理。這個新進政府掃除了工黨政府的空間規(guī)劃系統(tǒng)以及它所緊密相關的區(qū)級別的機構，用更不正式的、官僚化的地方政府-企業(yè)合作伙伴（LEPs）來取而代之。在地方主義的言論下，一些規(guī)劃決定已經(jīng)被下放到低于地方政府層級的一個“級次地方”、鄰近地區(qū)的級別（盡管主要的商業(yè)和基礎設施規(guī)劃決定現(xiàn)在可以更簡單地由中央來招標）。然而，規(guī)劃的新現(xiàn)實遠不同于網(wǎng)絡治理中所描述的那樣。這些現(xiàn)實反映了中央集權主義的再現(xiàn)。聯(lián)合政府的部長們作為政治-官僚的管理者嵌入政黨內(nèi)容，已經(jīng)弱化了規(guī)劃系統(tǒng)在郊區(qū)選民身上的利益，再一次解決（或者至少說是在最小化）房地產(chǎn)開發(fā)商和房產(chǎn)建設工業(yè)之間的緊張關系。相似地，另一個由貝奇友好指出的實例是“通過治理來進行統(tǒng)治”。Bache I.，Governing through Governance：Education Policy Control under New Labour.Political Studies，2003，51（2）：300-314.地方政府-企業(yè)合作伙伴（LEPs）代替地區(qū)發(fā)展機構（RDAs）強化了中央集權的控制，因為相對資源雄厚的地域機構已經(jīng)被擁有有限資源的、甚至更少能力挑戰(zhàn)中央的更小組織所取代。

第三，因此，后民主為捕捉當前公共行政領域關鍵問題和走向集權化還是分權化的壓力問題提供了最有前景的框架。新公共管理和網(wǎng)絡治理有意將政治動態(tài)輕描淡寫，從技術的和行政管理的術語來定義爭論（新公共管理這樣認為），并且回避關于權力和沖突的關鍵問題，假設有一個多元的共識（新公共管理和網(wǎng)絡治理都這樣認為）。本文研究表明，近年來英國的規(guī)劃歷史變遷必須從權力和利益沖突的角度來理解。部長/大臣們尋求平衡有關選舉的和企業(yè)的利益，并且作為政治-官僚的管理者主張將他們納入技術的、行政的國家中的設計和微觀管理。盡管如此，后民主也有自己的局限性。重要的黨派分歧仍然會無視后民主的壓力而堅持存在。工黨政府保留一些重要的中央集權，甚至一些在他們的政策中的再分配要素——區(qū)機構，新的有目標的空間規(guī)劃系統(tǒng)和“家庭和社區(qū)機構”（HCA）施壓給郊區(qū)的政府機構——盡管這些政策主要用被稱之為“合作伙伴”和假設他們解決的問題比他們想證明的問題更容易一些。與此同時，保守黨政府（盡管是聯(lián)合政府）強烈地傾向于市場為基礎的政策，廢除了大部分工黨政府時期遺留的中央集權，通過使用激勵和減少管制的方式來達到他們的政策規(guī)劃目標。

（責任編輯：楊仙麗）