摘 要：托底性民生保障問題既是一個(gè)社會問題，也是一個(gè)國家問題。文章建立在托底性民生保障內(nèi)涵界定的基礎(chǔ)上，實(shí)地調(diào)研了陜西省部分地方的托底性民生保障體系建設(shè)現(xiàn)狀，通過挖掘保障中存在的問題，尋求相應(yīng)對策，以期實(shí)現(xiàn)政府和社會的更好融合，實(shí)現(xiàn)真正意義上的托底。

關(guān)鍵字：托底；民生保障

近年來，陜西不斷探索完善新型社會救助體系建設(shè)，基本構(gòu)建了“基本生活保障類救助+專項(xiàng)性救助+應(yīng)急性救助”社會救助網(wǎng)絡(luò)體系，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但是，囿于陜西社會救助面大，救助任務(wù)十分繁重，加之部分地區(qū)保障標(biāo)準(zhǔn)和水平依然偏低，救助制度存在“短板”，致使一些具體救助事項(xiàng)難以歸屬、救助不及時(shí)、錯助漏助等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。本文通過實(shí)地調(diào)研，對焦制度建設(shè)與落實(shí)兩方面，認(rèn)為存在以下問題。

一、制度建設(shè)方面存在問題

1.制度盲區(qū)

社會救助體系的建設(shè)完善，相關(guān)制度的制定匹配需要一個(gè)漫長的過程，在這個(gè)不斷修正的過程中，針對某些特殊群體的社會救助制度存在盲區(qū)，其主要集中于以下幾類人群：精神病患者；事實(shí)無人撫養(yǎng)的兒童；罕見病、大病患者；高齡失能老人。

2.制度沖突

制度沖突集中體現(xiàn)在救助制度與其他制度沖突。例如：根據(jù)《陜西省實(shí)施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉辦法》“各級人民政府對靠父母或者其他親屬供養(yǎng)的成年二級以上殘疾人，經(jīng)本人或者供養(yǎng)人申請可以單獨(dú)納入城鄉(xiāng)居民最低生活保障范圍?！钡歉鶕?jù)《陜西省實(shí)施<最低生活保障條例>辦法》規(guī)定，是否符合低保標(biāo)準(zhǔn)要看“共同生活的家庭成員月人均收入”，即以戶為單位。大部分二級以上殘疾人由于有共同生活的家庭成員，其人均收入高于最低生活保障線。由于制度沖突，導(dǎo)致二級以上殘疾人享受不到低保。

二、制度落實(shí)方面存在問題

1.低保制度存在“人戶分離”

以某市某社區(qū)為例，由于煤礦破產(chǎn)職工分流、采煤沉陷區(qū)治理項(xiàng)目集中安置、危房危樓改造等原因造成“人戶分離”。據(jù)統(tǒng)計(jì)該社區(qū)人戶分離率達(dá)85.48%。這一情況使得社區(qū)平時(shí)無法掌握其真實(shí)的家庭收入狀況，低保復(fù)核入戶調(diào)查困難，各種民政、老齡、社保、信訪維穩(wěn)政策也難以執(zhí)行。其實(shí)該社區(qū)“人戶分離”狀況并不是特例，在其余地市由于城市棚戶區(qū)改造、集中安置、外出務(wù)工等原因也存在大量“人戶分離”的情況，給制度落實(shí)帶來很大的困難。

2.低保申請材料存在作假

由于城鄉(xiāng)居民就業(yè)渠道和收入來源多元化，隱性收入難以合算；居民社區(qū)相對封閉，鄰里間基本不來往，因不認(rèn)識、不了解而使得鄰里監(jiān)督難以達(dá)到效果；申請者誠信意識差，錯誤地認(rèn)為這是國家的救助，不需要個(gè)人承擔(dān)任何社會責(zé)任等原因，從而存在大量采取不正當(dāng)手段隱瞞家庭收入和財(cái)產(chǎn)或者通過出具虛假收入證明甚至編造虛假申請材料，以達(dá)到騙保目的的案例。

三、推動陜西省托底性民生保障建設(shè)的政策意見

1.加強(qiáng)制度建設(shè)

（1）補(bǔ)全制度盲區(qū)。首先將精神病人納入醫(yī)療救助，將事實(shí)無人贍養(yǎng)兒童納入孤兒救助，將事實(shí)無人贍養(yǎng)老人納入五保供養(yǎng)。其二、加強(qiáng)與社會組織的合作，發(fā)揮社會組織專業(yè)救助、個(gè)案救助、服務(wù)救助的優(yōu)勢，滿足罕見病、重病群體的醫(yī)療需求；滿足高齡、失能老人的服務(wù)需求。其三、擴(kuò)大并加強(qiáng)落實(shí)專項(xiàng)救助群體范圍，打破專項(xiàng)救助主要圍繞低保的現(xiàn)狀，消除低保制度的綠卡效應(yīng)，低保群體與低保邊緣群體之間的懸崖效應(yīng)。

（2）剔除重疊制度并且修正沖突制度。建議社會優(yōu)撫人員享受優(yōu)撫政策，不再單獨(dú)享受社會救助政策。對于二級以上殘疾人應(yīng)該個(gè)人為單位享受低保，不考慮其家庭總體經(jīng)濟(jì)收入情況，體現(xiàn)社會對于二級以上殘疾人的救助。實(shí)現(xiàn)民政部門在低保申請中的審核權(quán)（實(shí)質(zhì)審核）與監(jiān)督權(quán)的分離，確保“騙?！必?zé)任得到落實(shí)。

2.改良制度落實(shí)

實(shí)施低保隨戶遷移制度，解決“人戶分離”帶來的負(fù)面影響。

改革低保申請材料審查方式，引入專業(yè)第三方代理申請者申請低保。由第三方提供申請材料并且負(fù)責(zé)材料的真實(shí)性（實(shí)質(zhì)審查），民政部門則只負(fù)責(zé)形式審查（只檢查申請材料是否齊全），發(fā)生虛假材料問題，則由第三方負(fù)責(zé)任，由此杜絕虛假材料問題，解決民政部門對“騙?！钡淖坟?zé)問題。

形成參保和社區(qū)服務(wù)捆綁機(jī)制。對年輕的有勞動能力的參保者，規(guī)定享受低保則要進(jìn)行一定時(shí)間的社區(qū)服務(wù)，明確入保的義務(wù)，緩解低?！澳贻p化”問題。

梳理制度體系，加強(qiáng)制度銜接。加強(qiáng)社會救助制度與其余制度的銜接.完善醫(yī)療保險(xiǎn)制度，減輕醫(yī)療救助制度壓力。（更新醫(yī)療保險(xiǎn)藥品目錄、診療項(xiàng)目目錄）完善大病保險(xiǎn)制度，做到大病保險(xiǎn)的及時(shí)報(bào)銷，從而使得醫(yī)療救助可以及時(shí)報(bào)銷，提供救助效率。擴(kuò)大專項(xiàng)救助救助范圍，實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，減少對生活類救助的擠壓。

3.健全機(jī)構(gòu)建設(shè)

首先要落實(shí)基層政府中民政事務(wù)的機(jī)構(gòu)、人員。落實(shí)大學(xué)生村官駐村、落實(shí)社區(qū)專職工作人員在社區(qū)工作，消除“截留現(xiàn)象”，保證民政工作順利進(jìn)行；提高社會聘用社區(qū)工作人員的工資待遇；提高村干部的工資待遇。其次，加快社會救助信息核對平臺的建設(shè)，提高社會救助效率，夯實(shí)居民家庭救助信息核對機(jī)構(gòu)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)政府救助與社會力量幫扶之間的信息溝通。此外還要進(jìn)一步加大政策宣傳力度，特別是偏遠(yuǎn)山區(qū)的政策宣傳力度。

作者簡介：

常艷妮（1982--）女，副教授，主要研究社會經(jīng)濟(jì)學(xué)及行政政策。