如何加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)

夏保華

行政事業(yè)單位擔(dān)負(fù)著我國公共服務(wù)的重要職能，在我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，其管理水平的高低直接影響著財(cái)政資金的使用效率和公共服務(wù)的質(zhì)量。內(nèi)部控制作為行政事業(yè)單位管理工作的重要組成部分，其完善與否關(guān)系著行政事業(yè)單位管理水平的高低。本文以行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制為研究對象，在分析行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)積極意義的基礎(chǔ)上，總結(jié)其在內(nèi)部控制制度建設(shè)中存在的主要問題，并針對問題提出相應(yīng)的解決途徑，以期能夠有效提升行政事業(yè)單位的財(cái)政資金使用效率和公共服務(wù)質(zhì)量。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

從動(dòng)態(tài)角度來說，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制主要是指為實(shí)現(xiàn)預(yù)期的管控目標(biāo)，單位通過建立相關(guān)的內(nèi)部牽制制度和機(jī)制以保證其可以對自身的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行全面的管理和控制的過程。與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制一般具有涉及的管控對象更加廣泛、會(huì)計(jì)核算體系更加復(fù)雜、內(nèi)部控制目標(biāo)是提升社會(huì)效益，更好的服務(wù)于公眾。

二、行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)的積極意義

加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)對于行政事業(yè)單位來說具有積極意義，主要體現(xiàn)在：一是有助于行政事業(yè)單位職責(zé)履行度的提高，主要是由于行政事業(yè)單位的職責(zé)在于為社會(huì)提供公共服務(wù)，而公共服務(wù)的效率和效果則對職責(zé)履行度有直接影響，加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)可以改善單位的公共服務(wù)效率和效果，進(jìn)而提升其職責(zé)履行度；二是對國有資產(chǎn)安全具有保障作用，主要是因?yàn)榱己玫膬?nèi)部控制能夠?yàn)樾姓聵I(yè)單位的資產(chǎn)安全提供合理的制度保障，從而有效防范國有資產(chǎn)的流失；三是有利于提高單位財(cái)務(wù)信息的真實(shí)準(zhǔn)確性，從而為預(yù)算績效考核提供基礎(chǔ)，即內(nèi)部控制對于財(cái)務(wù)信息的各項(xiàng)管控措施能夠保證行政事業(yè)單位預(yù)算使用數(shù)據(jù)的真實(shí)性，從而為預(yù)算績效考核提供可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

三、當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)存在的主要問題

雖然加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)對其管理各方面具有積極意義，但是在實(shí)踐中受各種因素制約仍然存在較多問題，從單位層面和具體業(yè)務(wù)層面主要表現(xiàn)在：

（一）單位層面內(nèi)部控制制度建設(shè)存在的問題

行政事業(yè)單位在單位層面內(nèi)部控制制度建設(shè)中在存在的問題主要表現(xiàn)在內(nèi)部控制環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)控制方面：

1.內(nèi)部控制環(huán)境薄弱，不能為內(nèi)部控制制度建設(shè)提供一個(gè)良好的環(huán)境

行政事業(yè)單位由于管理體制的原因，與企業(yè)相比其面臨的競爭壓力和管理風(fēng)險(xiǎn)相對較小，因此其做好內(nèi)部控制制度建設(shè)的動(dòng)力不足，從而造成內(nèi)部控制環(huán)境較為薄弱，具體體現(xiàn)在：一是單位管理層認(rèn)為行政事業(yè)單位屬于非盈利性機(jī)構(gòu)，因此沒必要跟企業(yè)一樣建立嚴(yán)謹(jǐn)完善的內(nèi)部控制制度，從而導(dǎo)致內(nèi)部控制制度不夠完善；二是行政事業(yè)單位存在人員權(quán)限不明、職責(zé)劃分不清、不相容崗位分離制度落實(shí)不嚴(yán)，相互牽制效果不明顯，從而使得內(nèi)部控制制度建設(shè)的環(huán)境存在較多阻礙。

2.內(nèi)部控制制度建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)評估、防范體系缺乏

行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制制度建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)評估、防范體系缺乏主要表現(xiàn)在：一方面管理層風(fēng)險(xiǎn)意識不足，即管理層在思想上認(rèn)為行政事業(yè)單位不存在經(jīng)營方面的風(fēng)險(xiǎn)，這就導(dǎo)致行政事業(yè)單位難以有效管控財(cái)政資金使用效率不高，資源配置不夠科學(xué)，甚至濫用職權(quán)等風(fēng)險(xiǎn)；另一方面是行政事業(yè)單位多數(shù)沒有建立規(guī)范化、程序化的風(fēng)險(xiǎn)評估、防范機(jī)制，從而不能及時(shí)識別單位在管理過程中存在的較為隱蔽的風(fēng)險(xiǎn)，并且在風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)不能采取有效措施進(jìn)行應(yīng)對。

（二）具體業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制制度建設(shè)存在的問題

行政事業(yè)單位在具體業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制制度建設(shè)中在存在的問題主要表現(xiàn)在預(yù)算管控效率不高和資產(chǎn)管理無序兩個(gè)方面：

1.行政事業(yè)單位在預(yù)算管控方面普遍存在效率不高的問題

行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制制度建設(shè)中存在預(yù)算管控效率不高主要體現(xiàn)在：一方面是在預(yù)算編制過程多以增量預(yù)算為主要編制方法，零基預(yù)算運(yùn)用較少，從而造成支出項(xiàng)目和金額的合理性不足；另一方面則是預(yù)算的約束力不強(qiáng)，主要是因?yàn)轭A(yù)算調(diào)整較為頻繁。

2.資產(chǎn)管理處于無序狀態(tài)

行政事業(yè)資產(chǎn)管理處于無序狀態(tài)主要表現(xiàn)在：一是在固定資產(chǎn)管控中重購買輕管理，從而在固定資產(chǎn)管理中存在資產(chǎn)管理人員職責(zé)不清、賬實(shí)不符、資產(chǎn)延期入賬等問題，使得國有資產(chǎn)存在較高的流失風(fēng)險(xiǎn)；二是對于有收入的行政事業(yè)單位在收入現(xiàn)金管控方面存在漏洞，存在截留、私分應(yīng)上繳的收入等問題，為部分人進(jìn)行舞弊行為提供了機(jī)會(huì)。

四、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的途徑

如上文所述，由于行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制制度建設(shè)中存在這些問題，從而導(dǎo)致其內(nèi)部控制制度的管控力度不夠，亟需加強(qiáng)。筆者認(rèn)為要提高其內(nèi)部控制的有效性，可分別從單位層面和具體業(yè)務(wù)層面對制度建設(shè)加以強(qiáng)化：

（一）單位層面內(nèi)部控制制度的強(qiáng)化

1.改善內(nèi)部控制環(huán)境，為內(nèi)部控制制度建設(shè)構(gòu)建一個(gè)良好的環(huán)境

行政事業(yè)單位要改善內(nèi)部控制環(huán)境薄弱的現(xiàn)狀，可從兩個(gè)方面入手：一方面是單位管理層要轉(zhuǎn)變對內(nèi)部控制的認(rèn)識，重視內(nèi)部控制制度的制定和完善工作；另一方面則要嚴(yán)格遵循內(nèi)部控制的相互牽制原則，對不相容崗位職務(wù)進(jìn)行明確分離、對于三重一大事項(xiàng)實(shí)行聯(lián)簽等，從而使得內(nèi)部控制制度在建設(shè)過程中減少阻礙，為其創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。

2.在進(jìn)行內(nèi)部控制制度建設(shè)時(shí)重點(diǎn)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)評估和防范機(jī)制

要確保行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度的有效性，其關(guān)鍵在于風(fēng)險(xiǎn)評估和防范機(jī)制的建立。在實(shí)踐過程中，單位應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)角度來對其進(jìn)行加強(qiáng)：一是管理層要從思想上提高對風(fēng)險(xiǎn)評估和防范的重視，行政事業(yè)單位的經(jīng)營管理并不是沒有風(fēng)險(xiǎn)的；二是要對單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行梳理，找準(zhǔn)關(guān)鍵事項(xiàng)的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，從而制定有針對性的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略和控制方案；三是要從風(fēng)險(xiǎn)評估和防范流程入手，對其進(jìn)行完善，減少漏洞，提高風(fēng)險(xiǎn)防范的有效性。

（二）具體業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制制度的強(qiáng)化

1.改進(jìn)預(yù)算管控方法，提高預(yù)算的約束力

改進(jìn)預(yù)算管控方法主要應(yīng)當(dāng)從預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行兩個(gè)方面進(jìn)行：由增量預(yù)算改為零基預(yù)算，以減少上一預(yù)算年度中的不合理支出項(xiàng)目，同時(shí)可以推進(jìn)實(shí)施更易考核、更直觀的績效預(yù)算模式；加強(qiáng)對預(yù)算調(diào)整的審批，個(gè)人不得濫用權(quán)力隨意調(diào)整預(yù)算指標(biāo)，提高預(yù)算執(zhí)行的剛性約束。

2.規(guī)范資產(chǎn)核算，強(qiáng)化資產(chǎn)管理

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)從建立詳細(xì)的資產(chǎn)臺賬，以掌握每項(xiàng)資產(chǎn)的去向和狀況入手規(guī)范資產(chǎn)核算，以防范資產(chǎn)被違規(guī)處置；定期不定期的對單位的資產(chǎn)進(jìn)行盤點(diǎn)清查，以確保單位的賬實(shí)相符。

五、結(jié)語

行政事業(yè)單位作為財(cái)政資金的使用者和公共服務(wù)的提供者，其管理水平的高低關(guān)系著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，而內(nèi)部控制制度是其提高管理水平重要手段和方式。因此加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)具有特殊意義。本文在總結(jié)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)過程中存在的主要問題的基礎(chǔ)上，分別從改善內(nèi)部控制環(huán)境、完善風(fēng)險(xiǎn)評估和防范機(jī)制、改進(jìn)預(yù)算管控方法和規(guī)范資產(chǎn)核算，強(qiáng)化資產(chǎn)管理四個(gè)角度提出較為具體的強(qiáng)化方法，以期能夠?qū)π姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制制度的建設(shè)提供一定的參考，進(jìn)而提升其公共服務(wù)質(zhì)量和財(cái)政資金使用效率。（作者單位為安徽省廬江縣教育會(huì)計(jì)核算中心）