孫磊

〔摘要〕 職工安置是去產(chǎn)能工作中的重要環(huán)節(jié)。相較于其他地區(qū)，資源型地區(qū)在去產(chǎn)能中面臨著主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)就業(yè)彈性不斷降低，整體就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻，接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，創(chuàng)造就業(yè)空間不足等諸多困難，職工安置任務(wù)頗為艱巨。為此，要做好資源型地區(qū)去產(chǎn)能中的職工安置工作，政府層面應(yīng)建立以經(jīng)濟(jì)手段為主導(dǎo)，財(cái)政補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)與就業(yè)保障相結(jié)合的政策體系；企業(yè)層面應(yīng)建立以穩(wěn)崗為目標(biāo)，以轉(zhuǎn)崗分流和離崗創(chuàng)業(yè)為主要方式的多元分流安置模式；社會(huì)層面應(yīng)建立以就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體，培訓(xùn)指導(dǎo)與中介服務(wù)相結(jié)合的綜合就業(yè)服務(wù)體系。

〔關(guān)鍵詞〕 資源型地區(qū)；去產(chǎn)能；職工安置

〔中圖分類號(hào)〕F426 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203（2018）06-0070-03

認(rèn)真貫徹中央決策部署，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，化解過剩落后產(chǎn)能，是資源型地區(qū)擺脫發(fā)展困境的根本途徑。然而，受諸多現(xiàn)實(shí)因素制約，資源型地區(qū)在去產(chǎn)能過程中職工安置工作面臨明顯大于其他地區(qū)的壓力和困難，對(duì)這個(gè)難題予以深刻認(rèn)識(shí)，并以改革創(chuàng)新的精神予以破解，是資源型地區(qū)順利完成供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)的重要舉措。

一、資源型地區(qū)去產(chǎn)能中的職工安置任務(wù)

近年來，隨著資源型產(chǎn)業(yè)的高速擴(kuò)張，在煤炭、鋼鐵等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域形成了較為嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩，且已影響到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行，極大地增加了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性。鑒于產(chǎn)能過剩的危害性，黨和國(guó)家從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策視野出發(fā)，明確提出了以煤炭、鋼鐵行業(yè)為切入點(diǎn)的化解過剩產(chǎn)能的改革發(fā)展任務(wù)。國(guó)務(wù)院在2016年初先后發(fā)布了煤炭、鋼鐵產(chǎn)業(yè)化解落后產(chǎn)能的指導(dǎo)性意見，明確提出了煤炭行業(yè)用3至5年的時(shí)間再退出產(chǎn)能5億噸左右、減量重組5億噸左右，鋼鐵行業(yè)用5年時(shí)間再壓減粗鋼產(chǎn)能1億噸至1.5億噸的去產(chǎn)能目標(biāo)。

在既定的生產(chǎn)技術(shù)條件下，產(chǎn)能的減少意味著對(duì)勞動(dòng)力需求的降低。煤炭、鋼鐵等資源型產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能的大幅削減必然會(huì)導(dǎo)致相當(dāng)規(guī)模的過剩勞動(dòng)力資源的溢出，亟待退出現(xiàn)有生產(chǎn)崗位另行安置。據(jù)人力資源與社會(huì)保障部測(cè)算，在本輪以煤炭、鋼鐵為切入點(diǎn)的去產(chǎn)能過程中，共涉及約180萬職工需要安置，其中煤炭行業(yè)約130萬人，鋼鐵行業(yè)約50萬人。如何妥善安置這些因產(chǎn)能減少而失去崗位的職工，不僅事關(guān)廣大職工的切身利益，更關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和諧的大局，因此成為去產(chǎn)能工作的重要環(huán)節(jié)。

改革開放以來，我國(guó)形成了許多大大小小的資源型經(jīng)濟(jì)區(qū)。這些地區(qū)以煤炭、鋼鐵等資源型產(chǎn)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，以礦產(chǎn)資源的開發(fā)加工為驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?，并長(zhǎng)期處于經(jīng)濟(jì)忽冷忽熱、生態(tài)破壞嚴(yán)重、社會(huì)矛盾多發(fā)的資源型經(jīng)濟(jì)困境中。在產(chǎn)能嚴(yán)重過剩、資源價(jià)格趨于下行的形勢(shì)下，這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展無不陷入了極端困難的局面。去產(chǎn)能政策的提出，在為廣大資源型地區(qū)走出發(fā)展困局指出了一條光明道路的同時(shí)，也帶來了一系列現(xiàn)實(shí)任務(wù)，其中職工安置任務(wù)尤為繁重和艱巨。資源型地區(qū)是我國(guó)煤炭、鋼鐵等能源原材料產(chǎn)能的主要集聚區(qū)，也是這些行業(yè)去產(chǎn)能任務(wù)的主要落實(shí)地。而在資源依賴慣性的驅(qū)動(dòng)下，資源型地區(qū)普遍存在著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)畸重化特征，資源類產(chǎn)業(yè)在資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中所占比重明顯偏高，需要削減的過剩產(chǎn)能大，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的影響也深。與其他地區(qū)相比較，資源型地區(qū)面臨的去產(chǎn)能任務(wù)更重，需要安置的職工數(shù)量更多，安置工作形勢(shì)也更加嚴(yán)峻。

二、資源型地區(qū)去產(chǎn)能中職工安置工作面臨的困難

（一）主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)就業(yè)彈性不斷降低，整體就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻

在資源型地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，煤炭、鋼鐵等資源類產(chǎn)業(yè)占居主導(dǎo)地位，工業(yè)體系初級(jí)化、重型化特征明顯。而隨著近年來傳統(tǒng)資源型產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造步伐的不斷加快和先進(jìn)適用性技術(shù)的日益廣泛運(yùn)用，資源類產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率獲得明顯提高，同等產(chǎn)量所需勞動(dòng)力資源大幅減少，產(chǎn)業(yè)整體就業(yè)彈性處于不斷下降的趨勢(shì)，吸納勞動(dòng)力的能力也不斷減弱。與此同時(shí)，隨著更多的農(nóng)業(yè)人口和高校畢業(yè)生的加入，資源型地區(qū)的新增就業(yè)壓力也在不斷加大。在去產(chǎn)能過程中，資源型地區(qū)普遍面臨著新增就業(yè)與轉(zhuǎn)崗安置“雙峰疊加”的局面，整體就業(yè)形勢(shì)異常嚴(yán)峻。

（二）接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，創(chuàng)造就業(yè)空間不足

資源型地區(qū)長(zhǎng)期受到主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)單一化的困擾，面臨著推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和實(shí)現(xiàn)支柱產(chǎn)業(yè)多元化的緊迫任務(wù)。但從當(dāng)前情況來看，資源型地區(qū)接續(xù)替代性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展仍然普遍緩慢，尚未實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的根本性轉(zhuǎn)變。近年來，最具有勞動(dòng)力吸納能力的第三產(chǎn)業(yè)在資源型地區(qū)雖有相當(dāng)幅度的增長(zhǎng)，但多數(shù)服務(wù)性產(chǎn)業(yè)仍廣泛依賴于煤炭、鋼鐵等資源型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)，并隨資源型經(jīng)濟(jì)的衰退而衰退，真正具有獨(dú)立發(fā)展能力的產(chǎn)業(yè)并不多，創(chuàng)造的就業(yè)空間也很有限。以山西為例，經(jīng)過多年的不懈努力，雖然經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作已取得明顯成效，但時(shí)至今日不合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)仍未從根本上得到轉(zhuǎn)變，多元化支柱產(chǎn)業(yè)體系也尚未形成。接續(xù)替代性產(chǎn)業(yè)發(fā)育不足，無疑阻塞了資源型地區(qū)跨行業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)的通道，加大了去產(chǎn)能職工安置的難度。

（三）職工職業(yè)技能偏窄，轉(zhuǎn)移就業(yè)能力較低

資源型地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期以來一直存在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式粗放、主要依靠生產(chǎn)要素的大量投入來換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的問題，其勞動(dòng)要素需求也主要體現(xiàn)為簡(jiǎn)單的體力勞動(dòng)，對(duì)專業(yè)技能的要求普遍較低。煤炭、冶金等行業(yè)的從業(yè)職工大多文化素質(zhì)較低，專業(yè)技能較差，僅能從事替代性強(qiáng)的體力勞動(dòng)。在去產(chǎn)能過程中，大量需要轉(zhuǎn)產(chǎn)安置的職工因?qū)I(yè)技能缺乏而僅僅能適應(yīng)簡(jiǎn)單體力型工作崗位，大大限制了其轉(zhuǎn)移就業(yè)空間。與此同時(shí)，在多年資源型經(jīng)濟(jì)就業(yè)模式下，資源型地區(qū)職工的就業(yè)觀念普遍比較保守落后，求穩(wěn)心態(tài)較重，闖拼精神不足，在去產(chǎn)能安置中的負(fù)面心態(tài)也比較嚴(yán)重，一定程度上制約了其再就業(yè)能力的培育。

（四）地方財(cái)力有限，職工安置工作推進(jìn)乏力

資源型地區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)品是原材料和初加工的礦產(chǎn)品，附加值較低，在與其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)交往中比較利益損失嚴(yán)重，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍落后，多屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)力比較有限，對(duì)職工安置工作的資金支持不足。特別是在產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的情況下，資源型地區(qū)多因產(chǎn)品市場(chǎng)行情持續(xù)低迷而面臨困境，地方財(cái)政收入急劇下滑，甚至陷入捉襟見肘的窘迫境地。雖然隨著煤炭、鋼鐵價(jià)格的回升，各資源型地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況會(huì)出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)，但在支持推進(jìn)職工安置工作方面仍明顯乏力。另外，雖然國(guó)家發(fā)改委已撥付專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金用于本輪去產(chǎn)能職工安置工作，但由于地方提供相應(yīng)配套資金的能力較為有限，使得地方政府在推進(jìn)職工安置工作時(shí)力不從心。

三、資源型地區(qū)去產(chǎn)能中職工安置的對(duì)策建議

（一）政府層面，建立以經(jīng)濟(jì)手段為主導(dǎo)，財(cái)政補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)與就業(yè)保障相結(jié)合的政策體系

化解過剩落后產(chǎn)能本質(zhì)上仍然是一種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的經(jīng)濟(jì)行為，限定于政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的調(diào)控職能定位，各級(jí)政府推進(jìn)職工安置工作應(yīng)主要采用經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段和方式，對(duì)企業(yè)、社會(huì)加以激勵(lì)和引導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)職工安置目標(biāo)。從實(shí)際情況出發(fā)，資源型地區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮政策的引導(dǎo)性作用，建立財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)和就業(yè)保障相結(jié)合的政策體系。

一是制定科學(xué)合理的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策。資源型地區(qū)財(cái)力有限，應(yīng)當(dāng)更加注重資金使用的效率，以科學(xué)合理的政策設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)資金效用最大化。要牢牢抓住企業(yè)、職工和人力資源社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)三個(gè)重點(diǎn)，分別制定針對(duì)容納就業(yè)的企業(yè)、離職創(chuàng)業(yè)的職工以及有效推動(dòng)社會(huì)就業(yè)的服務(wù)機(jī)構(gòu)的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼政策，推動(dòng)形成企業(yè)留人用人、職工自主創(chuàng)業(yè)和社會(huì)廣泛支持的職工安置工作機(jī)制。

二是建立完善的產(chǎn)業(yè)政策體系，以轉(zhuǎn)型促就業(yè)。改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、培育壯大新興產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)支柱產(chǎn)業(yè)多元化是資源型地區(qū)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的根本任務(wù)，亦是促進(jìn)就業(yè)的有效途徑。一方面，應(yīng)利用好傳統(tǒng)資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型扶持政策，積極鼓勵(lì)資源型企業(yè)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)模式，并以此促進(jìn)就業(yè)。另一方面，應(yīng)利用好投資、土地、稅收等政策組合，積極促進(jìn)接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)育，特別是要注重發(fā)展旅游業(yè)等就業(yè)吸納能力較強(qiáng)的新興產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造新的就業(yè)崗位。

三是建立以托底安置為基礎(chǔ)的就業(yè)保障政策。完備的就業(yè)安置政策不僅應(yīng)包括旨在促進(jìn)就業(yè)的激勵(lì)政策，還應(yīng)包括針對(duì)就業(yè)困難群體的保障性政策措施。特別是在資源型地區(qū)現(xiàn)有就業(yè)格局下，存在因年老體衰喪失體力勞動(dòng)能力同時(shí)缺乏其他就業(yè)技能而導(dǎo)致就業(yè)困難的勞動(dòng)者。對(duì)于這一特殊群體，政府應(yīng)建立以公益性崗位托底幫扶的就業(yè)保障機(jī)制。對(duì)資源型地區(qū)而言，有效的途徑是通過社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展模式創(chuàng)新，創(chuàng)造更多的公益性就業(yè)崗位，在發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)就業(yè)保障目標(biāo)。

（二）企業(yè)層面，建立以穩(wěn)崗為目標(biāo)，以轉(zhuǎn)崗分流和離崗創(chuàng)業(yè)為主要方式的多元分流安置模式

對(duì)于資源型地區(qū)而言，因職工文化素質(zhì)較低、轉(zhuǎn)移就業(yè)能力較為欠缺以及新興產(chǎn)業(yè)發(fā)育不足、吸納就業(yè)能力不強(qiáng)等方面的制約，使得原產(chǎn)業(yè)和企業(yè)內(nèi)部分流安置成為這些地區(qū)完成去產(chǎn)能職工安置任務(wù)的最優(yōu)路徑。資源型企業(yè)應(yīng)切實(shí)以穩(wěn)崗為目標(biāo)，通過企業(yè)內(nèi)部職工分流安置機(jī)制，最大限度地消化富余職工，減輕社會(huì)就業(yè)壓力。除少數(shù)符合內(nèi)部退養(yǎng)條件的職工外，企業(yè)應(yīng)針對(duì)職工就業(yè)需求，建立轉(zhuǎn)崗分流和離崗創(chuàng)業(yè)相結(jié)合的安置模式。

一是轉(zhuǎn)崗分流。企業(yè)特別是大中型企業(yè)集團(tuán)應(yīng)以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)為契機(jī)，向產(chǎn)業(yè)上下游延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，推進(jìn)工業(yè)伴生物、廢棄物綜合利用，推動(dòng)企業(yè)生產(chǎn)方式向循環(huán)化、集群化方向轉(zhuǎn)變，以新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)營(yíng)造新的就業(yè)空間，進(jìn)而帶動(dòng)就業(yè)安置工作。同時(shí)，各類資源型企業(yè)應(yīng)充分借力政府關(guān)于促進(jìn)就業(yè)安置的各項(xiàng)扶助政策，創(chuàng)新企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，充分利用企業(yè)在人才、技術(shù)等方面的資源優(yōu)勢(shì)以及現(xiàn)有的廠房場(chǎng)地和設(shè)施設(shè)備，通過主業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)、輔業(yè)開拓、多種經(jīng)營(yíng)等方式，創(chuàng)造新的就業(yè)崗位，滿足職工安置崗位需求。

二是離崗創(chuàng)業(yè)。對(duì)于具有創(chuàng)業(yè)意愿的職工，企業(yè)應(yīng)當(dāng)通過離崗創(chuàng)業(yè)模式創(chuàng)新，在為職工提供基本生活保障、解除后顧之憂的基礎(chǔ)上，積極為職工創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造良好的條件和機(jī)會(huì)。對(duì)于脫離現(xiàn)工作崗位的創(chuàng)業(yè)職工，企業(yè)可以確定一定期限的離崗就業(yè)期，在離崗創(chuàng)業(yè)期內(nèi)為職工延續(xù)檔案人事關(guān)系，發(fā)放基本工資，保留其參加職稱評(píng)審、崗位等級(jí)晉升的資格和權(quán)利，為職工繳納各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)和住房公積金，并保留職工在離崗創(chuàng)業(yè)期滿后返回單位工作的權(quán)利。為提高職工創(chuàng)業(yè)的成功率，企業(yè)還可以通過針對(duì)性的技能培訓(xùn)和有組織的創(chuàng)業(yè)信息發(fā)布等措施，形成完善的職工創(chuàng)業(yè)孵化機(jī)制。

（三）社會(huì)層面，建立以就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體，培訓(xùn)指導(dǎo)與中介服務(wù)相結(jié)合的綜合就業(yè)服務(wù)體系

資源型地區(qū)職工安置任務(wù)的順利完成，離不開全社會(huì)的廣泛支持。以實(shí)現(xiàn)社會(huì)充分就業(yè)為目標(biāo)，充分發(fā)揮各類就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，構(gòu)建起包括就業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)、職業(yè)中介、勞務(wù)派遣等在內(nèi)的全方位的社會(huì)化就業(yè)服務(wù)體系，是廣大資源型地區(qū)去產(chǎn)能過程中消化分流職工、降低就業(yè)壓力的必要舉措。

一是以政府、企業(yè)與就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)議關(guān)系為紐帶，構(gòu)建職工安置服務(wù)體系。政府、企業(yè)和就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)之間應(yīng)當(dāng)以契約化方式，通過簽訂雙方或多方的就業(yè)服務(wù)協(xié)議、合作備忘錄等方式，把職工安置中的協(xié)作內(nèi)容明確為法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，落實(shí)政府對(duì)企業(yè)和社會(huì)組織的獎(jiǎng)補(bǔ)政策，形成對(duì)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的有效激勵(lì)。

二是實(shí)現(xiàn)就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)中介與勞務(wù)派遣的有機(jī)結(jié)合。一方面，要建立職業(yè)中介機(jī)構(gòu)、勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)與就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)相互之間的信息溝通機(jī)制，以就業(yè)崗位和就業(yè)機(jī)會(huì)為導(dǎo)向，有目的地開展就業(yè)培訓(xùn)工作，特別是針對(duì)資源型企業(yè)職工普遍缺乏就業(yè)專長(zhǎng)的實(shí)際，進(jìn)行有針對(duì)性的專業(yè)技能培訓(xùn)，提升職工適應(yīng)新崗位的能力。另一方面，職業(yè)中介機(jī)構(gòu)和勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)也可根據(jù)就業(yè)培訓(xùn)中的職工技能信息，對(duì)職工與崗位進(jìn)行配對(duì)，降低職工再就業(yè)難度。

三是以獎(jiǎng)補(bǔ)政策為先導(dǎo)，加強(qiáng)其他企業(yè)對(duì)去產(chǎn)能企業(yè)的就業(yè)援助。對(duì)于自愿接受分流職工的其他企業(yè)，不僅要按規(guī)定政策予以資金獎(jiǎng)補(bǔ)，而且要從肯定其履行社會(huì)責(zé)任的高度出發(fā)，采取各種方式加以褒獎(jiǎng)和激勵(lì)，如授予其“社會(huì)責(zé)任杰出企業(yè)獎(jiǎng)”“精神文明先進(jìn)單位”等獎(jiǎng)項(xiàng)和榮譽(yù)稱號(hào)，將企業(yè)產(chǎn)品納入政府采購(gòu)名錄優(yōu)先采購(gòu)等。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕鋼鐵、煤炭行業(yè)去產(chǎn)能可能影響180萬職工的工作崗位〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2016-07-04（17）.

〔2〕趙曉梅.供給側(cè)改革下煤炭國(guó)企職工待遇及安置調(diào)研——以中煤平朔集團(tuán)有限公司為例〔J〕.山西財(cái)稅，2018（7）：33.

〔3〕王夫冬.去產(chǎn)能煤炭企業(yè)職工安置問題研究〔J〕.煤炭經(jīng)濟(jì)研究，2018（9）：51-55.

責(zé)任編輯 梁華林