[摘 要] 改革開放40年來，我國政治體制改革取得了不少進展，主要體現(xiàn)為：始終堅持正確的改革方向，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一；按照堅持黨的全面領導的原則，健全中央黨政領導體制；按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，理順黨政關系；豐富了民主形式和民主內(nèi)涵，不斷完善民主實現(xiàn)機制與程序；改革創(chuàng)新權力監(jiān)督機制，組建集中高效的國家監(jiān)察委員會。

[關鍵詞] 改革開放；政治體制改革；人民當家作主；民主集中制；政治文明

[中圖分類號] D62 [文獻標志碼]A [文章編號] 1672-4917（2018）03-0031-08

所謂政治體制，是指政黨、政權機關和其他政治組織的結構體系、職能劃分及其運作方式。一般分為兩個層面：一是國家權力結構體制，主要包括執(zhí)政黨的產(chǎn)生方式與執(zhí)政方式，國家立法、行政、司法權限的劃分及相互關系，國家基本的選舉制度和決策模式等；二是政府行政管理體制，主要指政府機構的設置及其職能、政府的社會調(diào)控機制、國家人事制度等。[1]黨的十二大報告明確提出，要繼續(xù)改革和完善國家的政治體制和領導體制。1986年9月，鄧小平指出：“我們首先要確定政治體制改革的范圍，弄清從哪里著手?！盵2]176-177我國政治體制改革的范圍大致包括政治體制改革的方向原則、黨政體制改革、完善黨政關系、依法治國、人大改革、政府改革、政協(xié)改革、紀檢監(jiān)察體制改革等方面。改革開放40年以來，我國政治體制改革主要在以下方面取得了比較突出的進展。

一、政治體制改革始終堅持正確的方向和原則

對于政治體制改革而言，方向和原則至關重要。政治體制改革堅持什么方向、遵循什么原則，直接決定了改革的性質(zhì)和成敗。20世紀八九十年代蘇聯(lián)東歐各國的政治體制改革最后都變成了“改向”，教訓十分深刻。在國內(nèi)學界已經(jīng)形成的一個共識是，中國在政治體制改革方面積累的寶貴經(jīng)驗中，“最核心的一條，就是把握正確政治方向”。[3]

（一）堅持四項基本原則，保證政治體制改革的社會主義方向

首先，中國政治體制改革的前提是堅持四項基本原則。這是政治體制改革的總原則，也是政治體制改革的價值取向問題。鄧小平認為，“堅持四項基本原則的核心，就是堅持黨的領導”[4]391。改革黨和國家的領導制度，“正是為了堅持和加強黨的領導”。[4]341-3422012年12月，習近平總書記指出：“以四項基本原則保證改革開放的正確方向”，堅定不移走中國特色社會主義道路?！盵5]152013年11月，他還指出：推進改革的目的是要不斷推進我國社會主義制度的自我完善和發(fā)展，“這里面最核心的是堅持和改善黨的領導、堅持和完善社會主義制度”。[5]18

其次，堅持根本政治制度和基本政治制度，不斷完善政治體制機制。黨的十六大報告明確提出，政治體制改革是社會主義政治制度的自我完善和發(fā)展。 2014年9月，習近平總書記指出，要堅定對中國特色社會主義政治制度的自信，“要把堅定制度自信和不斷改革創(chuàng)新統(tǒng)一起來，在堅持根本政治制度、基本政治制度的基礎上，不斷推進制度體系完善和發(fā)展?！盵6]主要是推動政治體制與機制的完善。如果說中國的經(jīng)濟體制改革是“取代型”的改革，是用社會主義市場經(jīng)濟體制去取代計劃經(jīng)濟體制，那么，可以說政治體制改革則是“完善型”的改革。[7]中國政治體制改革是“完善型”改革（社會主義政治制度的自我完善和發(fā)展），而非“取代型”改革（用西方民主制度“取代”中國民主制度）。如果將人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度等根本政治制度、基本政治制度都改了，那么中國政治體制改革就不是“自我完善”，而是“改向”了。國內(nèi)外那些堅持“取代型”改革標準的學者認定中國政治體制改革進展不大，這恐怕是重要原因之一。事實正好相反，中國政治體制改革取得了較大進展。

（二）把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來

黨的十六大報告首次提出了三者有機統(tǒng)一的原則：“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來。”[8]553

2003年9月，胡錦濤在中央政治局第八次集體學習時強調(diào)：“堅持政治文明建設的正確方向，最根本的是要堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。這是我們推進社會主義政治文明建設必須遵循的基本方針，也是我國社會主義政治文明區(qū)別于資本主義政治文明的本質(zhì)特征?！盵9]這就將“三者有機統(tǒng)一”的原則上升到社會主義政治文明建設“基本方針”和社會主義政治文明本質(zhì)特征的高度，凸顯了其對于中國政治體制改革的指導意義。

如何才能實現(xiàn)黨的領導、人民當家作主和依法治國三者相統(tǒng)一？黨的十八大報告作出了回答：“要更加注重改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，保證黨領導人民有效治理國家；更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權威，保證人民依法享有廣泛權利和自由?！盵10]這三個“更加注重”對應三個“保證”（保證人民有效治理國家，保證人民實現(xiàn)四種形式的民主，保證人民依法享有廣泛權利和自由）。簡言之，這“三個保證”的實質(zhì)就是保證人民當家作主這個根本。

黨的十九大進一步從理論上闡明了黨的領導、人民當家作主和依法治國三者之間的內(nèi)在邏輯關系：“黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)特征，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式，三者統(tǒng)一于我國社會主義民主政治偉大實踐?！盵11]十九大還提出，健全人民當家作主制度體系，加強人民當家作主制度保障。

在某種程度上說，改革開放以來我國在政治體制改革方面取得的最具實質(zhì)性的突破，就是“把共產(chǎn)黨領導、人民當家作主與依法治國有機結合起來，進一步完善和發(fā)展了社會主義民主政治制度及其運行機制”。[12]

（三）中國政治體制改革要堅持中國自己的目標和民主評價標準

首先，中國政治體制改革的主要目標是發(fā)展社會主義政治文明。黨的十六大將建設社會主義政治文明作為全面建設小康社會的重要目標。黨的十七大、十八大都將“發(fā)展社會主義政治文明”作為政治體制改革的目標。中國不會以西方資本主義所謂的“政治文明”為模板，更不會照搬西方民主模式。中國堅決反對多黨競爭、三權分立和議會民主那一套錯誤做法，堅持走中國特色政治文明之路。

其次，中國政治體制改革的根本目標是人民當家作主和調(diào)動全體人民積極性。1986年9月，鄧小平指出：“我們政治體制改革總的目標是三條：第一，鞏固社會主義制度；第二，發(fā)展社會主義社會的生產(chǎn)力；第三，發(fā)揚社會主義民主，調(diào)動廣大人民的積極性?！盵2]178黨的十八大也強調(diào)，政治體制改革要“以保證人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調(diào)動人民積極性為目標”。[10]以人民當家作主作為中國民主政治發(fā)展的根本目標，大大超越了西方資產(chǎn)階級民主的限度。

最后，堅持中國特色的民主標準而不是西方的民主標準。2014年9月，習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上指出：評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的，主要看國家領導層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務和社會事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，人民群眾能否暢通表達利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實現(xiàn)科學化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進入國家領導和管理體系，執(zhí)政黨能否依照憲法法律規(guī)定實現(xiàn)對國家事務的領導，權力運用能否得到有效制約和監(jiān)督。[6]這八條民主標準是對西方單純強調(diào)選舉民主標準的超越，中國民主標準更加全面，既包括民主選舉標準，又包括民主協(xié)商、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等標準。

二、按照堅持黨的全面領導的原則健全中央黨政領導體制

黨和國家領導體制問題是我國政治體制最核心的問題。我國的領導體制，“大體上由國家權力系統(tǒng)、行政管理系統(tǒng)和黨的系統(tǒng)所構成”。[13]中國共產(chǎn)黨的領導體制包括廣義和狹義兩個方面：廣義的黨政領導體制，主要是處理黨政權力關系，即處理中國共產(chǎn)黨與人大、政府、政協(xié)、公檢法之間的權力關系。狹義的黨內(nèi)領導體制，是“中國共產(chǎn)黨實施領導活動的組織結構、運行規(guī)則、運行機制的總稱”[14]2。我國黨和國家領導體制改革遵循著從中央到地方的思路，因此，筆者重點分析改革開放40年來中央層面黨和國家領導體制改革的進展。

（一）中央黨政領導體制不斷完善

首先，中央黨政領導體制的組織結構由“一個核心”和“五個黨組”構成。即中央委員會、中央政治局及其常委會——全國人大黨組——國務院黨組——全國政協(xié)黨組——最高人民法院黨組——最高人民檢察院黨組。其中，黨中央是領導核心，并通過上述國家機構的黨組發(fā)揮領導作用。1989年9月，鄧小平指出：“屬于政策、方針的重大問題，國務院也好，全國人大也好，其他方面也好，都要由黨員負責干部提到黨中央常委會討論，討論決定之后再去多方商量，貫徹執(zhí)行。”[2]319換言之，中央政治局常委會負責重大問題決策，全國人大、國務院等國家機構負責貫徹執(zhí)行。2014年1月，習近平總書記指出：“中央委員會，中央政治局，中央政治局常委會，這是黨的領導決策核心?！秉h中央作出的決策部署，“人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院的黨組織要貫徹落實”。[15]772這就表明國家機構黨組在貫徹落實黨中央決策部署方面具有重要領導作用。此外，在中央一級還建立和強化了各國家機構黨組向中央政治局及其常委會匯報工作的重要機制。黨的十八大以來，中央政治局常委會、中央政治局連續(xù)三年聽取全國人大常委會、國務院、全國政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院黨組工作匯報。這一重要的制度安排，使黨中央通過各機構黨組加強了對國家機構的集體領導，凸顯了黨組在國家機構運行中的領導作用。

其次，建立黨政軍最高領導人“三位一體”的領導體制。改革開放之初，中共中央總書記、國家主席、中共中央軍委主席三個職務一度分設。1983年6月，李先念當選為國家主席，此時的中共中央軍委主席是鄧小平，中共中央總書記是胡耀邦。1988年4月，楊尚昆當選為國家主席，1989年6月、11月，江澤民先后當選中共中央總書記和中共中央軍委主席。1993年3月，江澤民當選國家主席后，形成中共中央總書記、國家主席、軍委主席三位一體的領導體制。2004年9月，江澤民在十六屆四中全會上辭去中央軍委主席。他指出：“黨的總書記、國家主席、軍委主席三位一體這樣的領導體制和領導形式，對我們這樣一個大黨、大國來說，不僅是必要的，而且是最妥當?shù)霓k法。”[8]603此后，黨政軍最高領導人“三位一體”制度化。

（二）恢復和完善了中央集體領導體制

中央政治局常委會集體領導制度是指中共中央政治局常委會成員分工合作與協(xié)調(diào)合力相結合的集體領導機制。具體說來，這種集體分工協(xié)作機制是指“中央政治局常委會成員從黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用出發(fā)，既分別代表不同機構、分管不同工作，同時又協(xié)調(diào)合力進行重大決策的運行機制”。[16]161982年，黨的十二大決定廢除存在多年的主席制，中央只設總書記。從此，中央總書記取代中央主席成為中共中央的最高領導者。[17]中央委員會總書記負責召集中央政治局和中央政治局常務委員會會議，并主持中央書記處的工作。中央書記處是中央政治局和它的常務委員會的辦事機構，也同樣實行集體領導制度。

此外，中國共產(chǎn)黨還建立了中央領導人集體交接班機制。正如習近平總書記所說，“我們廢除了實際上存在的領導干部職務終身制，普遍實行領導干部任期制度，實現(xiàn)了國家機關和領導層的有序更替”，[6]形成了具有中國特色的權力交接模式。

上述中央政治局常委會集體領導機制、中央領導人集體交接班機制等機制的確立，標志著黨的最高權力機構的選拔機制與運作機制更加民主、更加高效。

（三）領導核心機制的確立是落實民主集中制的重要制度安排

黨中央實行集體領導，也必須有一個領導核心。1943年10月，毛澤東指出：“實行一元化的領導很重要，要建立領導核心，反對‘一國三公”。[18]69毛澤東引用“一國三公”典故，意在強調(diào)當時抗日根據(jù)地的黨、政、軍三方面應當有統(tǒng)一的領導，不要政出多門，工作上應當互相協(xié)調(diào)、配合。1989年6月，鄧小平指出：“任何一個領導集體都要有一個核心，沒有核心的領導是靠不住的”。[2]310一個國家、一個政黨，領導核心至關重要。為什么這么說呢？如果沒有領導核心，每個中央政治局常委在自己分管的領域就擁有很大權力，不愿讓其他政治局常委過問，這就可能出現(xiàn)“九龍治水”局面。如果有了領導核心，就能使黨中央能夠保持統(tǒng)一行動能力。作為民主集中制的制度安排，黨中央領導核心的含義是，“在黨的最高決策層不能夠就重大問題做出統(tǒng)一決定的情況下，由黨內(nèi)授權的總負責人做出最終決定并成為全黨意志?！薄霸谶@種情況下由‘核心做出最終決定，方能使得在重大問題上或在重大關頭，黨依然能夠保持統(tǒng)一行動能力。”[19]換句話說，黨中央領導“核心在很大程度上意味著有權在政治局常委會這個層面推進協(xié)調(diào)、溝通、交流、整合，在議而不決的重大問題上有權進行最后的拍板、決策”。[20]堅持民主集中制，既需要發(fā)揚民主，又需要正確的集中，形成決策共識。在政治局常委會內(nèi)部，中央總書記作為領導核心進行協(xié)調(diào)、溝通、交流、整合非常重要，有助于政治局常委會議最終決策的形成。黨的十八屆六中全會正式提出“以習近平同志為核心的黨中央”這一重大命題，并被寫入了十九大通過的黨章。

（四）建立健全黨對重大工作集中統(tǒng)一領導的體制機制

黨的十八大以來，進一步加強黨對涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作的集中統(tǒng)一領導，增設并優(yōu)化了黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構。2013年12月，黨中央設立中央全面深化改革領導小組，2014年1月、2月、3月分別成立了國家安全委員會、中央網(wǎng)絡安全與信息化領導小組、中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組。

2018年3月中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》除了組建中央全面依法治國委員會、中央審計委員會等機構外，還將中央全面深化改革領導小組、中央網(wǎng)絡安全和信息化領導小組、中央財經(jīng)領導小組、中央外事工作領導小組改為委員會，“負責相關領域重大工作的頂層設計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實”。[21]31需要特別指出的是，黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構必須在中央政治局及其常委會領導下開展工作。習近平總書記闡述了增設并優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構的目的和重要意義。他指出：“按主要戰(zhàn)線、主要領域適當歸并黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構，統(tǒng)一各委員會名稱，目的就是加強黨中央對重大工作的集中統(tǒng)一領導，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，確保黨的領導更加堅強有力?！盵21]89上述機構的設立及有關職能強化，其重要意義體現(xiàn)在強化決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責，“提高重點領域決策和行政效率，確保改革重點任務得以有力推進”。同時還體現(xiàn)在，“中央政治局常委會內(nèi)部協(xié)作得到加強”。[22]筆者認為，機構的增設和優(yōu)化不僅加強了政治局常委會內(nèi)部的協(xié)作，而且加強了每一個中央決策議事協(xié)調(diào)機構內(nèi)部成員（包括黨政部門負責人等領導小組或委員會成員）之間的協(xié)作。

三、按照黨總攬全局協(xié)調(diào)各方的原則理順黨政關系

執(zhí)政黨如何正確處理黨政關系，是我國政治體制改革的核心問題之一。黨政關系是指中國共產(chǎn)黨的領導與國家政權（人大、政府、公檢法）之間的職權關系。在中國，廣義的黨政關系還包括中國共產(chǎn)黨與政協(xié)之間的關系。中華人民共和國成立之后，為了適應高度集中的計劃經(jīng)濟體制的需要，在政治上逐步形成了高度集權的一元化領導體制和高度集中的權力結構。“領導體制形成了一種橫向權力集中于黨的系統(tǒng)，縱向權力集中于中央，黨內(nèi)權力集中于領導者個人的權力配置結構”。[13]中國黨政關系受蘇聯(lián)“黨政合一”模式影響較大，黨政不分、以黨代政現(xiàn)象不同程度地存在著。為改變這種權力過分集中、黨政不分的現(xiàn)象，我國政治體制改革對政治權力進行了橫向調(diào)整，“努力理順黨、人大、政府與政協(xié)之間的關系，注重激活各權力機構功能?！盵23]我國政治體制改革在黨政關系方面，先后經(jīng)歷了黨政分開—黨政分工—黨政分工合作等探索，逐步理順了黨政關系。

（一）實行黨政機構分開、黨政職能分開

我國黨政分開大致經(jīng)歷了三個階段：第一階段（1980—1982年），黨政機構分開，取消“文革”中形成的革命委員會體制，各級黨委、人民政府和人大分立； 第二階段（1987—1989 年），黨政職能分離，取消政府機構中的黨組，黨的領導定位為政治領導，政府職能與政黨職能劃分。[24]第三階段（1989—2002年），黨政職能分開，黨組作用得到加強。黨的十三屆四中全會后，政府機構中的黨組逐步恢復。從實質(zhì)上看，黨的十五大提出的“依法治國”也是黨政分開思想的體現(xiàn)?？傊谶@三個階段，黨政分開雖在一定程度上解決了黨政不分、以黨代政的問題，但也帶來了其他方面的問題，如黨的領導核心地位與黨政分開的矛盾問題。因此造成了黨的領導地位的削弱。十三大黨章取消了在政府機構中的黨組，雖然后來恢復設置了政府機構黨組，但并沒有明確黨組的領導核心地位，因此，黨的核心領導作用發(fā)揮不夠。與此同時，還帶來了職位重疊、黨政難以協(xié)調(diào)等新的弊端?！氨热绯Ｎ嘧觾?nèi)部和四大班子的職數(shù)太多、效率低下的現(xiàn)象，比如黨委、人大、政府之間職能不清、運行紊亂的現(xiàn)象，比如四大班子之間職位重疊、難以協(xié)調(diào)、執(zhí)行不力的現(xiàn)象等”。[25]這些都嚴重制約了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政功能的充分發(fā)揮。

（二）實行黨政分工，在完善黨的領導方式與執(zhí)政方式上下功夫

首先，正確認識黨的核心領導地位，是理順黨政關系的基石。只有堅持黨的全面領導，在這個前提下才談得上黨政分工。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，各級黨委是本地區(qū)的領導核心。十六大通過的黨章規(guī)定：“黨組發(fā)揮領導核心作用”。[26]347此后，形成了“一個核心”“三個黨組”的組織結構。“一個核心”是指各級黨委在同級組織中處于領導核心的地位，“三個黨組”是指分別設置的人大黨組、政府黨組、政協(xié)黨組。“三個黨組”的設置強化了中國共產(chǎn)黨在同級組織中的領導地位，能確保黨的方針政策和決策部署得到貫徹落實。

其次，按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則協(xié)調(diào)處理黨政關系。要“按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及團體的關系”。[8]555黨的領導的含義，不是指黨包攬一切，而是指黨要發(fā)揮“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”作用。即當政權機構內(nèi)部（如人大、政府、政協(xié)）發(fā)生矛盾時可以由執(zhí)政黨來協(xié)調(diào)。

最后，要改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式。處理好黨政關系必須在改革和完善黨的領導方式與執(zhí)政方式上下功夫，也就是要做到黨政分工，其目的是“形成由政黨領導和引導、人大立法和監(jiān)督、政府管理和執(zhí)行的程序和格局，使黨、人大、政府協(xié)調(diào)一致地工作”。[27]那么如何改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式？那就是不斷“提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”，提高國家治理能力。

（三）黨政分工合作，統(tǒng)籌設置黨政機構使國家機構運行更加高效

黨中央部門于1982、1988、1993、1999年集中進行了4次改革，國務院機構于1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013年集中進行了7次改革。黨和國家機構的歷次改革，“實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟條件下的機構職能體系向社會主義市場經(jīng)濟條件下的機構職能體系的重大轉(zhuǎn)變”。[21]412018年2月，黨的十九屆三中全會開啟了新一輪黨和國家機構改革，針對黨政關系中存在的機構重疊、職責交叉、權責劃分不合理、權責脫節(jié)以及黨政機構運行中協(xié)同不夠、不夠協(xié)調(diào)等問題進行了頂層制度設計。習近平總書記在關于深化黨和國家機構改革決定稿和方案稿的說明中提出，統(tǒng)籌設置黨政機構：堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌，一件事情原則上由一個部門負責，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮，科學設定黨和國家機構，正確定位、合理分工、增強合力，防止機構重疊、職能重復、工作重合。黨的有關機構可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設置，實行合并設立或合署辦公，使黨和國家機構職能更加優(yōu)化、權責更加協(xié)同、運行更加高效。[21]85-86這就為當前黨和國家機構改革中理順黨政關系指明了方向。換句話說，黨政機構之間不僅要合理分工，還要進行協(xié)同、合作，才能發(fā)揮黨政機構的合力作用。這次機構改革將有些中央決策議事協(xié)調(diào)機構的辦事機構設在了國務院部門。這樣做有助于理順黨政機構職責關系，統(tǒng)籌調(diào)配資源，減少多頭管理，減少職責分散交叉，使黨政機構職能分工合理、責任明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，形成統(tǒng)一高效的領導體制，保證黨實施集中統(tǒng)一領導，保證其他機構協(xié)調(diào)聯(lián)動。陳希還分析了統(tǒng)籌設置黨政機構的重要作用，那就是“推動黨和國家各項工作在黨的統(tǒng)一領導下，各就其位、各司其職、各盡其責、有序協(xié)同”。[21]39

四、豐富了民主形式和民主內(nèi)涵，不斷完善民主實現(xiàn)機制與程序

從黨的十五大到黨的十八大，黨中央一直強調(diào)保證人民依法實行“民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。黨的十九大還增加了“民主協(xié)商”，將民主內(nèi)涵擴展為“五大民主”。即“保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。[11]一個完整的政治體制應包含上述五個環(huán)節(jié)，但從民主實現(xiàn)過程來看，西方發(fā)達國家更加看重民主選舉這一個環(huán)節(jié)，忽視選舉后的其他環(huán)節(jié)。正如習近平總書記所說：“人民只有投票的權利而沒有廣泛參與的權利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，這樣的民主是形式主義的?！盵28]與西方形式主義民主不同，中國強調(diào)在民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的全過程中都注意保障人民的民主權利，這就大大豐富了人民民主的內(nèi)涵，拓展了人民民主的外延。在實踐中，無論是人大選舉，還是黨內(nèi)選舉，都取得了不少進展。人民參與民主管理的形式多樣。限于篇幅，筆者只重點總結我國政治體制改革在民主協(xié)商、民主決策方面取得的主要進展。

（一）不斷拓展民主協(xié)商渠道，創(chuàng)立和完善中國式民主協(xié)商機制

選舉民主和協(xié)商民主是當代中國民主的兩個基本形式。2006年2月通過的《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》明確指出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式?！盵29]與西方只關注選舉民主這種形式相比，中國將民主的實現(xiàn)形式拓展為選舉民主和協(xié)商民主等多種形式。

什么是社會主義協(xié)商民主？2015年2月中共中央印發(fā)的《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》明確規(guī)定：“協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領導下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識的重要民主形式?！盵30]社會主義協(xié)商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式，其意義在于“豐富了民主的形式、拓展了民主的渠道、加深了民主的內(nèi)涵”。[28]

改革開放以來，我國逐步建立由政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商發(fā)展到人大、政府、司法機關的協(xié)商等組成的協(xié)商民主體系。黨的十八屆三中全會明確提出：“構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權機關、政協(xié)組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協(xié)商渠道。深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商?！盵31]除此之外，協(xié)商體系還包括各級黨委決策之前和決策實施之中的協(xié)商。在中國，不僅協(xié)商渠道多樣，而且協(xié)商形式不斷創(chuàng)新。以政協(xié)協(xié)商為例，在改革中探索了專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，探索網(wǎng)絡議政、遠程協(xié)商等新形式。

（二）不斷完善民主決策機制，形成了中國特色的民主決策模式

1980年8月，鄧小平在中央政治局擴大會議上的講話中明確提出了黨和國家政治生活的民主化、制度化的思想，強調(diào)各級黨委要實行集體領導。1982年黨的十二大上通過的黨章規(guī)定：黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。凡屬重大問題都要由黨的委員會民主討論，作出決定。[26]261此后，為了推進決策民主化、科學化，還建立了黨委內(nèi)部的議事和民主決策機制，即“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”。[8]287

1986年7月，萬里在全國軟科學研究工作座談會上的講話中首次明確提出決策科學化、民主化問題。此后，從黨的十三大報告到十八大報告，都強調(diào)了“決策的科學化、民主化”“科學決策、民主決策”等問題。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）比較全面地創(chuàng)新了民主決策的機制和程序：“在黨的領導下，以經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中。”[31]與以往決策的事后通報相比，在決策之前和決策之中開展的協(xié)商，有助于增強民主協(xié)商實效性，真正發(fā)揮協(xié)商在各級黨委決策中的作用。該《決定》還指出：“加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度?！薄巴晟埔?guī)范性文件、重大決策合法性審查機制?！薄敖∪卮鬀Q策社會穩(wěn)定風險評估機制。”[31]這樣，從政治協(xié)商機制到?jīng)Q策咨詢機制，從重大決策的合法性審查機制、重大決策的社會穩(wěn)定風險評估機制，加上黨委重大決策前的調(diào)查研究機制，形成了一個環(huán)環(huán)相扣的民主決策過程，從而能保證決策的民主化和科學化。

綜合黨的十二大到十九大的政治報告和中央全會文件，各級黨委集體決策的程序主要包括決策信息收集（人民群眾的情況反映、黨委成員的調(diào)查研究）——決策方案的論證（社會公示與社會聽證、專家論證與技術咨詢、黨內(nèi)事務聽證咨詢）——廣泛的多層次協(xié)商——黨委會議集體討論決定——決策考核評估（決策問責和糾錯制度）等環(huán)節(jié)。[32]總之，中國決策體制的變遷經(jīng)歷了從決策權力集中化階段到?jīng)Q策權力民主化階段的發(fā)展。通過以決策民主化、科學化和法治化為導向的決策體制改革，“一個中國共產(chǎn)黨主導、多方參與、科學論證、過程開放、依法運行的決策模式在決策體制改革的實踐中初步形成”。[33]正如習近平總書記所說，“我們努力建設了解風情、反映民意、集中民智、珍惜民力的決策機制，增強決策透明度和公眾參與度，保證了決策符合人民利益和愿望”[6]。

五、改革創(chuàng)新權力監(jiān)督機制，組建集中高效的國家監(jiān)察委員會

加強對權力運行的制約和監(jiān)督，是政治體制改革的重要任務之一。在我國，監(jiān)督包括黨內(nèi)監(jiān)督、國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等。在黨和國家各項監(jiān)督制度中，黨內(nèi)監(jiān)督是第一位的。黨的十一屆三中全會決定重新設立中央紀律檢查委員會，這是黨內(nèi)監(jiān)督的專責機關。

黨的十八大以來，中央紀律檢查委員會進行了幾大創(chuàng)新：一是建立了主要由上級紀委決定下級紀委的人事任免的提名機制。黨的十八屆三中全會提出：強化上級紀委對下級紀委的領導?！案骷壖o委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主?！盵31]二是建立和完善中央巡視制度，加強黨內(nèi)監(jiān)督。黨的十八大以來，“在黨的歷史上首次實現(xiàn)一屆任期內(nèi)巡視全覆蓋”，“創(chuàng)新方式方法，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結合。實行巡視組組長、巡視對象、巡視組與巡視對象關系‘三個不固定，帶著問題進駐，下沉一級了解”。[34]三是推動派駐全覆蓋，擦亮監(jiān)督探頭。“實現(xiàn)中央一級黨和國家機關全面派駐紀檢機構，統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理。實行單獨派駐和綜合派駐相結合”。[34]

在?。ㄊ校┘墝用骈_展國家監(jiān)察體制改革試點。2016年11月，中央辦公廳印發(fā)的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》規(guī)定：將由?。ㄊ校┤嗣翊泶髸a(chǎn)生省（市）監(jiān)察委員會，作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關。黨的紀律檢查委員會、監(jiān)察委員會合署辦公。建立健全監(jiān)察委員會組織架構，明確監(jiān)察委員會職能職責，建立監(jiān)察委員會與司法機關的協(xié)調(diào)銜接機制。[35]

完善黨中央機構職能，組建國家監(jiān)察委員會。2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構改革方案》指出：為加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家機關監(jiān)督、黨的紀律檢查和國家監(jiān)察有機統(tǒng)一，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，組建國家監(jiān)察委員會，同中央紀律檢查委員會合署辦公，履行紀檢、監(jiān)察兩項職責，實行一套工作機構、兩個機關名稱。[21]28-29

組建國家監(jiān)察委員會和各級監(jiān)察委員會具有重要作用。第一，將監(jiān)察部、國家預防腐敗局的職責，最高人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等反腐敗相關職責整合，有助于構建集中統(tǒng)一、權威高效的國家監(jiān)察體系。第二，監(jiān)察委員會的設立實現(xiàn)了紀法分開且有機銜接、相互制衡，有利于實現(xiàn)依規(guī)治黨和依法治國有機統(tǒng)一。正如王岐山所說，“監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責，與執(zhí)法、司法機關有機銜接、相互制衡”。[36]第三，國家監(jiān)察委員會相對于以前的政府監(jiān)察部門，站位更高，這種“異體監(jiān)督”的力度更大。在改革前的行政體系中，監(jiān)察部門屬于政府組成部門，與政府其他部門平級，對政府部門的“同體監(jiān)督”效果十分有限。2018年新修改的憲法規(guī)定，國家監(jiān)察委員會由全國人民代表大會產(chǎn)生，這就使監(jiān)察成為獨立于行政之外的一種權力。

應該說，建立國家監(jiān)察委員會是政治體制改革的一個重要突破，是加強黨的全面領導的制度創(chuàng)新。正如習近平總書記所說，建立國家監(jiān)察委員會“這項改革是事關全局的重大政治體制改革，具有鮮明的中國特色”。[21]88-89

六、結語

綜上所述，由于黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機統(tǒng)一揭示了政治體制改革內(nèi)在的邏輯關系，我國政治體制改革歷程正是圍繞著這三者有機統(tǒng)一展開的?？梢哉f，三者的有機統(tǒng)一已成為我國政治制度最鮮明的特征、最顯著的優(yōu)勢。在實踐中，黨的領導不斷加強，人民民主不斷擴大，法治成為治國理政的基本方式。依法治國也是我國政治體制改革和創(chuàng)新的重大舉措。黨的十九大強調(diào)全面推進依法治國，為新時代政治體制改革指明了方向。當然，中央對政治體制改革的許多頂層設計還需要與地方的創(chuàng)新實踐相結合，在加強黨中央集中統(tǒng)一領導的同時，不斷擴大黨內(nèi)民主和人民民主，才能在實踐中更加有效地推進社會主義政治文明建設。

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Abstract： Chinas political system reform has made considerable progress since the reform and opening up 40 years ago，mainly embodies as： always adhere to the correct reform orientation； commitment to the organic unity of Party leadership， the running of the country by the people， and law-based governance； uphold the principle of overall Party leadership， improve central Party-government leadership institution； according to the principle of the Party provide overall leadership and coordinates the efforts of all involved to modify the relationship between the Party and the government； diversify the forms and contents of democracy， continuously improve the democratic mechanism and procedure； reform oversight system of innovation power， establish collective and effective national supervisory commission.

Key words： reform and opening up； political system reform； the people run the country； democratic centralism； political civilization

（責任編輯 孫俊青）