治理“為官不為”研究述評

周麗

摘 要：近年來，我國存在的“為官不為”現(xiàn)象出現(xiàn)了新的變化，嚴重影響著政府轉(zhuǎn)型的進程，治理“為官不為”成為當務之急。圍繞這一問題，學界人士分別從“為官不為”的定義、分類、危害、原因及對策等多個角度進行了頗為具體的研究，這對于今后進一步治理“為官不為”和推進工作具有重要的指導意義。但通過仔細研究比較，當前學術界的相關研究仍存在一些需要改善的地方，需要理論界今后在相關方面對其進行拓展與完善。

關鍵詞：為官不為；新常態(tài)；治理；官員

中圖分類號：D26 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.02.019

文章編號：1009-6922（2018）02-92-06

當前，我國存在的“為官不為”現(xiàn)象很明顯，各種變異的、不易察覺的“為官不為”問題集中出現(xiàn)，正如習近平所言，“受成長經(jīng)歷、社會環(huán)境、政治生態(tài)等多方面因素影響，當前干部隊伍也存在種種復雜情況，一個突出問題是部分干部思想困惑增多、積極性不高，存在一定程度的‘為官不為”。在黨的十九大召開之后，如何更好地整治“為官不為”仍將是學術界關注的熱點。為此，總結(jié)歸納近年來關于“為官不為”現(xiàn)象的研究，整理相關成果并分析其中可能存在的不足，將為后續(xù)研究打好基礎、大有裨益。通過檢索相關學術數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)研究取向主要包括以下五個層面。

一、“為官不為”的定義

“為官不為”的現(xiàn)象其實早已存在，但是在我國發(fā)展進入新常態(tài)以后，“為官不為”也出現(xiàn)了新的形式，為此，必須對“為官不為”進行合理的定義。一般來說，社會科學的研究通常是先對某一概念進行合理的定義，再對其繼續(xù)進行深入的研究。而對于“為官不為”的定義，目前學界尚未形成統(tǒng)一的定論，以下選取具有典型性的一些觀點：

在對“為官不為”概念分析的過程中，有學者采用問卷調(diào)查的研究方法，對大量官員、大眾進行訪談，整理相關數(shù)據(jù)來對“為官不為”進行定義，學者劉曉玉通過這種方法將“為官不為”定義為廣義的為官不為和狹義的為官不為。狹義的“為官不為”主要表現(xiàn)為“在其位，不謀其政”；廣義的“為官不為”則指由于其他一些因素，這些因素就包括從動因到行為再到后果三個維度的原因，官員難以有效及時的履行自身的職責。比如將積極作為、創(chuàng)新作為等當做衡量“為官不為”的標準等。在現(xiàn)實中，前者是大多數(shù)人比較認可的“為官不為”的定義，后者則是一種少數(shù)人比較認同的“為官不為”的做法。因為，就目前整個官場氛圍來看，一些干部在任期間，行事中規(guī)中矩、不積極作為已經(jīng)成為一種官場普遍現(xiàn)象。這種通過調(diào)查問卷方式得出的定義具有很強的代表性，但是這問卷調(diào)查的方法研究得出的結(jié)果很可能會受到調(diào)查樣本的選擇偏差而得出不同的調(diào)查結(jié)果。

有學者則通過構建一系列的理論體系框架對“為官不為”進行定義，通過對具體“為官不為”的行為進行全面分析，從而做出定義解釋。學者劉紅凜就以“動機—行為—結(jié)果”為理論分析框架，通過對從事管理與執(zhí)行工作的普通官員做一般性分析，將看似行為規(guī)范、看似按規(guī)章制度辦事，但動機或態(tài)度有偏差，在履職過程中“不盡心、不盡力”“走形式、裝樣子”“虛干事、假干事”“不干實事、不求實效”等行為，定義為“為官不為”。并深刻揭示了現(xiàn)今“為官不為”的產(chǎn)生是由于官僚主義盛行以及黨風建設不到位。這種定義特別符合全面從嚴治黨的官場現(xiàn)象，因為“為官不為”不再單單是“官員不做事”，其他諸如懶作為、庸作為、慢作為、不作為等也包括在內(nèi)。此種觀點從“為官不為”的整個過程進行分析，邏輯明確，條理清晰，可以很好地幫助大眾理解“為官不為”的定義以及其產(chǎn)生的前因后果。

還有學者從自身擅長的專業(yè)的角度對當前的“為官不為”進行分析。王敬波從法律的角度來界定，將“為官不為”定義為行政領域的不作為，主要體現(xiàn)在具體的行政行為上，對此“為官不為”一般可以表現(xiàn)為行政立法中的不作為、行政執(zhí)法中的不作為、行政復議和應訴當中的不作為。這種觀點主要體現(xiàn)了在法律領域內(nèi)的“為官不為”的現(xiàn)象，但是也有其自身專業(yè)范圍的局限性，因為在現(xiàn)實生活中，所謂“為官不為”的官員不僅僅單單是指行政主體，還包括各級在公共權力領域與公共事業(yè)領域中擔負各種公共管理職能的管理人員。

上述幾種對“為官不為”的定義的描述多是從概念本身的定義進行解讀，或者通過實地調(diào)研整理分析得出的定義，或者采用自己擅長或熟悉的領域?qū)Α盀楣俨粸椤边M行分析，在一定范圍內(nèi)，都可以讓大眾很好地理解“為官不為”。但是隨著社會不斷進步，“為官不為”也不斷出現(xiàn)新的情況，比如在整頓“四風”之前，“為官不為”多表現(xiàn)為“門難進、臉難看、事難辦”，但嚴整“四風”之后，“為官不為”又出現(xiàn)了“門好進、臉好看、事不辦”等新的現(xiàn)象，這就需要在對為官不為進行定義時與時俱進，對產(chǎn)生影響的相關因素及時進行調(diào)整。

二、“為官不為”的分類

對新常態(tài)下出現(xiàn)的“為官不為”現(xiàn)象進行合理的分類，不僅可以讓今后對“為官不為”的研究更加有條理，也可以讓普通群眾更好地理解“為官不為”的內(nèi)涵。關于“為官不為”情況的分類，以下選取相對較為集中的集中分類方式：

（一）“三類說”

最具代表性的一種分類方式，是習近平總書記概括的當前“為官不為”的三種情況，即能力不足的“不能為”；動力不足的“不想為”以及擔當不足的“不敢為”。這種分類方式是習近平總書記在全面總結(jié)中國官場現(xiàn)象的基礎上做出的非常合理的分類，目前也是學術界在進行相關研究時采用最為廣泛的一種分類方式。

（二）“四類說”

有學者將目前中國官場的“為官不為”現(xiàn)象概括分為四類，分別是消極懈怠、不想作為；畏首畏尾、不敢作為；花拳繡腿、不真作為；能力不足、不善作為。這種分類方法其實是在習近平總書記所總結(jié)的“三類說”上的補充。

（三）“五類說”

學者黃先耀就將“為官不為”分為五種：分別是不謀其政的“庸官”、不敢擔當?shù)摹岸愎?、”撒手不管的“看官”、不愿作為的“懶官”、不聞民間的“木官”。這種分類方法，非常具體，也非常形象的為大眾展示了當前“為官不為”的現(xiàn)象。

（四）“八類說”

通過具體研究“為官不為”的整個過程，構建相應的理論框架，將其分為八種，分別是：無利或利薄而導致的不愿為；能力不足導致的不能為；理想信念不堅而導致的懶作為；擔當不足而導致的不敢為；不思進取而導致的不再為，主要是指那些即將退休或者升遷無望的官員在職期間不認真履行職責；居過不敢為，這主要是指那些在全面從嚴治黨中曾受到黨政處分的官員，產(chǎn)生了“一朝被蛇咬十年怕井繩”心理而導致的不敢為；應付而慢作為，對于某些可能影響自身利益的政策規(guī)定采取消極應付；積極而反作為，用本位主義思維方式來落實崗位責任。這種分類方式主要是從具體的邏輯框架，比如“動機—行為—結(jié)果”“能力—支持—價值”等方面來分析得出的分類，可以深刻地反映出當前“為官不為”的現(xiàn)象的內(nèi)在邏輯。

結(jié)合當前學界對“為官不為”的分類情況以及普通大眾對“為官不為”的認知，筆者認為，當前“為官不為”的分類主要由兩方面的因素影響，即官員自身的因素以及體制不夠完善的因素。分析現(xiàn)有研究成果，不同學者主要是通過舉例說明或者整體描述來進行分類，為我們更好地理解“為官不為”的涵義提供了參考，但是相對來說，在進行相關分類的過程多是通過相關文獻資料、總結(jié)社會現(xiàn)象以及分析具體事例等方法，缺乏可量化的操作，沒有強有力的數(shù)據(jù)支撐，為此，在今后的分類研究中則需要在可量化數(shù)據(jù)上加強。

三、“為官不為”的危害

“為官不為”是一個社會問題，它來自社會，來自群眾的反映，同時，它還是一個政治問題，在一定程度上，是一種權力的異化，是一種“政治低能”的表現(xiàn)。當前，我國官員仍是社會治理的主體，深刻理解“為官不為”產(chǎn)生的危害對及時糾正“為官不為”的行為以及推動整個政府治理轉(zhuǎn)型升級具有重大的作用。而學術界在對“為官不為”的危害性進行了較為深入的研究之后，總體來說，可以歸結(jié)為以下三種。

（一）損害黨和政府形象

官員“為官不為”使得國家的政令難以落實，長此以往，普通群眾就會對國家的政令產(chǎn)生懷疑。有學者從管黨治黨的角度分析道：當前的“為官不為”表面上雖然不會影響管黨治黨“寬松軟”狀況的改善，但在實際運行中卻影響著管黨治黨的最終成效以及廣大民眾的認同度。也有學者從政府官員隊伍建設的角度來進行研究，如韓苗苗、王春璽從干部隊伍建設和模范作用方面闡述了為官不為的危害，其認為從干部隊伍建設來說，“為官不為”的官員會對周圍兢兢業(yè)業(yè)的官員產(chǎn)生消極影響，從而危害整個隊伍，助長“四風”勢頭；其次，政府官員是國家社會發(fā)展的中堅力量，代表著社會中的先進典型，更代表著政府的形象，若整個官員隊伍“為官不為”現(xiàn)象頻發(fā)，不僅會被社會其他人員模仿，造成整個社會發(fā)展動力的下降，“人民公仆”的政府形象也會被“不為”消耗殆盡，人民群眾對黨政機關的不信任感將會增強。不同學者都紛紛從不同的角度對“為官不為”如何危害政府形象做出了研究，使這一論題的學術張力再次擴展，為后續(xù)相關研究奠定了堅實的基礎。

（二）阻礙社會經(jīng)濟發(fā)展

國內(nèi)大部分學者一致認為，當前我國正處于改革的攻堅階段，社會經(jīng)濟發(fā)展也到了決勝的關鍵時期，要實現(xiàn)整個社會的持續(xù)發(fā)展，作為國民經(jīng)濟發(fā)展主導力量的政府就必須實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，這就需要進行大刀闊斧的改革，對于傳統(tǒng)的“太平官”，必須予以改造，必須出現(xiàn)敢作敢為、勇于創(chuàng)新、富有擔當精神的官員才能挑起社會經(jīng)濟發(fā)展的大梁，實現(xiàn)整個國民經(jīng)濟的持續(xù)增長。也有一部分學者認為，為官之“為”應該恰到好處，傳統(tǒng)的全能政府常常出現(xiàn)“多為”，“為官不為”不僅包括各種“不作為”的情況還包括“多作為”“錯作為”的情況，當下要促進整個社會經(jīng)濟的發(fā)展，實行簡政放權，就需要釋放市場活力。傳統(tǒng)的官場環(huán)境閉塞，社會其他力量難以滲透，長此以往，將不利于經(jīng)濟的發(fā)展。

（三）損害人民群眾的利益

首先，有學者從權力的來源角度分析，認為官員的權力來自于人民，要為人民服務，“為官不為”的行為閑置了人民的權力，沒有盡到為人民服務的責任，從而辜負了人民的信任，損害了人民的利益。其次，從政府的職能定位出發(fā)，政府就是要幫助解決公眾問題，但是，在“為官不為”的情況下，常常出現(xiàn)政府官員“動動嘴”，百姓卻要“跑斷腿”的場面，不但政府運行成本大，百姓還難以解決問題，為人民服務的宗旨難以落到實處。有學者就認為“為官不為”所表現(xiàn)出的政府為群眾辦事拖沓、互相推諉導致群眾的困難難以解決，就嚴重損害了人民的利益，辜負了人民群眾的期望。

四、“為官不為”的原因

現(xiàn)實中“為官不為”現(xiàn)象普遍存在，在很大程度上導致公共職責無人履行，行政效率不斷下降、公共利益日益受損?！盀楣俨粸椤辈粌H是對權力的褻瀆，還損害了人民的權益，堪比腐敗行為，甚至危害更大。究其原因所在，筆者整理了目前學界的一些觀點，主流觀點可以從主觀和客觀兩方面來分析。

（一）主觀方面：理想信念缺失

這主要包括思想觀、價值觀與社會主義核心價值觀出現(xiàn)了偏差，不能做到與時俱進。比如焦會認為正是這些“官”對馬克思主義的理想信念不堅定，對社會主義的理想信念產(chǎn)生了動搖，導致為官有為的動力不足、缺乏擔當。還有學者從官僚主義理論分析得出在全面從嚴治黨的大背景下，許多官員仍然改不了傳統(tǒng)的“官本位”思想，不能很好適應新環(huán)境，有時甚至受到一些輿論影響，將“反腐倡廉當權力斗爭”。還有觀點認為，長期的“太平官”氛圍，早已讓很多官員形成習慣，不愿意去改變。這些觀點都是從思想、觀念上探討“為官不為”的原因。當然也存在官員自身能力不足的問題，比如黃建軍就認為當前我國正處在社會矛盾凸顯的新時期，治理難度加大，但是很多官員的治理能力尚未提高。

（二）客觀方面：現(xiàn)行的制度未能跟進和輿論環(huán)境助長了為官不為

學者蘇忠林就認為現(xiàn)行的官員管理制度，無論是選任、考核，還是追責、退出，每一環(huán)節(jié)都存在滋生“為官不為”的可能性；有學者從監(jiān)督制度出發(fā)，認為是監(jiān)督制度亟需完善，當前我國監(jiān)督主體出了問題，監(jiān)督主體要么過于單一，要么監(jiān)督主體過多，這就導致最終的監(jiān)管無效，對官員沒有統(tǒng)一的衡量標準，官員在面對做也不好、不做也不好的選擇下，不作為就成了“最佳”的選擇。有學者則從整個社會大環(huán)境出發(fā)，認為之前的部分官員貪污受賄事件讓百姓心寒，導致現(xiàn)今就算多數(shù)官員做到兢兢業(yè)業(yè)，但是也無法得到認可，長此以往，官員也就喪失了“有為”的動力。歷史傳統(tǒng)、整個官場的大環(huán)境都對治理當前“為官不為”具有非常重要的作用，健全官員管理制度、發(fā)揮典型作用、提高全民責任意識都會在不同程度上減少“為官不為”的現(xiàn)象。

此外，筆者還整理了一些從其它角度來分析“為官不為”成因的典型觀點。有學者根據(jù)等報酬原理分析“為官不為”的成因，認為在新的政治環(huán)境下，官員的考核從過去的單純側(cè)重GDP轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)今的多指標考核、官員從過去的有部分特權到現(xiàn)在的特權完全取消，再伴隨現(xiàn)行的強力反腐，缺乏相應的約束機制，為官不為成為官員的一種邊際成本較低的理性選擇。學者萬小艷從心理學視角剖析了為官不為的原因，認為“為官不為”的“官”僅僅把工作當做謀生的手段，沒有把工作當做自己的事業(yè)和使命，所以也不可能有一番作為。

五、治理“為官不為”的對策

習近平指出：“制定出一個好文件，只是萬里長征走完了第一步，關鍵還在于落實文件?！边@也從側(cè)面說明官員的主觀能動性對實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的促進作用。2012年以后，從嚴治黨愈加深入，梳理學者們的觀點，把握其關鍵環(huán)節(jié)，大致形成了以下三種主流趨向。

（一）加強思想建設

有學者認為內(nèi)因通過外因起作用，治理“為官不為”的核心還是要喚醒官員為人民服務的思想，讓官員從內(nèi)心認識到自己是人民的“公仆”的深刻含義，只有這樣才能做到，在其位謀其政，有作為，敢擔當。但學者劉曉玉把重心放在教育引導機制上，認為需要加強對當前官員進行教育及引導，才能讓廣大公務員堅定社會主義信念，樹立人民公仆的理念，將手上的工作當成自己的事業(yè)，有所作為。主要要加強教育引導機制，通過宣傳引導官員積極作為。還有學者則認為官員隊伍中的典型性任務的作用比較大，首先，應該狠抓帶頭官員，率先踐行“為官有為”，樹立正面典型，激勵其他官員積極學習；其次，要嚴懲負面典型，讓其他官員引以為戒，形成最終的“為官有為”的官場氛圍。相比較而言，加強思想建設是一項長期任務，無論是普通官員還是核心領導都需要從內(nèi)心深處認識到“為官不為”的危害性，不斷強化社會主義核心價值觀，牢記“為人民服務”的宗旨。

（二）加強制度建設

制度是政策有效執(zhí)行的保障，當前為官不為現(xiàn)象的發(fā)生很大程度上就是制度不完善，讓部分理想信念不堅定的官員鉆了制度的空子。所以大部分學者都一致認為需要完善選拔、任用、考核、追責、淘汰、監(jiān)督等機制。但是，有學者認為并不是所有制度都需要改善，而是部分制度需要強化，最需要完善的機制就是基層公務員制度，因為基層公務員與廣大人民接觸最為頻繁，直接體現(xiàn)了黨和國家在人民中的形象。劉重春教授則從官員組織制度方面分析，認為在設計相關職位時需要對職位和報酬的設計合理匹配，實現(xiàn)政府內(nèi)部精細化管理，加強對官員行為的約束。還有從績效管理的角度對治理“為官不為”提出了建議。認為制度的完善可以從以下幾個方面進行：第一，績效計劃、項目或者預算法定化；第二，績效審計實現(xiàn)全覆蓋；第三；第三方評估的地位合法化；第四，績效信息透明化；第五，將績效考核和官員考評掛鉤；第六，強化問責機制；第七，完善獎勵機制。這種觀點是通過改善當前部分官員制度來達到目的，非常具體，也具有很強的操作性。還有學者從監(jiān)督制度出發(fā)，從監(jiān)督主體談到治理“為官不為”，強調(diào)改善監(jiān)督制度，要樹立人人監(jiān)督的責任意識，拓寬參與監(jiān)督的渠道，健全人人監(jiān)督的激勵機制。當前我國監(jiān)督主體單一，健全監(jiān)督體制，特別是加強事中事后監(jiān)管，對于推動國家治理能力現(xiàn)代化和治理體系現(xiàn)代化是非常有必要的。學者戴先任則著重強調(diào)需要建立容錯機制，讓官員不害怕犯錯。新常態(tài)下官員面臨的是前所未有的新情況，“有為”還需要一個過程，也可以說是一個不斷“試錯”的過程，所以“容錯”機制的建立是官員積極作為的堅實后盾。學者王靜則從法治的角度，強調(diào)要加強法治，用法律來保障為官有為。

（三）創(chuàng)造一個良好的為官有為的氛圍

創(chuàng)造一個良好的做事氛圍，能夠?qū)σ恍o為的官員進行鞭策，讓他們真正投入到社會經(jīng)濟發(fā)展和建設當中來?！盀楣俨粸椤蔽幕諊苋菀自诠賳T隊伍中產(chǎn)生消極的影響，比如胡峻認為“良好環(huán)境的營造，可以從以下幾點進行考慮：一是加大官員之間的交流力度，對一些不適合現(xiàn)有崗位的官員進行及時調(diào)離，并選擇合適的崗位，發(fā)揮干部的作用；二是堅持以人為本，注重對官員的人為關愛，幫助一些基層干部更好地解決自身存在的問題，使官員干部能夠?qū)⑸硇母嗟赝度氲焦ぷ鳟斨?，從而提升工作效率；三是注重關懷干部的心態(tài)，緩解心理壓力， 能夠正確應對社會經(jīng)濟發(fā)展的復雜局勢，在遇到問題的過程中，能夠沉著冷靜對待，更好地對實際問題進行解決”。其實，創(chuàng)造良好的“為官有為”的環(huán)境，不僅需要在官場形成敢于作為、敢于創(chuàng)新、敢于擔當?shù)姆諊€需要培養(yǎng)“官與民”的信任感，增強官員“有為”的動力。最終形成整個社會“為官有為”的氛圍。

六、研究存在的不足及改進方向

隨著新常態(tài)的到來，我國也逐漸認識到“為官不為”的存在是我國推進政府轉(zhuǎn)型的重要阻礙，政府相關部門和相關學者也正在深化對“為官不為”這一現(xiàn)象的認識，并做出了有益的探索?？傮w而言，研究取向凸顯了廣泛性，研究視角呈現(xiàn)了開放性，研究成果也頗具價值性。通過上文概念的界定、分類的匯總、危害以及原因的梳理、對策的分析，并展望現(xiàn)有成果存在的不足，下一階段的研究工作應當注重從以下三方面進行拓展。

（一） 定量分析與實證研究相結(jié)合

定量分析主要是指在觀察某一現(xiàn)象的過程中，通過對數(shù)據(jù)的處理，觀察相關數(shù)據(jù)的變化得出有效的結(jié)論。當前，針對“為官不為”這一問題，多以宏觀分析和定性研究為主，缺少具體的數(shù)據(jù)以及案例分析等作為支撐，在研究的過程中還是常常沿用傳統(tǒng)的文獻梳理的方法，少量的實證研究的數(shù)據(jù)也不夠詳實，樣本相對較小。毫無疑問，這些局限性都會限制學者們研究的視野。為此，在研究的過程中，可以適當借鑒國外研究官員行為的方法，改變以現(xiàn)象描述總結(jié)為基礎的研究慣性，適當運用實地調(diào)研、構建數(shù)據(jù)模型等把這一研究在定量上進一步發(fā)展，增強數(shù)據(jù)處理的技術性，進而得出更加準確和邏輯性更強的結(jié)果。雖然定量研究的深入可能會增加社會科學研究的難度和成本，但是從以后繼續(xù)深入的研究以及研究結(jié)果的價值性來看，實證分析和定量分析的深入是推進“為官不為”研究的不二法門。

（二）橫向研究與縱向研究相結(jié)合

通過對目前多數(shù)相關文章的查閱，多數(shù)文章都是“概念—危害—原因—對策”的邏輯框架，研究的縱向思維和套路較為濃厚。只有較少數(shù)人員通過橫向研究與縱向研究相結(jié)合對某一個環(huán)節(jié)進行了深入的研究，比如只是深入研究概念、原因、對策等，很少有橫縱研究結(jié)合對“為官不為”整個過程的系統(tǒng)論述，橫向?qū)Ρ扰c縱向推理的方法運用較少。因此，在接下來的深入研究中，應注重將橫向和縱向研究方法結(jié)合起來，突出不同時期、不同地區(qū)“為官不為”的不同表現(xiàn)，把握普通百姓與官員對“為官不為”的不同看法，從而抽象總結(jié)出相應治理“為官不為”的辦法。同時也不能忽視對“為官不為”產(chǎn)生的前因后果的掌握，對待具體問題具體分析，這是以后學術研究應該關注的又一維度，有利于我們得出更具價值的結(jié)論。

（三）進一步提升研究的資政功能

從某種意義上來看，學術研究仍然需要為社會實踐服務，需要為開展現(xiàn)實工作提供智力支持。特別是“為官不為”的學術研究直接與政府治理相關，就更需要研究得出的結(jié)論具有可操作性?？墒强偨Y(jié)現(xiàn)有研究成果，一些學者僅僅研究相關的概念、現(xiàn)象、現(xiàn)實影響以及宏觀上的對策，缺乏可操作性與針對性。所以，在后續(xù)的研究中，應該進一步厘清問題的前因后果、澄清認識，努力把握治理“為官不為”工作的現(xiàn)實指向，在提高學術價值的同時，進一步提升“為官不為”研究的資政功能，為新常態(tài)下治理“為官不為”作出具有雙重價值的學術貢獻。

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責任編輯：康 璇