PPP項(xiàng)目失敗關(guān)鍵因素識(shí)別及傳遞機(jī)制

孫楠楠 顧紅春 呂月圓 劉美琳 李早珺 高翔

【摘要】PPP模式近年在我國(guó)被大力推行。但大量的PPP項(xiàng)目在實(shí)踐中都以失敗收?qǐng)觥１疚耐ㄟ^分析國(guó)內(nèi)外8個(gè)典型案例，識(shí)別影響PPP項(xiàng)目的失敗關(guān)鍵因素并分析其傳遞機(jī)制。結(jié)果表明，法律體系不完善、監(jiān)管不到位和不合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是導(dǎo)致失敗的關(guān)鍵因素，項(xiàng)目發(fā)展背景、政府和社會(huì)資本方過失中的失敗因素互相傳遞，影響項(xiàng)目最后發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】政府和社會(huì)資本合作（PPP）；失敗因素；傳遞機(jī)制；對(duì)策

Abstracts：In recent years， China has extensively promoted the development of PPP mode. Practically， a lot of PPP cases failed in the end. This paper analyzes eight typical cases in China and abroad， and identifies the key factors that affect the failure of PPP cases and their transmission mechanism.Results indicate that the imperfect legal system， inadequate supervision andirrational risk-sharing mechanism are the main factorsthat result in failures， and the project development background， the failure factors of the government and social capital's fault are passed on each other， affecting the whole development.

KeyWords： Government and social capital cooperation（Public-Private Partnerships）； Failure factor； Mechanisms of delivery；Countermeasures

隨著2014年國(guó)家開始廣泛推行PPP（Public-Private Partnership）模式，全國(guó)累計(jì)已有16.3萬億元的投資資金來促進(jìn)PPP項(xiàng)目的發(fā)展。PPP模式作為一種政府與社會(huì)資本合作的新型方式，自然受到了社會(huì)各界的關(guān)注。但是PPP項(xiàng)目失敗的事件也頻頻發(fā)生，其中的原因眾說紛紜。因此，本文基于對(duì)8個(gè)典型PPP失敗項(xiàng)目的分析，總結(jié)出了導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的關(guān)鍵因素及其傳遞機(jī)制。

1、國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

2016年，是“十三五”規(guī)劃的第一年。調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革【1】

成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。其中，大力推行PPP模式也是國(guó)家調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要舉措之一。在經(jīng)營(yíng)中，PPP 模式能夠彌補(bǔ)當(dāng)期財(cái)政不足、平滑年度支出【2】。對(duì)于融資能力有限的政府來說，在建設(shè)過程中引入社會(huì)資本，既緩解了政府的舉債壓力，又可以讓社會(huì)資本最大限度地發(fā)揮專業(yè)技能，提升建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量，可謂一舉兩得。

1.1 國(guó)外PPP研究現(xiàn)狀

PPP 模式起源于國(guó)外，在有些領(lǐng)域發(fā)展已經(jīng)較為成熟，因而國(guó)外有關(guān)PPP 模式的研究水平也要領(lǐng)先于國(guó)內(nèi)。本文為了得到廣泛的結(jié)論，檢索分析了許多國(guó)際高水平期刊，節(jié)選了一些較為經(jīng)典的理論。

英國(guó)William Rodney （2002） 探討了應(yīng)用環(huán)節(jié)分析法來評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)?！?】

Michael Spackman （2002 ）通過分析英國(guó)近十年的PPP 項(xiàng)目案例，研究了在公共事業(yè)領(lǐng)域引入PPP 模式的目的，并探討了在合作項(xiàng)目中社會(huì)資本所扮演的角色定位。【3】

Anthony A.Churchill （2005） 指出PPP 項(xiàng)目融資的缺點(diǎn)以及項(xiàng)目的適用性問題，并指出合作方在選擇合適的項(xiàng)目融資方式后，還應(yīng)考慮如何降低項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)并完善資本市場(chǎng)。【3】

這些研究成果雖然為PPP模式的深入研究提供了良好的理論基礎(chǔ)，但是因?yàn)椴煌腜PP項(xiàng)目發(fā)展情況不盡相同，所以推動(dòng)我國(guó)PPP項(xiàng)目發(fā)展不能簡(jiǎn)單依靠國(guó)外理論，還需結(jié)合國(guó)內(nèi)實(shí)際情況來進(jìn)行研究。

1.2國(guó)內(nèi)PPP研究現(xiàn)狀

與國(guó)外相比，我國(guó)引進(jìn)PPP模式比較晚，所以目前國(guó)內(nèi)對(duì)PPP 模式的研究主要集中在闡述分析PPP 模式的不同概念、特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)、項(xiàng)目分類、定價(jià)和決策等方面；以我國(guó)國(guó)情為背景分析該模式應(yīng)用的可行性和必要性；以典型案例為基礎(chǔ)，識(shí)別案例中的主要風(fēng)險(xiǎn)因素，最后進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。近年來全國(guó)各地PPP 實(shí)踐項(xiàng)目日益增多，研究熱點(diǎn)轉(zhuǎn)向了PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題，研究方法從最早的定性理論的說明，逐步轉(zhuǎn)向基于模型的定量分析。國(guó)內(nèi)關(guān)于影響PPP項(xiàng)目失敗的因素分析并不多，研究空間較大。

2、研究方法

因?yàn)镻PP項(xiàng)目失敗案例不在少數(shù)，故本文從合理、全面的角度出發(fā)，選擇了國(guó)內(nèi)外8個(gè)典型的PPP項(xiàng)目失敗案例，以獲得最后結(jié)論。

2.1 案例選擇

本文在世界銀行與國(guó)家發(fā)改委門戶網(wǎng)站中獲取了8個(gè)較為典型的國(guó)內(nèi)外PPP項(xiàng)目失敗案例。在認(rèn)真研究失敗細(xì)節(jié)及其他研究學(xué)者觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，本文也借助網(wǎng)絡(luò)、文獻(xiàn)資料、社會(huì)評(píng)論和專家評(píng)價(jià)等信息深入研究分析。本文收集典型案例的原則為：① 失敗案例較為典型，具有深刻借鑒意義；②所選案例覆蓋范圍廣，結(jié)論具有普遍性，如水利、交通和公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面；③項(xiàng)目的失敗因素及傳遞機(jī)制可被分析總結(jié)；④所選項(xiàng)目能保證信息來源真實(shí)性和可靠性。本文歸納了如下失敗類型，如表2-1所示：

根據(jù)上述原則，本文選取了以下8個(gè)典型失敗案例，如表2-2所示：

2.2 研究方法

本文使用了文獻(xiàn)研究法、系統(tǒng)聚類和案例分析等方法。本文通過對(duì)國(guó)內(nèi)外典型失敗案例的深入剖析，從PPP項(xiàng)目各個(gè)參與方的角度找出導(dǎo)致失敗的關(guān)鍵因素，使結(jié)論具有普遍性。本文從各個(gè)參與方的角度來分析失敗原因，并不是從單個(gè)角度出發(fā)，使論文更具說服力。

3、PPP項(xiàng)目失敗的關(guān)鍵因素識(shí)別及傳遞機(jī)制分析

對(duì)于導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的因素，社會(huì)各界眾說紛紜，各不相同。本文將從典型案例分析著手，識(shí)別其中的關(guān)鍵因素并分析它們之間的傳遞機(jī)制。

3.1 失敗因素識(shí)別

本文通過總結(jié)8個(gè)典型案例失敗的原因，進(jìn)一步進(jìn)行分類歸納，最后總結(jié)出關(guān)鍵致敗因素。

3.1.1 法律變更

PPP項(xiàng)目在實(shí)踐過程中會(huì)涉及到許多法律法規(guī)，而我國(guó)PPP模式發(fā)展還不夠成熟，相應(yīng)的法律體系不夠健全，這一現(xiàn)狀也使得PPP項(xiàng)目發(fā)展過程中的潛在風(fēng)險(xiǎn)陡增。

按照政府與社會(huì)資本兩方簽訂的協(xié)議，北京鳥巢PPP項(xiàng)目在前期建設(shè)階段正常進(jìn)行，沒有產(chǎn)生不可調(diào)和的矛盾。但是在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段，卻產(chǎn)生了與我國(guó)財(cái)務(wù)、法律制度無法協(xié)調(diào)的沖突。以折舊為例，據(jù)相關(guān)協(xié)議應(yīng)按現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度折舊，但按照此制度會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目年折舊額過高，產(chǎn)生常態(tài)化的賬面虧損，從而相關(guān)股東無法獲得分紅。而依據(jù)公司清算辦法的有關(guān)規(guī)定，股權(quán)決定著公司清算，但北京市政府在合同中承諾 30 年不參與分紅，這條約定又違背了以上的清算辦法，這個(gè)矛盾至今也無法解決。

就我國(guó)來說，不僅缺少與PPP項(xiàng)目相關(guān)的法律法規(guī)，已發(fā)布的法律也有許多難以解決的問題存在。

其中，PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本方可否獲得項(xiàng)目的土地使用權(quán)以及如何獲得一直是PPP項(xiàng)目實(shí)踐中的一大困惑，且至今無法得到解決?！?】按照《中華人民共和國(guó)管理法》中的相關(guān)規(guī)定，項(xiàng)目公司經(jīng)相關(guān)人民政府批準(zhǔn)可以以劃撥方式取得城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)用地。而在《劃撥用地目錄》中又有相關(guān)規(guī)定顯示，在國(guó)家重點(diǎn)扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司可以劃撥方式取得土地使用權(quán)；而政府在向以營(yíng)利為目的非重點(diǎn)扶持項(xiàng)目提供土地使用權(quán)時(shí)，應(yīng)收取一定的費(fèi)用。在此基礎(chǔ)上，由于各地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目的不同理解，所以在是否劃撥用地這個(gè)問題上也有較大的爭(zhēng)議。

3.1.2 監(jiān)管缺失

監(jiān)管不到位也是導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的一大關(guān)鍵因素。在宜威高速項(xiàng)目中，成都路橋的融資資質(zhì)其實(shí)有待考量，但是宜賓市政府最后依然與之簽訂了項(xiàng)目協(xié)議。最后，成都路橋因?yàn)槿谫Y失敗不得不與政府解除協(xié)議并賠付違約金。在后期報(bào)道中，政府和社會(huì)資本雙方更是被知情人士透露簽訂了“抽屜協(xié)議”。

相關(guān)的監(jiān)管部門和機(jī)構(gòu)的職能缺失和不恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管方法，會(huì)導(dǎo)致政府與社會(huì)資本方簽訂不公開的協(xié)議，同時(shí)引起政府內(nèi)部腐敗，導(dǎo)致項(xiàng)目在進(jìn)行過程中無法做到公平、公開、透明，最后直接引發(fā)項(xiàng)目失敗。

3.1.3 不合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

在本文研究中，不合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制也引發(fā)了許多項(xiàng)目的失敗。在泉州刺桐大橋項(xiàng)目中，因?yàn)榻煌康臏p少，社會(huì)資本方想要提高價(jià)格以達(dá)到預(yù)期收益，但是因?yàn)榕c政府簽訂的協(xié)議中缺乏相關(guān)條例，資本方無法提價(jià)，最后只能獨(dú)自承擔(dān)收益虧損的結(jié)果。

PPP模式下，社會(huì)資本方作為投資建設(shè)者，面臨著資金、信用等風(fēng)險(xiǎn)，要高于同為參與者的政府。不合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制會(huì)使得社會(huì)資本方投資風(fēng)險(xiǎn)增加，項(xiàng)目招標(biāo)困難，后期引發(fā)的問題沒有合理的承擔(dān)機(jī)制，埋下重重隱患。

3.1.4 市場(chǎng)變化

PPP項(xiàng)目建設(shè)中，市場(chǎng)需求的變化直接決定著項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的結(jié)果。在杭州灣大橋項(xiàng)目中，項(xiàng)目主要收入來源為大橋的過橋費(fèi)，但是實(shí)際運(yùn)營(yíng)過程中通行量遠(yuǎn)低于預(yù)測(cè)量，同時(shí)又面臨直接競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致收益達(dá)不到預(yù)期，社會(huì)資本方最后退出項(xiàng)目，后期由政府接管大橋運(yùn)營(yíng)。

在許多的PPP項(xiàng)目中，市場(chǎng)需求決定著項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的收益。社會(huì)資本方通過市場(chǎng)分析，確定收益可以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)才決定與政府合作。而市場(chǎng)需求往往不受人為控制，因此市場(chǎng)變化超出預(yù)期也成為了導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的關(guān)鍵因素。

3.2 傳遞機(jī)制分析

通過對(duì)8個(gè)經(jīng)典案例的分析，從環(huán)境背景、政府和社會(huì)資本三個(gè)角度出發(fā)，本文建立了如下圖3-2所示的失敗因素傳遞路徑圖：

4、避免PPP項(xiàng)目失敗的建議

PPP項(xiàng)目甚至是PPP模式要想取得更進(jìn)一步的發(fā)展，就需要把傳統(tǒng)意義上的“政府為主、市場(chǎng)為輔”轉(zhuǎn)換為新時(shí)代的“市場(chǎng)為主、政府為輔”的模式，和企業(yè)構(gòu)建一種相互信任的合作伙伴關(guān)系。盡管不同類型的PPP項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)并不一致，但依然可以發(fā)現(xiàn)許多相似之處。基于以上深度分析的8個(gè)國(guó)內(nèi)外典型失敗案例，本文對(duì)關(guān)鍵致敗因素及傳遞機(jī)制進(jìn)行匯總分析，得出以下四點(diǎn)啟示：

4.1完善PPP相關(guān)法律法規(guī)。

化解PPP項(xiàng)目發(fā)展政治風(fēng)險(xiǎn)的首要條件就是完善有關(guān)PPP模式的法律體系。矛盾的法律規(guī)定、模糊的規(guī)制、權(quán)限不清的管理機(jī)構(gòu)等現(xiàn)象的存在滋生了政治上的投機(jī)行為。而完整的法律體系既能為社會(huì)資本方的利益提供應(yīng)有的保障，同時(shí)又能夠緩解政府的財(cái)政危機(jī)。如在蘭州威立雅水務(wù)項(xiàng)目案例中，由于當(dāng)時(shí)國(guó)家還沒有出臺(tái)相關(guān)法律來約束地方政府和社會(huì)資本的PPP模式合作，同時(shí)政府信用存在問題，致使社會(huì)資本方投資回報(bào)率很低，最后項(xiàng)目宣告失敗。我國(guó)應(yīng)該制定相關(guān)權(quán)威的法律來避免中央和地方制定的各項(xiàng)法規(guī)政策之間產(chǎn)生沖突，相關(guān)法律應(yīng)該具有較強(qiáng)的效力和較高的原則性，能為政府解決問題時(shí)提供合理的辦法。

4.2建立或明確監(jiān)管與審查機(jī)構(gòu)

建立監(jiān)管與審查機(jī)構(gòu)，并明確它們的職責(zé)。同時(shí)要確保PPP項(xiàng)目監(jiān)管審查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與公開性，可考慮成立由財(cái)政部門、金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體等共同監(jiān)督的聯(lián)合機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)PPP項(xiàng)目的政策咨詢、項(xiàng)目各階段可行性評(píng)估等工作。在PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)、建設(shè)投資和后期運(yùn)營(yíng)等階段加強(qiáng)監(jiān)督審查，以保障項(xiàng)目的正常進(jìn)行。

4.3嚴(yán)格把控合同簽訂，靈活制定合同更新周期。

政府與社會(huì)資本方簽訂的協(xié)議合同是合作的基礎(chǔ)與保證。項(xiàng)目進(jìn)行方式、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和利益分紅辦法在合同里都應(yīng)有詳細(xì)的規(guī)定，相關(guān)合同應(yīng)對(duì)政府、社會(huì)資本方起到有力的約束和保障作用。同時(shí)，合作雙方需要制訂靈活變通的合同。政府換屆、市場(chǎng)發(fā)展預(yù)估錯(cuò)誤、建設(shè)階段出現(xiàn)設(shè)計(jì)變更、運(yùn)營(yíng)階段出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目等都有可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗。由于PPP項(xiàng)目大都是投資額巨大，運(yùn)營(yíng)時(shí)間長(zhǎng)達(dá)幾十年的工程項(xiàng)目，因此一旦失敗，政府和社會(huì)資本雙方都會(huì)遭受巨大損失。所以，政府和社會(huì)資本雙方應(yīng)約定定期更新合同，以應(yīng)對(duì)各種變化可能帶來的問題。比如，在杭州灣大橋項(xiàng)目和“鳥巢”項(xiàng)目中，都存在簽訂合同后項(xiàng)目建設(shè)時(shí)出現(xiàn)設(shè)計(jì)發(fā)生重大變更的問題，這嚴(yán)重影響了社會(huì)資本方在運(yùn)營(yíng)階段的收益。在加州91號(hào)公路案例中，由于政府對(duì)交通流量預(yù)估不準(zhǔn)并簽訂了長(zhǎng)期排他性條款，致使項(xiàng)目失敗。如果合同在外界條件改變時(shí)能及時(shí)地做出相應(yīng)調(diào)整以確保各方平等的獲益，最后項(xiàng)目也不會(huì)失敗。

4.4 引入創(chuàng)新理念，探索發(fā)展新機(jī)制

引入創(chuàng)新理念，推動(dòng)PPP模式多元化發(fā)展，不再局限于單一模式發(fā)展。如BOOT（Build-Own-Operate-Transfer）、TOT（Transfer-Operate-Transfer）等都是具有不同優(yōu)勢(shì)的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式。政企雙方應(yīng)考慮項(xiàng)目特點(diǎn)，采用不同的模式，而不是簡(jiǎn)單的生搬硬套原始PPP模式，這樣也有助于項(xiàng)目發(fā)展。健全的市場(chǎng)化價(jià)值發(fā)現(xiàn)機(jī)制、合理的市場(chǎng)補(bǔ)貼機(jī)制、有效的監(jiān)督審查機(jī)制、可行的資源配置機(jī)制和公平的利益共享機(jī)制等才能使我國(guó)PPP模式發(fā)展日趨成熟，這樣才能消除社會(huì)資本投資時(shí)的顧慮，提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量與效率，提升政府公信力。

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作者簡(jiǎn)介：

孫楠楠，江蘇科技大學(xué) 土木工程與建筑學(xué)院。