基于新發(fā)展理念的對(duì)土地利用總體規(guī)劃新一輪修編試點(diǎn)工作的生態(tài)思考

郭強(qiáng) 陳毅

[摘要]在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編試點(diǎn)工作開展之際，根據(jù)對(duì)當(dāng)前縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編工作的認(rèn)知和實(shí)踐，采用文獻(xiàn)調(diào)研法和歸納分析法總結(jié)出現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃在編制和實(shí)施過程中所存在的一系列生態(tài)問題，思考并解決應(yīng)當(dāng)如何更加合理地將十九大當(dāng)中新發(fā)展理念貫徹落實(shí)到我國(guó)即將進(jìn)行的新一輪土地利用總體規(guī)劃修編試點(diǎn)工作的實(shí)踐當(dāng)中去的重要問題，以制定出具有可行性科學(xué)合理的綠色生態(tài)環(huán)保型土地利用模式。

[關(guān)鍵詞]新發(fā)展理念；新一輪；土地利用總體規(guī)劃修編；生態(tài)；土地利用

[中圖分類號(hào)]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

國(guó)土資源部于2018年1月11日正式發(fā)文《關(guān)于開展新一輪土地利用總體規(guī)劃編制試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)土資廳函〔2018〕37號(hào)），此次全國(guó)共有3個(gè)省級(jí)規(guī)劃試點(diǎn)和41個(gè)市級(jí)試點(diǎn)城市被列入新一輪土地利用總體規(guī)劃編制試點(diǎn)地區(qū)。

新一輪土地利用總體規(guī)劃修編將以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面落實(shí)黨的十九大提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念、堅(jiān)持人與自然和諧共生、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國(guó)等重要思想，并且要把以上戰(zhàn)略思想和理念作為新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作的指導(dǎo)思想，作為啟動(dòng)新一輪的土地利用總體規(guī)劃修編工作的依據(jù)，用以規(guī)劃國(guó)土空間整體的開發(fā)。

新一輪的土地利用總體規(guī)劃修編以2020年為基期年，規(guī)劃期限2021～2035年，可以展望至本世紀(jì)中葉。

1 對(duì)我國(guó)三輪土地利用總體規(guī)劃修編工作的簡(jiǎn)評(píng)

到目前為止我國(guó)已進(jìn)行了三次土地利用總體規(guī)劃編制。第一輪土地利用總體規(guī)劃（1986～2000年）編制于1985年，其主要目的是為解決經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來的突出的人地矛盾，規(guī)劃提出了要切實(shí)保護(hù)耕地，保障必要的建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但此輪規(guī)劃的編制并未徹底得到落實(shí)。第二輪土地利用總體規(guī)劃（1996～2010年）編制于1996年，其主要目的是為了保持耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，盤活存量土地，挖掘用地潛力，對(duì)主要規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行自上而下的逐級(jí)分解，并建立了占用耕地補(bǔ)償和土地用途管制機(jī)制。第三輪土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）以2006年為基期，主要強(qiáng)調(diào)了節(jié)約集約利用建設(shè)用地，提出了耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)用地占用耕地規(guī)模等6項(xiàng)約束性指標(biāo)保護(hù)耕地，并將2014～2017年的各級(jí)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善及劃定永久基本農(nóng)田工作定為本輪規(guī)劃的重要任務(wù)。這三次土地利用總體規(guī)劃的編制主要是圍繞解決建設(shè)用地供地需求和各類用地保障問題而展開，而對(duì)于規(guī)劃修編和實(shí)施過程中所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問題并未得到各級(jí)地方政府相關(guān)管理者應(yīng)有的重視和關(guān)注。

2 有關(guān)存在于現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃修編和實(shí)施中的生態(tài)問題

2.1 現(xiàn)行規(guī)劃修編的土地利用分類系統(tǒng)中生態(tài)用地的分類缺失

我國(guó)目前使用的土地利用分類系統(tǒng)是2007年8月10日起開始執(zhí)行的《全國(guó)土地分類》，按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類，三大類中又再分為一級(jí)、二級(jí)兩個(gè)層次的分類體系，包括12個(gè)一級(jí)類，56個(gè)二級(jí)類。然而在所有的分類體系中缺失專門的生態(tài)用地分類體系，這就導(dǎo)致從事土地利用規(guī)劃行業(yè)的政府工作人員與相關(guān)從業(yè)者在進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃修編和實(shí)施工作時(shí)，可能因?qū)Ω黝惿鷳B(tài)用地分類不清或理解的偏差致使規(guī)劃產(chǎn)生失誤占用了不該占用的生態(tài)用地，使生態(tài)環(huán)境因素得不到應(yīng)有的重視和尊重。另外現(xiàn)行規(guī)劃在進(jìn)行編制與實(shí)施時(shí)，人類賴以生存的諸如植被、動(dòng)物、巖石、礦藏、土壤、水文、氣候等生態(tài)環(huán)境因素和土地的巨大生態(tài)價(jià)值功能往往容易被忽視，在規(guī)劃實(shí)施后可能會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生一些負(fù)面影響。

2.2 現(xiàn)行規(guī)劃公眾普及監(jiān)督程度低，生態(tài)環(huán)境保障措施不完善

現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃雖有開展聽證會(huì)這一程序，然而大多數(shù)聽證環(huán)節(jié)只停留在表面流程和形式。一些地方政府沒有在規(guī)劃修編前把規(guī)劃具體程序向公眾進(jìn)行詳盡的普及，也沒有將最終成果進(jìn)行公開公示、集中征求大眾建議，僅在規(guī)劃編制完成后，為了完成法定程序組織聽證會(huì)，導(dǎo)致規(guī)劃在執(zhí)行和實(shí)施過程中容易出現(xiàn)遺漏，規(guī)劃被頻繁修改調(diào)整甚至多次返工，政府在群眾當(dāng)中的公信力大打折扣。土地利用總體規(guī)劃的修編要對(duì)各級(jí)地方政府、企業(yè)、農(nóng)戶等各方面的利益進(jìn)行科學(xué)合理的預(yù)估和有效的協(xié)調(diào)，通過建立公眾參與規(guī)劃的程序和方法，提高規(guī)劃的社會(huì)可接受性和可行性，以利于規(guī)劃的實(shí)施和操作，公眾的參與和監(jiān)督。在各級(jí)地方政府修編規(guī)劃和實(shí)施規(guī)劃的具體工作中，如果缺乏公眾的積極參與監(jiān)督，規(guī)劃實(shí)施和生態(tài)保護(hù)環(huán)節(jié)得不到有效保障，只注重規(guī)劃編制而不重視規(guī)劃實(shí)施和實(shí)施后的生態(tài)保障工作，當(dāng)生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)問題后將希望寄托于調(diào)整規(guī)劃或者新一輪規(guī)劃修編，將會(huì)造成規(guī)劃過程中資源的極大浪費(fèi)。這樣編修出的規(guī)劃只能是反復(fù)修改，是規(guī)劃隨著用地走，不但失去核心位置和相對(duì)穩(wěn)定性，而且喪失了權(quán)威性，影響規(guī)劃的順利實(shí)施和資源的合理利用，對(duì)生態(tài)環(huán)境也會(huì)造成不可逆的破壞。

2.3 現(xiàn)行規(guī)劃修編缺乏行之有效的生態(tài)效益影響評(píng)價(jià)

隨著20世紀(jì)80年代以來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的蓬勃發(fā)展，我國(guó)的工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快，因城市發(fā)展需要導(dǎo)致建設(shè)用地肆意擴(kuò)張甚至占用了寶貴的耕地資源。在規(guī)劃過程中相關(guān)決策者往往忽視了生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)問題，為了一己私利一味追求經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的現(xiàn)象普遍存在各級(jí)土地管理部門。而修編土地規(guī)劃工作就應(yīng)該依據(jù)當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境資源條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，以社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)為規(guī)劃理念，對(duì)土地資源的開發(fā)利用保護(hù)進(jìn)行全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的宏觀安排，達(dá)到合理高效地利用土地資源的目的。所以從如何對(duì)一定區(qū)域土地利用做出有效合理的計(jì)劃安排，使得土地利用生態(tài)系統(tǒng)朝著良性循環(huán)方向進(jìn)行發(fā)展，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)達(dá)到可持續(xù)性的統(tǒng)一與綜合效益的最大化，從而促使生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益相互協(xié)調(diào)，建立一套行之有效的生態(tài)效益影響評(píng)價(jià)體系由此看來就顯得尤為重要。

3 結(jié)合新發(fā)展理念對(duì)我國(guó)新一輪土地利用總體規(guī)劃修編試點(diǎn)的思考及建議

3.1 建立明晰“綠色”的生態(tài)用地分類體系，確保生態(tài)用地得到切實(shí)的保護(hù)

傳統(tǒng)土地用總體規(guī)劃的編制存在許多限制性，難以做到在開發(fā)利用土地資源的同時(shí)使生態(tài)環(huán)境得到合理的保護(hù)和改善，要改變這種現(xiàn)狀首先就需要牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，時(shí)刻牢記新發(fā)展理念并將其“綠色”的理念融入到規(guī)劃修編工作當(dāng)中去。而新發(fā)展理念的貫徹落實(shí)就需要明確生態(tài)用地的內(nèi)涵，對(duì)生態(tài)用地分類、功能和范圍進(jìn)行明確的界定。所以在即將開展的新一輪土地利用總體規(guī)劃修編試點(diǎn)工作中，可以重新劃定目前的用地類型，使生態(tài)用地這一用地類別與農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地處于同一等級(jí)，或直接將全部的未利用地歸并到生態(tài)用地的范圍中去，生態(tài)用地的范圍可以包括耕地、園地、林地、牧草地、自然保留地、生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)、自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)等。另外需要對(duì)生態(tài)用地的定義與功能有一個(gè)清楚的了解和認(rèn)知，應(yīng)將對(duì)生態(tài)環(huán)境和處于該環(huán)境內(nèi)生物的保護(hù)，以及在該環(huán)境當(dāng)中各種自然資源的可持續(xù)利用為其主要內(nèi)涵，其重點(diǎn)應(yīng)側(cè)重于各類用途土地在不對(duì)生態(tài)造成影響的前提下可以“物盡其用”，根據(jù)其特性尋找其最適宜的用途。

3.2 提升公眾參與度，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃修編實(shí)施過程的“開放”、“共享”

提高公眾參與度的前提首先是要使公眾了解到土地利用總體規(guī)劃是什么，為什么要進(jìn)行規(guī)劃以及如果要參與其中需要怎么做。這就需要基層部門將群眾組織起來并做好規(guī)劃修編試點(diǎn)工作的普及，可以通過建立土地利用規(guī)劃公示制度來提高公眾的熱情和積極性，使公眾能夠真正參與貫穿于土地利用總體規(guī)劃編制的全過程，規(guī)劃編制要堅(jiān)持“以人為本”的理念，以人民作為一切工作的核心，建立系列公眾參與的激勵(lì)機(jī)制。只有群眾愿意積極配合參與，無論土地利用總體規(guī)劃的修編還是實(shí)施才能順利的開展下去。另外還應(yīng)深入開展公眾土地國(guó)情教育，普及土地知識(shí)，強(qiáng)化土地法制教育，把新發(fā)展理念中的“開放、共享”理念貫徹落實(shí)到規(guī)劃宣傳、實(shí)施和規(guī)劃成果的公示全過程中去。在規(guī)劃成果完成后，基層組織要將成果向公眾集中展示，廣開言路聽取社會(huì)各方的意見和建議，接受相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、學(xué)者以及人民群眾的監(jiān)督和指正，對(duì)不符合規(guī)劃以及對(duì)生態(tài)環(huán)境造成危害的地方做出及時(shí)反應(yīng)和處理，并根據(jù)收集的意見進(jìn)行整理匯總并作出調(diào)整完善，確保規(guī)劃的社會(huì)可接受性和可行性，以方便日后開展各級(jí)土地利用總體規(guī)劃，使其擁有良好的群眾基礎(chǔ)。

3.3 “創(chuàng)新”規(guī)劃修編的生態(tài)評(píng)價(jià)體系，使社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益“協(xié)調(diào)”發(fā)展

現(xiàn)有的土地利用評(píng)價(jià)體系主要偏向于對(duì)土地利用社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的評(píng)價(jià)，通常對(duì)規(guī)劃帶來的生態(tài)環(huán)境影響不夠重視，對(duì)生態(tài)環(huán)境問題缺乏宏觀的把控，因此生態(tài)效益亟待創(chuàng)新完善。例如當(dāng)前我國(guó)土地利用現(xiàn)狀評(píng)價(jià)主要是針對(duì)土地資源的質(zhì)量狀態(tài)、土地利用狀態(tài)、土地利用效益、土地利用開發(fā)程度等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，缺少與土地生態(tài)相關(guān)的土地適宜性和土地潛力評(píng)價(jià)，如果規(guī)劃編制時(shí)缺少生態(tài)環(huán)境影響評(píng)估，土地利用規(guī)劃目標(biāo)和規(guī)劃方案就極有可能會(huì)對(duì)資源造成浪費(fèi)對(duì)環(huán)境造成破壞。生態(tài)評(píng)價(jià)體系的建立需要通過對(duì)試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀和區(qū)域自然資源條件進(jìn)行研究分析，然后對(duì)土地利用動(dòng)態(tài)變化規(guī)律、土地資源生態(tài)效益相關(guān)規(guī)律及土地利用對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，得出可能對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響及破壞的潛在危害，然后對(duì)這些潛在的隱患進(jìn)行考量，提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)預(yù)防保障措施，同時(shí)需要從考慮到生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益之間協(xié)調(diào)問題的長(zhǎng)遠(yuǎn)角度出發(fā)，著力協(xié)調(diào)試點(diǎn)區(qū)域土地利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)間的關(guān)系，合理安排生產(chǎn)、生活和生態(tài)用地，要在試點(diǎn)地區(qū)建立起創(chuàng)新的生態(tài)環(huán)境資源評(píng)價(jià)體系，如對(duì)濕地、天然林地牧草地、自然保留地等具有重要生態(tài)價(jià)值和重要的自然、人文遺產(chǎn)用地建立起相應(yīng)的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，優(yōu)先保護(hù)自然生態(tài)空間，避免出現(xiàn)土地利用規(guī)劃修編出現(xiàn)只追求單方面效益而不考慮生態(tài)效益的不合理不科學(xué)的現(xiàn)象。創(chuàng)新性生態(tài)評(píng)價(jià)體系的建立不僅有助于提高土地利用規(guī)劃的可操作性和各級(jí)政府機(jī)關(guān)的公信度，為政府決策者和規(guī)劃行業(yè)從業(yè)者提供可靠的規(guī)劃依據(jù)，也使規(guī)劃者避免了因判斷失誤占用生態(tài)指標(biāo)而頻繁修改調(diào)整規(guī)劃的麻煩。土地利用總體規(guī)劃的修編是土地資源合理高效配置的基礎(chǔ)，所以土地利用規(guī)劃不僅要追求土地利用的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，更要爭(zhēng)取綜合效益的最大化，使規(guī)劃修編真正做到遵循“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)”的新發(fā)展理念。

4 結(jié)束語

在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)勝利召開的背景下，為貫徹落實(shí)黨的十九大精神，落實(shí)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，即將開展土地利用總體規(guī)劃新一輪修編試點(diǎn)工作應(yīng)在習(xí)近平總書記新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的指導(dǎo)下推進(jìn)，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，堅(jiān)持把“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念融入到規(guī)劃修編當(dāng)中去，統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局，把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程并將生態(tài)文明建設(shè)放在新一輪土地利用總體規(guī)劃編制試點(diǎn)工作的突出位置，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，緊密聯(lián)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要矛盾的變化，明確新時(shí)代土地利用戰(zhàn)略和目標(biāo)，落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，大力推進(jìn)生態(tài)國(guó)土建設(shè)，為未來“美麗中國(guó)”繪制一幅壯麗圖卷。

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