淺談?wù)椖客顿Y管理的意見及研究

趙洋

政府項目投資是在我國改革開放中出現(xiàn)的一個新概念，由政府通過財政投資、改選國債或地方政府債券向證券市場或資本市場融資，或利用外國政府贈款、國家財政擔(dān)保的國外金融組織貸款以及行政事業(yè)性收入建設(shè)的固定資產(chǎn)投資項目。

政府項目 投資管理 意見 研究

引言

政府項目投資的概念有廣義和狹義之分，廣義的政府投資項目是指部分或全額利用政府資金進(jìn)行的固定資產(chǎn)投資項目；狹義的政府投資項目是指政府財政性投資的非營利性建設(shè)工程。但目前政府投資建設(shè)項目管理存在著諸如制衡機(jī)制不健全、部分承包單位不履行法定建設(shè)程序、拖欠農(nóng)民工工資、轉(zhuǎn)包或違法分包行為，政府投資建設(shè)項目資金混亂等突出問題。

我國政府投資項目管理現(xiàn)狀

與我國以往實行的計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，在很長一段時間以來，政府投資管理采取的是計劃經(jīng)濟(jì)投資管理模式，政府投資項目單純依靠政府相關(guān)部門來進(jìn)行管理。但近些年來伴隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，政府投資管理正在逐步發(fā)生著改革與轉(zhuǎn)變。尤其在國務(wù)院于2004年7月16日出臺了《關(guān)于投資體制改革的決定》以后，我國的政府投資項目管理由原來完全依靠國家政府部分管理的傳統(tǒng)模式逐步開始向多元化管理模式轉(zhuǎn)變并且取得了不錯的成績，因此經(jīng)濟(jì)效益和社會效益得到大幅度的提高。

政府建設(shè)項目中投資管理存在的問題

（1）前期工作缺乏深度

建設(shè)項目前期工作是個非常重要的階段。根據(jù)我國現(xiàn)行的基本建設(shè)程序，基本建設(shè)前期工作主要包括：提出項目建議書、編制可行性研究報告、進(jìn)行設(shè)計和編制工程概預(yù)算，以及按照管理權(quán)限提請有關(guān)單位審批等。在實際工作中，許多政府投資項目沒有進(jìn)行細(xì)致的前期準(zhǔn)備工作，造成項目決策走了過場、流于形式，有的更是“拍腦袋”決策，盲目上馬，出現(xiàn)大量的“政績工程”和“面子工程”的出現(xiàn)，造成了資金的極大浪費。

（2）“三超”現(xiàn)象非常突出

政府主管部門審定的投資額確定后，工程建設(shè)單位應(yīng)該精心準(zhǔn)備、科學(xué)合理地組織實施，嚴(yán)格地監(jiān)控，把工程建設(shè)實施中各階段的工程造價實際發(fā)生額度控制在限額以內(nèi)。可目前的情況是，很多建設(shè)單位急于項目的開工，又沒有做好必要的準(zhǔn)備，對投資額度的要求、建筑標(biāo)準(zhǔn)的把握、設(shè)計深度的審查、招標(biāo)文件和承包合同的合理與完善程度沒有嚴(yán)格把關(guān)，造成邊設(shè)計、邊施工、邊變更，對施工中的工程想改就改，有的項目一改再改，結(jié)果導(dǎo)致項目概算超估算，預(yù)算超概算，決算又超預(yù)算。對項目更改的必要性和合理性沒有監(jiān)督，對更改造成的損失沒有相應(yīng)的責(zé)任制約。

（3）非專業(yè)化管理突出

工程建設(shè)管理具有很強(qiáng)的專業(yè)性，工程建設(shè)中需要進(jìn)行質(zhì)量控制的環(huán)節(jié)很多、要求很高?，F(xiàn)在很多政府工程項目的管理，都要“先搭臺，后唱戲”，大都是從政府有關(guān)部門抽調(diào)人員，臨時組建“工程項目指揮部”進(jìn)行管理。而臨時組建的項目班子，人員素質(zhì)參差不齊，一些班子的負(fù)責(zé)人多由單位或地區(qū)的行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，在項目決策、概預(yù)算審查和施工管理方面缺乏足夠的經(jīng)驗，經(jīng)常出現(xiàn)外行管內(nèi)行，管理機(jī)構(gòu)重復(fù)浪費的情況，管理質(zhì)量難以提高。

（4）投資體制改革不徹底

突出表現(xiàn)在政府建設(shè)項目中投資、建設(shè)、運營管理“三分離”的投資體制落實不到位：投資與建設(shè)、建設(shè)與管理混為一體.行政行為直接融人工程項目的實施過程中，常常是政府直接組織項目建設(shè).行政權(quán)力過度集中，在工程質(zhì)量、財務(wù)管理、招投標(biāo)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，政府既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員，結(jié)果導(dǎo)致項目投資工期較長、工程質(zhì)量難以保證，而且難以實施有效監(jiān)管，容易滋生腐敗現(xiàn)象。

（5）相關(guān)法制不健全，執(zhí)行不到位

政府投資相關(guān)的法制不健全，即使有相關(guān)規(guī)定，也存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、的現(xiàn)象。政府投資項目建設(shè)的過程，必須利用法律的形式加以規(guī)范，才能保證建設(shè)項目的順利實施，進(jìn)而節(jié)約國家建設(shè)資金，因此，需及時出臺相關(guān)法律，最好是一部具有權(quán)威、比較系統(tǒng)和完整的、有針對性的政府投資法。

（6）代建項目缺乏有效監(jiān)管機(jī)制

近年來，BT（建設(shè)一轉(zhuǎn)讓）模式、BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）模式，以及BLT（建設(shè)-租賃-轉(zhuǎn)讓）模式廣泛用于各地城建項目的融資建設(shè)。這些代建項目因其特殊性，政府無法進(jìn)行有力監(jiān)管。從目前的情況來看，代建項目監(jiān)管框架和體系基本上還沒有建立起來，政府監(jiān)管明顯落后于代建制的發(fā)展；目前，政府對代建項目的監(jiān)管工作缺乏有型實體來具體統(tǒng)一地開展，監(jiān)管主要是由相關(guān)業(yè)主部門來實施，獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)尚未出現(xiàn)；在監(jiān)管過程中出現(xiàn)的一系列的問題，如對項目的可行性分析、研究、咨詢、對建設(shè)及運營中所產(chǎn)生問題的協(xié)調(diào)、處置等問題缺少相應(yīng)的管理對策，很多代建項目沒有真正融人市場競爭機(jī)制，缺乏公開與公平。

政府建設(shè)項目投資管理中的意見及研究

（1）充分做好投資決策階段的項目可行性研究

項目可行性研究的核心是投資估算和經(jīng)濟(jì)評價，它是決定工程造價的基礎(chǔ)。因此，可行性研究工作做得充分一些，能促使投資和效益形成良性的關(guān)系，避免產(chǎn)生投資多、見效少、浪費大的現(xiàn)象。在可行性研究階段，要加強(qiáng)投資決策的科學(xué)性、公正性和公開性，以科學(xué)的估算方法和可靠的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行方案論證和投資估算，制定合理的項目工期，保證投資目標(biāo)和建設(shè)實施階段造價的控制，避免因趕工或拖延工期而增加投資，杜絕“三超”現(xiàn)象的發(fā)生。

（2）重點環(huán)節(jié)約束制衡機(jī)制

嚴(yán)格把好項目審批關(guān)，實行行政審批網(wǎng)上申報和審批，將項目審批的內(nèi)容、條件、程序和時限向社會公開，增加政府投資決策工作的透明度，規(guī)范審批程序，提高審批透明度和工作效率。嚴(yán)格把好概預(yù)算管理關(guān)，實行工程變更會審制度和結(jié)算、決算聯(lián)審制度，保障建設(shè)資金合法使用，有效遏制超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超投資的“三超”行為。

嚴(yán)格把好項目招投標(biāo)關(guān)。加強(qiáng)對政府投資建設(shè)項目招投標(biāo)的集中監(jiān)管和全過程監(jiān)督，嚴(yán)禁層層轉(zhuǎn)包和違法分包，對弄虛作假、規(guī)避招標(biāo)、拒絕招標(biāo)等行為嚴(yán)加查處，確保招投標(biāo)活動的規(guī)范有序進(jìn)行。嚴(yán)格跟蹤審計關(guān)。對建設(shè)規(guī)模大、財政資金投入多、社會關(guān)注度高的重點工程項目實行全過程跟蹤審計，堵塞管理漏洞，防范資金風(fēng)險。

嚴(yán)格把好項目后評價關(guān)。對總投資達(dá)到一定規(guī)模，以及關(guān)系公眾切身利益的重大政府投資建設(shè)項目，開展后評價工作，改變重建設(shè)、輕管理、少評價的狀況，為同類項目建設(shè)提供參考依據(jù)。

（3）建立投資責(zé)任追究制

政府建設(shè)項目的投資控制首要的就是完善項目法人制，明確主要投資責(zé)任人，同時建設(shè)的各參與主體，包括建設(shè)、勘察設(shè)計、工程咨詢、施工、監(jiān)理等單位，都應(yīng)有相應(yīng)的責(zé)任約束，對不遵守法律、法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)給國家造成重大損失的，要依法追究有關(guān)責(zé)任人的行政和法律責(zé)任。

（4）改革投資管理模式

政府部門的職責(zé)在于建立和完善規(guī)范有序的市場，通過市場平臺來引導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展。政府直接參與管理具體工程或是組建臨時指揮部進(jìn)行管理一方面不利于其職能的發(fā)展，另一方面，受本身業(yè)務(wù)能力或精力的限制，政府行政人員管理項目也不利于對投資的控制。因此，在保持建設(shè)行政監(jiān)管工作正常運作的同時，可以考慮推進(jìn)政府建設(shè)項目的“代建制”管理，這是政府建設(shè)項目管理改革的趨勢所在。所謂“代建制”，就是通過招標(biāo)選擇專業(yè)化的項目管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項目的建設(shè)管理，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，進(jìn)行合同管理和信息管理，負(fù)責(zé)工程的組織與協(xié)調(diào)，竣工驗收后將建筑產(chǎn)品移交給使用單位?！按ㄖ啤贝蚱屏苏ㄔO(shè)項目管理的傳統(tǒng)模式，使得政府建設(shè)項目在投資、管理、使用各環(huán)節(jié)彼此分離，互相制約，能在一定程度上避免政府建設(shè)項目中普遍存在的“三超”現(xiàn)象，有利于減少行政干涉現(xiàn)象，提高投資控制成效。

（5）加強(qiáng)內(nèi)部拉制制度建設(shè)

建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)外部控制法規(guī)制度，建立健全明確的、可操作性的內(nèi)部控制度。一是及時簽證，督促施工單位對變更事項做到日清月結(jié)，并對價款合理性進(jìn)行確認(rèn)，二是建立變更簽證審批制度，按投資額確定項目變更審批額度，對超過額度部分，經(jīng)集體討論審查才能予以確認(rèn)，以防止工程管理人員與施工單位通過變更簽證增加投資的情況發(fā)生。

（6）項目建設(shè)單位的監(jiān)督管理要加強(qiáng)

項目建設(shè)單位對項目建設(shè)來說，是直接的管理者，并對項目實施的好壞有十分重要的作用。對建設(shè)單位來說，相關(guān)的管理部門應(yīng)該對建設(shè)單位進(jìn)行有必要的管理和監(jiān)督，與建設(shè)單位簽訂項目責(zé)任書，對建設(shè)施工任務(wù)進(jìn)行考察，并為建設(shè)單位提供一個良好的施工環(huán)境，增進(jìn)管理部門和建設(shè)單位的交流溝通，讓兩者相互協(xié)調(diào)幫助，讓項目任務(wù)目標(biāo)工作高效完成。

（7）政府投資建設(shè)項目資金設(shè)立專帳，實行?？顚Ｓ?/p>

項目建設(shè)單位按月向財政部門報送項目分階段用款計劃，財政部門根據(jù)發(fā)改部門下達(dá)的撥款計劃，按工程建設(shè)進(jìn)度分期撥付工程款。工程進(jìn)度款按已完工程量的70%撥付，當(dāng)工程竣工驗收后，需完成工程決算，工程進(jìn)度款按工程決算值的70%撥付，將待攤費前期費用審定后，完成財務(wù)決算工作，此時可以撥付進(jìn)度款95%，余款在資產(chǎn)移交后一次性付清。

結(jié)束語

政府項目的投資控制是一項全過程、全方位的動態(tài)管理活動。不僅涉及項目組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和相關(guān)控制制度的完善，還必須標(biāo)本兼治，輔以具體的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和管理措施，并有切實可行的控制方案。并且，政府建設(shè)項目投資管理的優(yōu)化是一個很復(fù)雜的工程，需要管理人員認(rèn)真對待工作，也需要對管理方法進(jìn)行進(jìn)一步的優(yōu)化，更需要杜絕以公謀私的現(xiàn)象。

[1]王穎.我國政府投資工程項目管理問題及對策分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技.2016（24）

[2]顏凱紅.政府投資工程財務(wù)管理問題探討[J].中國國際財經(jīng)（中英文）.2017（16）