李卓琳

[摘要]在新型城鎮(zhèn)化要求節(jié)約集約利用土地資源的宏觀背景下，梳理過去快速城鎮(zhèn)化進程中由于土地行政管理工作不到位導致的糧食安全、生態(tài)安全、社會和諧、土地粗放利用等一系列問題，在此基礎上，研究和探索土地行政管理應采取的對策。

[關鍵詞]土地行政管理、新型城鎮(zhèn)化、土地征收、土地資源管理

[中圖分類號]F291 [文獻標識碼]A

1 引言

過去20年間中國經(jīng)歷了前所未有的最大規(guī)模、最快速度的城鎮(zhèn)化過程。從1978年改革開放至2016年，中國城鎮(zhèn)化率由19.4%提高了37.95%，達到57.35%。然而中國城鎮(zhèn)化在不少地區(qū)都存在“冒進式”和“攤大餅式”的發(fā)展現(xiàn)象，導致了外表繁華而內里不安全、不舒適的虛假城市化。另外，由于中國在發(fā)展過程中明顯的“重城輕鎮(zhèn)”、“重大城輕小城”的政策，城鄉(xiāng)二元結構逐漸突出、大小城鎮(zhèn)差距拉大。針對上述嚴峻問題，中共十八大提出要擺脫傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路，并針對土地資源利用現(xiàn)狀，提出要樹立資源節(jié)約型的城鎮(zhèn)化新思路、走城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的路子。

土地行政管理是指為了當前和未來的社會整體利益，以政府作為管理者對土地進行有效配置和持續(xù)利用。在此新背景下，土地行政管理任務十分繁重，在面臨新的挑戰(zhàn)與發(fā)展機遇的同時，必須要抓重點解決突出問題：把“保資源、保權益、保生態(tài)”作為新的使命，破解目前土地資源供給與需求之間的矛盾、兩類所有權不平等的矛盾、行政管理者缺乏監(jiān)督機制等影響社會經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展的問題。與此同時，政府作為土地行政管理者在行政過程中的無作為、錯作為導致了更加嚴重的問題和更加激烈的矛盾，例如低價征收農民土地后高價出讓土地使農民利益受損、土地尋租現(xiàn)象層出不窮等。綜上所述，總結在城鎮(zhèn)化過程中政府作為土地行政管理者出現(xiàn)過的問題，在新型土地利用要求下，完善土地行政管理制度，改正行政管理錯誤行為。

2 新型城鎮(zhèn)化對政府提出的要求

新型城鎮(zhèn)化是以發(fā)展集約型經(jīng)濟為目標，以民生、可持續(xù)發(fā)展和追求質量為內涵，尋求大中小城市協(xié)調發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結構布局合理、資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的模式。而在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的過程之中，土地行政管理行為則存在當官的“一言堂”、拍腦子就想出來的規(guī)劃、違規(guī)賣地等以及層出不窮的土地尋租等問題，這與我國的可持續(xù)發(fā)展以及健康發(fā)展要求背道而馳，因此新型城鎮(zhèn)化對土地行政管理者提出了新要求。

2.1 以人為本

新型城鎮(zhèn)化的核心內涵之一即以人為本的民生城鎮(zhèn)化。人是城市的主體，是利用土地的主體，在城市的設計建設和土地利用規(guī)劃中必須堅持以人為本的原則，體現(xiàn)人與規(guī)劃、人與政府、人與土地的和諧統(tǒng)一。

2.2 多規(guī)合一

要推進城市化又好又快發(fā)展，必須要堅持協(xié)調發(fā)展。之前我國三大規(guī)劃：經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃五年、土地利用總體規(guī)劃十年或十五年、城市總體規(guī)劃二十年。三個主題規(guī)劃的不銜接導致我國土地利用不合理，土地違規(guī)違法利用等問題頻發(fā)、各部門間的意見不統(tǒng)一行政管理效率慢、成績差。所以一定要銜接好各部門，統(tǒng)一各部門間的意見，整合各部門間的利益。

2.3 以市場利益驅動為主，政府起規(guī)劃引導作用

市場、價格、競爭是資源配置的最有效手段，可中國之前的劃撥土地和協(xié)議出讓土地的出讓方式經(jīng)常是從政府作為一個土地的所有者從獲得個人利益的角度而不是從公眾利益的角度出發(fā)進行管理。例如土地地價管理中政府在用協(xié)議出讓方式出讓土地時，時常出現(xiàn)尋租現(xiàn)象。即高污染低產(chǎn)出的企業(yè)賄賂當?shù)卣袡嗾吆螅軌蛞詷O低的土地出讓金獲得土地的使用權，對當?shù)氐耐恋刭|量造成了極大地破壞。所以政府應退出參與者的角色，重歸引導者的角色。

3 土地城鎮(zhèn)化過程中由于行政管理不到位出現(xiàn)的

問題

3.1 土地利用效率較低，土地內涵挖潛不足

從耕地利用層面分析，即便中國已建立最嚴格的耕地保護制度，但例如耕地總量動態(tài)平衡政策的重點仍然是保持數(shù)量單指標平衡而非數(shù)量、質量綜合指標的平衡，使得耕地質量得不到保障。而中國短缺的耕地資源不僅面臨著城鎮(zhèn)化用地需求的競爭，同時要考慮產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值差比過大引起的農業(yè)勞動力流失，從而導致耕地拋荒、棄耕、復種次數(shù)降低等耕地利用效率下降現(xiàn)象。

從建設用地利用層面分析，由于地方政府過度依賴土地財政、注重經(jīng)濟效益，為追求政績及城鎮(zhèn)化率指標，甚至成為土地違法主體，種種行為導致城市土地利用規(guī)模得不到有效控制。在土地利用方面僅注重數(shù)量、忽視土地利用質量，造成城市閑置土地數(shù)量過大。根據(jù)土地利用處數(shù)據(jù)，2016年湖南省閑置土地共817.67hm2，其中未處置面積444.99hm2。

3.2 快速城鎮(zhèn)化導致的耕地及糧食安全問題

在耕地保護形勢日趨嚴峻的背景下，城鎮(zhèn)化占用了城市周邊大量的優(yōu)質耕地，而農田的大量喪失以及農村勞動力的流失導致糧食產(chǎn)量下降。雖然有18億畝耕地紅線及耕地占補平衡政策的約束，但是優(yōu)質耕地后備資源的短缺，單一的耕地后備資源開發(fā)模式既滿足不了社會經(jīng)濟長遠發(fā)展對耕地數(shù)量的需要，也無法實現(xiàn)耕地質量占補平衡。但政府之前占用優(yōu)質農田補以旱地、劣等地的現(xiàn)象卻層出不窮，而且《土地管理法》對于新增建設用地占用耕地只要求繳納耕地開墾費，并未強制要求執(zhí)行耕地開墾及耕作層表土剝離工作。而農用地轉為建設用地這一過程又一般是不可逆的，導致耕地面積增減掛鉤但是耕地質量無法得到保障，由此使得糧食減產(chǎn)和國家糧食安全受到了威脅。

3.3 被征地農民利益沒有得到保護

政府作為土地征收的執(zhí)行者與判決者，在土地征收行為中存在曲解政策、缺乏監(jiān)督機制、征收管理程序缺乏透明度等突出問題。在城鎮(zhèn)化過程中、公共利益無明確界定的情況下，犧牲農民合法利益，將土地低價從農民手中獲取，濫用征地權利剝奪農民利益后高價將土地出讓。開發(fā)商由低價購地節(jié)省了大量成本，地方政府從土地出讓金中獲取高額利潤，而被征地對象卻無法分享城鎮(zhèn)化收益。

與此同時，政府作為征收行為的執(zhí)行者、補償標準的制定者，沒有保障被征地農民的知情權和參與權，而是參與征地行為，同開發(fā)商與農民形成對立面攫取征地利潤。例如制定補償標準時，是按原用途產(chǎn)值的倍數(shù)進行補償，沒有體現(xiàn)土地變換用途后的潛在收益。按征收補償規(guī)定，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。以全省糧食單產(chǎn)406.87kg/667m2，現(xiàn)行糧食收購價2.72元/kg，征收最高倍數(shù)計算每667m2僅33000元，沒有與現(xiàn)有經(jīng)濟水平相適應，無法體現(xiàn)土地的利用價值及對于農民的社會保障功能。同時，補償標準的明顯偏低也代表著農民的基本權益在與政府權力對抗中處于絕對劣勢地位，合法權利不能得到維護，這都將引起農民對于失去土地后的安置以及社會保障問題擔憂，成為社會穩(wěn)定的一大隱患。

3.4 政府、企業(yè)的土地尋租行為影響

土地行政管理者的尋租行為是指管理者利用其所掌握的政治權利依靠政治行動而不是市場競爭來重新分配產(chǎn)權，將屬于公共或別人的利益，通過再分配性的政治干預轉變?yōu)樽约旱乃饺死?。尋租行為將造成土地資源的大量浪費，不利于土地市場的健康發(fā)展、公平公正交易秩序的建立，從而致使土地資源配置扭曲。

尋租行為中由于政府通過征地和批租土地獲利極高，企業(yè)圈地倒手獲利很大，地方政府官員亦可中飽私囊故而層出不窮。而以低價出讓國有土地使用權、違規(guī)減免地價的情況則妨礙了按供需對于國土資源的宏觀調控，偏離了土地資產(chǎn)在市場經(jīng)濟的資本價值規(guī)律，進一步導致建設用地指標緊張和建設用地粗放利用。尤其在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了城鎮(zhèn)建設籌集資金，追求發(fā)展速度，零地價、負地價等優(yōu)惠政策；企業(yè)為了發(fā)展籌集資金，與政府共同分割土地出讓金利潤，在國家經(jīng)濟開發(fā)區(qū)熱潮掩護下導致了政府和企業(yè)大量圈占土地并產(chǎn)生大量閑置土地，使土地利用率低下，資源浪費和破壞嚴重。

3.5 忽視土地污染問題，生態(tài)環(huán)境惡化

由于不注重土地利用過程中的保護，土地利用方式和土地利用結構的改變極大地影響了土地生態(tài)系統(tǒng)的組成和結構，帶來了嚴重的生態(tài)環(huán)境危機，導致生態(tài)效益的降低。而政府為了追求經(jīng)濟利益，引進高污染企業(yè)在當?shù)芈涞?，導致土地污染、土壤破壞、水污染等問題。

4 對土地行政管理的改進建議

4.1 落實土地利用規(guī)劃，注重土地存量挖潛

發(fā)掘存量土地潛力，保證城市化發(fā)展的用地需要，提高土地集約利用水平。利用閑置土地對于閑置滿1年的，要依法收取土地閑置費；閑置滿2年的，除因不可抗力或政府及相關部門的行為造成動工開發(fā)延遲的外，依法無償收回土地使用權；對于已經(jīng)動工的項目閑置土地，項目、資金落實不到位，近期難以繼續(xù)開發(fā)建設的，要擬定處置方案，有償收回土地使用權。引導城市住宅、商業(yè)和服務業(yè)項目建設同舊城改造有機結合，鼓勵進行舊村改造和“空心村”治理。

4.2 多規(guī)合一

針對我國城市空間規(guī)劃體系的規(guī)劃種類豐富、不同行政部門應用的體系不同、信息協(xié)調不充分，導致規(guī)劃之間的銜接性不強，有時存在矛盾沖突、行政資源集約程度不高，甚至導致項目建設成本增加。落實經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的三規(guī)合一甚至多規(guī)合一，形成一個縣市一本規(guī)劃、一個藍圖。

通過逐步形成規(guī)劃標準體系、規(guī)劃協(xié)調機制，解決現(xiàn)有規(guī)劃上的規(guī)劃主體不統(tǒng)一、規(guī)劃期限不對接，上位規(guī)劃缺失的問題，將是對規(guī)劃體制的重要完善，有利于推進新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，并在更大尺度上建立一個統(tǒng)一的一張圖規(guī)劃管理平臺，便于規(guī)劃工作的科學開展。

4.3 破除城鄉(xiāng)二元結構，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

在農村土地流轉的市場化過程中，由于一般是自發(fā)的分散性流轉，流轉區(qū)域局限于本村或者本組的農戶之間。流轉形式單一，大多以轉包為主，且流轉的土地非糧化和非農化經(jīng)營（用于園地或者觀光旅游地），土地流轉效益低，農戶之間的土地流轉，其價格多數(shù)偏低，甚至出現(xiàn)補償?shù)箳飕F(xiàn)象。就需要政府對農地流轉進行約束，對轉包、租賃及多種流轉方式進行鼓勵，禁止流轉土地非農化，鼓勵土地經(jīng)營權流轉有利于實現(xiàn)集約化經(jīng)營。

4.4 加強官員道德修養(yǎng)，提升官員素質

產(chǎn)生腐敗的因素很多，其中道德這個因素不可忽視。人的道德素質的高低與腐敗現(xiàn)象的多少成反比關系，道德素質提高了，腐敗現(xiàn)象就會減少。官員的道德品質是否高尚直接長遠地影響一個國家的發(fā)展和全體國民的道德素質及修養(yǎng)的提高。所以，要加強官員道德修養(yǎng)，提升官員素質。

4.5 認清政府的職能定位

政府作為土地行政管理的執(zhí)行者，在土地行政管理體系中應充當監(jiān)督者、引導者的角色。因為土地是國家之根本，土地行政管理中所囊括的地籍、地價、地租管理等都與國民息息相關。政府如果成為控制者、參與者必然會從自己的利益角度出發(fā)，無法從公眾利益角度作出真正有利于人民的政策決策。

4.6 改革土地征收有關制度

應改革征地制度，提高土地征收補償標準，使失地農民有社會保障?，F(xiàn)有土地征收補償標準以年產(chǎn)量產(chǎn)值乘以一定倍數(shù)，但最高也不超過30倍。而現(xiàn)在物價水平較高，而農業(yè)產(chǎn)值低，尤其是失地農民無其他收入來源，所以應重視相關政策、標準的完善。政府參與征地行為時，應作為服務方開展擬征收土地現(xiàn)狀調查，將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會保障等主要內容進行評測，并在所在集體經(jīng)濟組織內進行公告，聽取組織和農民意見。公告后對于草案進行修改定審再次公告，并將最終定價權與農民一起分享，使農民得到公平合理補償，保障農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。還可建立發(fā)展權有償轉移制度，例如跨區(qū)域耕地占補平衡指標交易、產(chǎn)業(yè)承接轉移等，這樣可以使農村地區(qū)也能享受現(xiàn)代化成果。

4.7 以城市群發(fā)展為重點

在中國快速的城市化建設序列中，小城鎮(zhèn)的發(fā)展建設長期以來處于被忽視的地位。由于我國塔式級別化行政體制使優(yōu)質資源向上一級行政中心集聚，處于最底層的小城鎮(zhèn)缺乏內生動力、缺乏扶持政策，從而發(fā)展速度較慢，發(fā)展差異較大。

在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展背景下，土地行政管理者應以城市群為主題，建立大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。堅持鄉(xiāng)村中心主要職責，補齊基礎設施和公共服務的短板，不重城青鎮(zhèn)，堅持產(chǎn)業(yè)市場主導，力求項目空間落地，防止盲目造鎮(zhèn)。政府應注重小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化進程中的重要作用，在規(guī)劃發(fā)展方面，從縣域層面統(tǒng)籌安排產(chǎn)業(yè)用地指標和空間布局，編制科學地詳細規(guī)劃，重視規(guī)劃管理，控制建設高度與強度。

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