劉剛

[摘要] 改革開放以來農(nóng)地承包權(quán)制度變遷積累起了豐富歷史經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)包括：農(nóng)地承包權(quán)制度變遷呈現(xiàn)規(guī)律性與目的性相統(tǒng)一，誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷相統(tǒng)一，市場經(jīng)濟(jì)一般性與當(dāng)代中國特殊性相統(tǒng)一，以農(nóng)民權(quán)益為中心與國家利益實(shí)現(xiàn)相統(tǒng)一等。

[關(guān)鍵詞] 改革開放；農(nóng)地；承包權(quán)制度；變遷經(jīng)驗(yàn)

[中圖分類號(hào)]F042.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

改革開放以來的農(nóng)地承包權(quán)制度變遷不僅有明確的歷史分期和突出的階段性特征，而且基于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國情，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力快速發(fā)展與相互關(guān)聯(lián)的各種生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的變革與調(diào)整，積累起了中國特色社會(huì)主義農(nóng)地承包權(quán)制度變遷基本經(jīng)驗(yàn)。

1 制度變遷的規(guī)律性與目的性相統(tǒng)一的經(jīng)驗(yàn)

在馬克思看來，人類社會(huì)的發(fā)展，有其內(nèi)在的規(guī)律性，這種規(guī)律性不以某一個(gè)人或某一群體的意志為轉(zhuǎn)移。改革開放之初，之所以農(nóng)地承包權(quán)制度萌生起來，根本原因是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力整體水平低、處在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展階段。在當(dāng)時(shí)，以協(xié)作和分工主導(dǎo)的合作經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式和與之相匹配的人民公社制下產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，并不能滋生出高效率生產(chǎn)。而既有的家庭經(jīng)營生產(chǎn)方式和與之相匹配的承包制下產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，更適應(yīng)當(dāng)時(shí)落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。而當(dāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力有了巨大進(jìn)步與提升之后，農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營、合作經(jīng)營、社會(huì)化經(jīng)營日趨成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營基本需求，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與農(nóng)地承包權(quán)制度也必然做出規(guī)律性的優(yōu)化。即農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)全部與部分再分離，來自不同農(nóng)戶的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)再次多樣化組合，以適應(yīng)合作經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)地承包權(quán)制度變遷也是與其它生產(chǎn)關(guān)系變革、調(diào)整相匹配的結(jié)果。改革開放以來，生產(chǎn)關(guān)系最重要的變革與調(diào)整就是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立、完善與發(fā)展。農(nóng)地承包權(quán)制度也在為了與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的匹配而不斷地去做出調(diào)整。

農(nóng)地承包權(quán)制度的變遷也是合目的性的，就是說農(nóng)地承包權(quán)制度的變遷是出于制度變遷推動(dòng)者利益實(shí)現(xiàn)的需要而自覺進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在改革開放之初，之所以引發(fā)部分地域的農(nóng)民自發(fā)對(duì)承包制進(jìn)行探索，就是因?yàn)榕f有的人民公社制對(duì)農(nóng)民生存和發(fā)展構(gòu)成了威脅，農(nóng)民才敢勇于嘗試在當(dāng)時(shí)還作為非正式制度存在的包干到戶等多種生產(chǎn)責(zé)任制形式。國家之所以能夠很快確認(rèn)以包干到戶為主生產(chǎn)責(zé)任制形式，也源于新制度實(shí)施創(chuàng)設(shè)出的制度績效。在短短的幾年時(shí)間內(nèi)就解決了長期困擾國家的以糧食為主農(nóng)產(chǎn)品供給不足難題。同樣，在上世紀(jì)90年代之后，對(duì)農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營使用權(quán)分離的探索、農(nóng)地經(jīng)營使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的確立，首先也源于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民自發(fā)對(duì)土地經(jīng)營使用權(quán)處分，通過流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營使用權(quán)從而更有效實(shí)現(xiàn)承包者的經(jīng)濟(jì)利益。允許農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營使用權(quán)也很快上升為國家認(rèn)可產(chǎn)權(quán)制度安排，重要原因是其也契合了國家與政府利益訴求。農(nóng)田的棄耕會(huì)直接損害到國家糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品持續(xù)穩(wěn)定供給，通過土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)地實(shí)質(zhì)得到利用，且在存在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的時(shí)期農(nóng)業(yè)稅費(fèi)也能夠得到更充分的征收保障。

2 制度變遷的誘致性與強(qiáng)制性相統(tǒng)一的經(jīng)驗(yàn)

改革開放以來農(nóng)地承包權(quán)制度變遷，首先呈現(xiàn)為誘致性變遷。改革開放之初，農(nóng)地承包權(quán)制度誘致性變遷十分明顯。農(nóng)地承包權(quán)制度變遷首先是農(nóng)業(yè)經(jīng)營相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體滿足自我生產(chǎn)、生活需求的結(jié)果。安徽小崗村嘗試包產(chǎn)到戶的制度變革，主要就是基于農(nóng)民家庭尋求溫飽的自我需求。到了上世紀(jì)九十年代中期，很多農(nóng)民家庭自愿將農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去，促使了農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營使用權(quán)再度分離。這是出于解決因進(jìn)城務(wù)工與從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)無力經(jīng)營耕作，又要承擔(dān)較為沉重稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的需要。本世紀(jì)以來，實(shí)行農(nóng)地“三權(quán)分置”，依托農(nóng)地承包權(quán)制度越來越多的農(nóng)戶自愿將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，去融入各種新型經(jīng)營權(quán)方式中去。首先也是基于融入這些適度規(guī)模形式，能從中獲得更高的收益。而農(nóng)民自我推進(jìn)地的這些農(nóng)地承包權(quán)制度的創(chuàng)新，也恰恰能夠契合國家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益訴求。因此，由農(nóng)民發(fā)起的農(nóng)地承包權(quán)制度創(chuàng)新就不斷地納入到國家農(nóng)地承包權(quán)制度改革的框架中去。

而改革開放以來的農(nóng)地承包權(quán)制度變遷不僅僅是農(nóng)民自發(fā)誘致性變遷作用的結(jié)果。因?yàn)閲@農(nóng)地承包權(quán)制度的變遷還存在著國家宏觀利益的訴求、地方政府的利益訴求、農(nóng)民集體與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的利益訴求、第三方經(jīng)營主體的利益訴求及社會(huì)其他主體的利益訴求等等。這些經(jīng)濟(jì)主體的利益訴求最終要通過國家對(duì)農(nóng)地承包權(quán)制度安排的政策或法律法規(guī)等體現(xiàn)出來。因此，改革開放以來的農(nóng)地承包權(quán)制度變遷也是國家強(qiáng)制性制度變遷與農(nóng)民自發(fā)誘致性變遷綜合作用的結(jié)果。一種關(guān)系大局的制度形成，需要有群眾創(chuàng)新加上政治組織支持這兩方面的因素在一起發(fā)生作用。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)長久不變制度變遷歷程就是有力的證明。改革開放之初，實(shí)行包產(chǎn)到戶，農(nóng)民從中獲得了實(shí)實(shí)在在的利益，因此農(nóng)民怕承包地被收回、怕制度改變，農(nóng)民有穩(wěn)定土地承包權(quán)強(qiáng)烈意愿。在此背景下，國家推出了農(nóng)戶土地承包權(quán)一般15年不變的政策。這一政策既是對(duì)農(nóng)民要求穩(wěn)定承包權(quán)意愿的回應(yīng)，又是國家出于維護(hù)社會(huì)公共利益需要做出的強(qiáng)制性制度變遷。到了第二輪土地承包，農(nóng)戶土地承包權(quán)進(jìn)一步延長到了30年不變，而且農(nóng)戶土地承包權(quán)較第一輪承包更加穩(wěn)固，而這種穩(wěn)固更傾向于強(qiáng)制性制度變遷。

3 制度變遷的市場經(jīng)濟(jì)一般性與當(dāng)代中國特殊性相統(tǒng)一的經(jīng)驗(yàn)

農(nóng)地承包權(quán)制度的變遷呈現(xiàn)出市場經(jīng)濟(jì)一般性，即：在不同所有制或不同國家與地區(qū)，市場經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度呈現(xiàn)出共同屬性與特征。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，各類財(cái)產(chǎn)的權(quán)益相關(guān)性與相互依賴性將日益增強(qiáng)。因此，農(nóng)地承包權(quán)制度的變遷呈現(xiàn)與其它經(jīng)濟(jì)制度變遷的同質(zhì)性與一體化進(jìn)程。改革開放以來的農(nóng)地承包權(quán)制度變遷歷程就是不斷適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行需要而不斷調(diào)整的過程。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，要求財(cái)產(chǎn)權(quán)制度能夠保障產(chǎn)權(quán)的清晰化、完整化、功能多樣化等。農(nóng)地承包權(quán)逐步清晰化，表現(xiàn)為制度變遷逐步推動(dòng)的產(chǎn)權(quán)主體清晰、權(quán)利范圍清晰、權(quán)利屬性清晰、期限明晰等。農(nóng)地承包權(quán)完整化，表現(xiàn)為制度變遷逐步賦予農(nóng)戶對(duì)承包權(quán)占有、使用、處分、承繼以及資產(chǎn)化與資本化等完整權(quán)利。農(nóng)地承包權(quán)在制度變遷也呈現(xiàn)出與其它財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣的多樣化功能，當(dāng)前承包地同樣具有生產(chǎn)使用、交易、金融化等多樣化功能。

在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)地承包權(quán)制度存在一般性并不意味著農(nóng)地承包權(quán)制度與其他產(chǎn)權(quán)制度存在完全相同的表現(xiàn)形式。基于我國農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)特有屬性，農(nóng)地承包權(quán)制度作為產(chǎn)權(quán)制度在共性之中，還有其內(nèi)在的特質(zhì)。這些內(nèi)在特質(zhì)是基于農(nóng)地承包權(quán)制度變遷的路徑依賴，是基于降低農(nóng)地承包權(quán)制度運(yùn)行成本與提升制度運(yùn)行效率長期磨合作用的結(jié)果。農(nóng)地承包權(quán)制度在變遷過程中有著不同于其它產(chǎn)權(quán)制度變遷參與主體、作用機(jī)制等。在農(nóng)地承包權(quán)制度變遷過程中必然會(huì)表現(xiàn)出自我存在的特性。比如，在承包集體農(nóng)地資格（即成員權(quán)）的認(rèn)定上，形成了以戶籍制度為主導(dǎo)兼顧其它方面因素多樣化的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；在對(duì)承包地配置上實(shí)行優(yōu)劣、好壞搭配的細(xì)碎化配置方式；在面對(duì)家庭成員變動(dòng)的時(shí)候，農(nóng)戶在新一輪土地承包中要求重新均等化配置承包地的制度需求等。

4 制度變遷的以農(nóng)民權(quán)益為中心與國家利益實(shí)現(xiàn)相統(tǒng)一的經(jīng)驗(yàn)

改革開放以來的農(nóng)地承包權(quán)制度變遷是以保障農(nóng)民權(quán)益實(shí)現(xiàn)為中心的。制度變遷的首要訴求就是服務(wù)于農(nóng)民生產(chǎn)、生活與農(nóng)民增收的需要。逐步為農(nóng)民提供更全面、更完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。改革開放之初，農(nóng)地承包權(quán)制度之所以能夠依托家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制萌發(fā)出來，而且首先是從農(nóng)村貧困落后地區(qū)萌發(fā)，就是基于解決長期困擾農(nóng)村地區(qū)尤其貧困落后地區(qū)的農(nóng)民溫飽的需要。在改革開放前期的農(nóng)地承包權(quán)制度變遷中，突出強(qiáng)化了農(nóng)戶對(duì)承包地享有的經(jīng)營自主權(quán)與剩余索取權(quán)。到了改革開放中期，面對(duì)大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益尤其種糧收益低。在此背景下，為了保障農(nóng)戶土地經(jīng)營收益，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度在國家層面逐步被確立起來。在之后，為了更加充分維護(hù)農(nóng)戶承包地收益權(quán)，僅僅用了3年時(shí)間完全免除了承包地承載的各項(xiàng)稅費(fèi)。當(dāng)前，在“三權(quán)分置”下通過發(fā)展家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)等管徑為農(nóng)戶承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離創(chuàng)設(shè)更充分的條件。積極穩(wěn)妥地推動(dòng)農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，也是出于增值農(nóng)戶土地經(jīng)營收益的需要。

改革開放以來的農(nóng)地承包權(quán)制度的變遷在保障農(nóng)民土地權(quán)益為中心的同時(shí)也與國家宏觀利益、社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)相統(tǒng)一。制度變遷保證了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。改革開放之初，作為農(nóng)地承包權(quán)制度雛形的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在解決農(nóng)民溫飽的同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率也得到了大幅度提升。糧食連年增產(chǎn)，國家糧食安全的目標(biāo)首次真正實(shí)現(xiàn)落地。農(nóng)地承包權(quán)制度的實(shí)施為農(nóng)民從人民公社下的人力束縛、財(cái)產(chǎn)束縛解放出來創(chuàng)造了條件。同時(shí)，也為農(nóng)戶家庭發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了人力條件、物質(zhì)條件，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了人力條件，從而帶動(dòng)了改革開放之初整個(gè)經(jīng)濟(jì)繁榮。上世紀(jì)九十年代中期開始的，以土地流轉(zhuǎn)方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離制度，進(jìn)而農(nóng)地經(jīng)營權(quán)在生產(chǎn)中重新實(shí)現(xiàn)組合，是支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。在此制度安排下，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展所依賴的適度規(guī)模經(jīng)營組織方式，家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)得以發(fā)展起來。在農(nóng)地“三權(quán)”分置下，農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離制度將更加完善與穩(wěn)定，該制度安排在實(shí)現(xiàn)國家宏觀利益上的動(dòng)能將進(jìn)一步釋放出來。

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