城市中心城區(qū)建設(shè)用地集約利用潛力評價問題探析

【摘要】城市中心城區(qū)建設(shè)用地集約利用潛力評價是建設(shè)用地評價考核體系的重要組成部分，是城市科學(xué)發(fā)展的重要支撐?；诖?，本文對該項評價工作做了全面研究，從評價工作地域劃定、功能區(qū)劃分、評價指標(biāo)體系制定和潛力分區(qū)等4個方面總結(jié)出了一些較為突出的問題，通過探索和分析，針對存在的問題提出了應(yīng)對措施和建議。

【關(guān)鍵詞】中心城區(qū)；集約利用；潛力評價；問題

【Abstract】It is an important part of the evaluation system of construction land and the important support for the development of urban science. Based on this， this paper makes a comprehensive study of the evaluation， from the evaluation work area delimitation， function division， evaluation index system of development and potential partition summarizes four aspects， such as some of the more prominent issues， through exploration and analysis， put forward the countermeasures and Suggestions on the existing problems.

【Key words】city center；intensive use；potential evaluation；problem

1、引言

中心城區(qū)是城市經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展的核心區(qū)，是城市發(fā)展的先鋒區(qū)[1]。節(jié)約集約用地既是中心城區(qū)解決土地供需矛盾的堅實基礎(chǔ)，也是其科學(xué)發(fā)展的重要前提。2014年6月，國土資源部在全國范圍內(nèi)開展城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價工作，評價范圍為80%的地級以上城市和60%的縣級市，山東省17個設(shè)區(qū)市和28個縣級市全部參評，是全國參評數(shù)量最多的省份。城市中心城區(qū)建設(shè)用地集約利用潛力評價作為城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價工作的重要組成部分，是城市土地資源國情調(diào)查摸底的重要內(nèi)容。通過3年多的評價工作，取得了一些成績，對促進全省土地資源節(jié)約集約利用具有重要的意義，同時，問題也是存在的。本文以該項評價工作為基礎(chǔ)，對其做了全面研究，通過探索和分析，針對存在的問題提出了應(yīng)對措施和建議。

2、存在問題及原因分析

城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價工作起步較晚，相應(yīng)的政策研究、工作思路仍處于探索階段，可參考借鑒對比的資料也較少，存在問題是在所難免的。通過全面總結(jié)，主要存在以下幾個問題。

2.1評價工作地域劃定

按照規(guī)定要求，中心城區(qū)建設(shè)用地集約利用潛力評價的對象為經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的中心城區(qū)土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模邊界內(nèi)的所有現(xiàn)狀建設(shè)用地。評價對象在空間上的范圍稱為評價工作地域。

但是從全省來看，依據(jù)目前已經(jīng)批準(zhǔn)執(zhí)行的各參評城市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）數(shù)據(jù)庫成果和土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫成果來確定，絕大多數(shù)參評城市均存在這兩個較為突出的問題：一是評價工作地域面積遠遠小于城市實際的建成區(qū)面積，二是劃定的評價工作地域分布零散，不集中連片，與功能區(qū)這一概念有本質(zhì)上的脫節(jié)，且造成數(shù)據(jù)收集難度較大[2]。因此，在一定程度上導(dǎo)致了評價成果不能真實反映一個城市中心城區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約用地水平，也不能真正為城市科學(xué)發(fā)展提供有針對性、有價值、有意義的對策和建議。

經(jīng)過對大量數(shù)據(jù)的對比分析研究得出，二者的問題均與土地利用總體規(guī)劃成果有關(guān)，前者的主要原因是在土地利用總體規(guī)劃成果編制過程中，部分廣場用地、公園綠地規(guī)劃為林地，部分城鎮(zhèn)居住用地和工礦倉儲用地規(guī)劃為農(nóng)村居民點用地，導(dǎo)致這部分用地未納入到城鎮(zhèn)用地中，造成了劃定的評價工作地域面積不能真實反映城市中心城區(qū)建設(shè)用地范圍[3]。后者的主要原因是在土地利用總體規(guī)劃成果編制的過程中，將城市道路用地全部規(guī)劃到限制建設(shè)區(qū)中，未在允許建設(shè)區(qū)中體現(xiàn)，造成路網(wǎng)切割工作地域，導(dǎo)致圖斑不集中連片。

2.2功能區(qū)劃分

根據(jù)評價工作需要，工作地域應(yīng)分為居住、商業(yè)、工業(yè)、教育、行政辦公和其他等6類功能區(qū)，以功能區(qū)內(nèi)部土地利用現(xiàn)狀主導(dǎo)用途確定功能區(qū)類型，分為現(xiàn)狀用途與城市規(guī)劃用途一致和不一致兩種情形。

從各參評城市功能區(qū)劃定結(jié)果來看[4]，部分參評城市現(xiàn)狀用途與城市規(guī)劃用途不一致的功能區(qū)數(shù)量占比較大，與實際情況不符，無疑加大了功能區(qū)劃定工作的困難。

經(jīng)與各參評城市主要負責(zé)同志溝通得知，按照工作要求，必須依照目前批準(zhǔn)執(zhí)行的城市總體規(guī)劃來開展工作，由于新修編的城市總體規(guī)劃尚未完成沒有正式實施，但部分參評城市城市總體規(guī)劃成果時間較早，大多數(shù)為2005和2006年編制完成的，時效性較差，而且又缺乏控制性詳細規(guī)劃，從而導(dǎo)致了現(xiàn)狀用途與規(guī)劃用途不一致的情況普遍存在。

2.3評價指標(biāo)體系制定

在教育功能區(qū)評價中，單位用地服務(wù)學(xué)生數(shù)指標(biāo)中的單位用地，按要求是指樣本片區(qū)土地面積，這樣評價就會導(dǎo)致許多高校、甚至是老校區(qū)出現(xiàn)低度利用狀況。經(jīng)分析，前者的主要原因主要是學(xué)校內(nèi)不可建設(shè)用地面積較大，如校區(qū)內(nèi)的歷史遺跡點、大面積水體、山體、文物保護區(qū)等，導(dǎo)致人均實際用地指標(biāo)較小。

此外，通過此次評價工作的具體實施，發(fā)現(xiàn)評價指標(biāo)體系過于復(fù)雜[5]，且指標(biāo)涉及內(nèi)容太多，部分指標(biāo)（商業(yè)功能區(qū)的單位用地營業(yè)額、從業(yè)職工數(shù)等相關(guān)的人口和經(jīng)濟指標(biāo)等）獲取難度較大，影響評價工作的順利開展。

2.4土地利用狀況類型劃分

按照工作要求，對不同類型功能區(qū)土地利用集約度進行分值區(qū)段劃分，確定過度利用、集約利用、中度利用、低度利用四種類型的標(biāo)準(zhǔn)，要求判定為集約利用類型的，土地利用集約度不宜小于80分；判定為中度利用類型的，土地利用集約度不宜小于60分。這種類似“一刀切”的標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致部分參評城市在類型劃分時很被動，達不到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)值也只能按標(biāo)準(zhǔn)最低值確定，無法真實反映當(dāng)?shù)赜玫貭顩r。

經(jīng)分析，部分參評城市社會經(jīng)濟發(fā)展和用地狀況確實不理想，大多數(shù)功能區(qū)的集約度分值較低，在采用總分頻率曲線圖法選擇頻率曲線波谷處作為分值區(qū)段的分界點時，拐點值達不到劃分標(biāo)準(zhǔn)要求。

3、措施和建議

為了提高城市中心城區(qū)建設(shè)用地集約利用評價工作科學(xué)性和可行性，能夠切實反映城市用地節(jié)約集約利用實際水平，提升成果應(yīng)用價值，真正將成果研究轉(zhuǎn)化為實際生產(chǎn)力，指導(dǎo)城市科學(xué)發(fā)展，筆者提出一些措施和建議來解決上述問題。

3.1調(diào)整評價范圍，切實反映城市用地水平

為了能夠切實反映城市用地水平，建議不再考慮土地利用總體規(guī)劃中的城鎮(zhèn)規(guī)模邊界，直接將評價范圍界定為土地利用總體規(guī)劃中心城區(qū)范圍內(nèi)的所有現(xiàn)狀建設(shè)用地，不再剔除不符合規(guī)劃的現(xiàn)狀建設(shè)用地，客觀評價出城區(qū)所有現(xiàn)狀建設(shè)用地的節(jié)約集約利用狀況，為下一步挖潛改造提供更準(zhǔn)確的參考和依據(jù)。

3.2及時調(diào)整城市總體規(guī)劃，提升功能區(qū)劃分準(zhǔn)確性

在功能區(qū)劃分的實際工作中，大多數(shù)參評城市采用了與評價時點相比現(xiàn)勢性較差的城鎮(zhèn)地籍調(diào)查和城市總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫成果，結(jié)合評價時點的遙感影像識讀與加大實地調(diào)查工作等方式，以確保功能區(qū)劃的科學(xué)、可靠與操作可行。但是絕大多數(shù)參評城市的城市總體規(guī)劃成果時間較早，遠遠不能反映城市發(fā)展進程。建議按照城市發(fā)展進程，及時調(diào)整城市總體規(guī)劃，使其能夠真正反映城市未來發(fā)展空間和布局，提升功能區(qū)劃分的準(zhǔn)確性。

3.3優(yōu)化評價指標(biāo)體系，提高評價成果質(zhì)量

在評價指標(biāo)體系制定時，應(yīng)重點分析評價對象特點，根據(jù)實際情況科學(xué)、合理確定評價指標(biāo)體系。通過評價工作，建議將單位用地服務(wù)學(xué)生數(shù)指標(biāo)調(diào)整為單位可建設(shè)用地服務(wù)學(xué)生數(shù)指標(biāo)，使評價數(shù)據(jù)更加準(zhǔn)確；同時建議在今后評價工作開展時，適度簡化評價指標(biāo)體系，對于難以獲取數(shù)據(jù)或者不具合法數(shù)據(jù)的相關(guān)指標(biāo)予以剔除，適當(dāng)增加生態(tài)環(huán)境指標(biāo)，使評價工作更具可操作性，評價指標(biāo)體系更加全面，評價結(jié)果更加客觀。

3.4因地制宜，合理確定土地利用狀況類型劃分標(biāo)準(zhǔn)

由于全省各參評城市經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r不同，其各類型功能區(qū)的評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不一，省會城市優(yōu)于一般城市，沿海城市普遍優(yōu)于內(nèi)陸城市， 采用“一刀切”的方式劃分土地利用狀況類型不能切實反映參評城市各類型功能區(qū)的用地水平。建議允許各參評城市根據(jù)自身發(fā)展實際，合理確定土地利用狀況類型劃分標(biāo)準(zhǔn)，從而有的放矢，對功能區(qū)的挖潛改造提出更加具體、符合實際的措施和建議。

總結(jié)：

城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價工作是繼開發(fā)區(qū)之后一項全新的工作，為了全面掌握城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況，促進土地節(jié)約集約利用，為城市節(jié)約集約用地評價考核制度、存量挖潛和低效用地再開發(fā)、建設(shè)用地供應(yīng)管理及市場調(diào)控、規(guī)劃管控及土地計劃調(diào)控及用地政策研究和制定提供重要依據(jù)。本研究對該項評價工作做了全面研究，從評價工作地域劃定、功能區(qū)劃分、評價指標(biāo)體系制定和潛力分區(qū)等4個方面總結(jié)出了一些較為突出的問題，通過探索和分析，針對存在的問題提出了應(yīng)對措施和建議。

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