張春

摘 要：文章通過對大同市扶貧工作的調(diào)查，切實(shí)了解掌握縣區(qū)脫貧攻堅(jiān)現(xiàn)狀、經(jīng)驗(yàn)做法、存在的難點(diǎn)問題、扶貧政策落實(shí)執(zhí)行情況，提出對扶貧工作的見解。

關(guān)鍵詞：大同市；精準(zhǔn)扶貧；成效經(jīng)驗(yàn)；調(diào)查；對策；思考

文章編號：1004-7026（2018）03-0029-03 中國圖書分類號：F126 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1 貧困現(xiàn)狀

大同市是山西省脫貧攻堅(jiān)任務(wù)最重的四個市之一，所轄陽高、天鎮(zhèn)、渾源、靈丘、廣靈、大同縣6個貧困縣屬于“燕山—太行山連片特困地區(qū)”。2014年通過建檔立卡精準(zhǔn)識別，全市共識別出745個貧困村、12.32萬貧困戶、31.14萬貧困人口，貧困發(fā)生率達(dá)18.36%。到2016年底，全市還有510個貧困村，占全市行政村總數(shù)的26%，貧困人口20.4萬人，貧困發(fā)生率下降到12.9%，但是仍然在全省排第二。從貧困戶統(tǒng)計數(shù)據(jù)看：全市貧困人口中，因病致貧占38%；缺資金占17.6%；缺技術(shù)占10.96%；缺勞力占7.61%；因殘致貧占5.93%；因?qū)W致貧占5.49%；缺土地占5.39%；因?yàn)?zāi)致貧占3.91%；其它占5.11%。大同市的天鎮(zhèn)、廣靈兩縣還是全省確定的10個深度貧困縣中的兩個，僅這兩個縣就有203個貧困村、3.9萬貧困戶、7.65萬貧困人口。

從各貧困縣的現(xiàn)狀和客觀因素來看，大同市貧困現(xiàn)狀存在以下幾個特點(diǎn)：一是貧困程度深。大同市貧困人口相對集中，92.4%分布在6個山區(qū)連片特困縣。這些地方生存條件比較惡劣、山高坡陡、干旱少雨、自然災(zāi)害多發(fā)。二是收入低而不穩(wěn)。貧困地區(qū)農(nóng)民主要收入來源于外出務(wù)工收入和農(nóng)牧業(yè)收入。由于貧困地區(qū)農(nóng)民文化素質(zhì)低，就業(yè)技能差，務(wù)工收入比較低。而農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)，受自然災(zāi)害和市場影響比較大，收入低而不穩(wěn)，增收困難。三是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后?？h域經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，底子薄，普遍處于靠財政吃飯的狀況，對扶貧的投入能力極其有限。2016年，廣靈和天鎮(zhèn)縣公共財政預(yù)算收入只有8 000多萬元。四是基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。目前，有10萬多建檔立卡貧困人口需要通過易地搬遷解決住房安全問題；2 000多km縣鄉(xiāng)公路急需改造；2.35萬貧困戶存在飲水困難。五是社會保障水平低。鄉(xiāng)村兩級教育、衛(wèi)生資源不足，外出務(wù)工人員享受不到和城市居民同等待遇，貧困村有大量的留守兒童、婦女和老人，“空心化”現(xiàn)象嚴(yán)重。六是內(nèi)生動力不足。貧困農(nóng)民普遍思想保守，觀念陳舊，等、靠、要思想嚴(yán)重，缺乏主動脫貧的意愿和行動。

2 主要成效

大同市脫貧攻堅(jiān)工作堅(jiān)持統(tǒng)籌謀劃、高位推動，堅(jiān)持綜合施策、精準(zhǔn)發(fā)力，確保各項(xiàng)工作扎實(shí)有效推進(jìn)。

一是抓龍頭、創(chuàng)特色，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧。在特色農(nóng)業(yè)方面，大力開展畜牧、蔬菜、中藥材、雜糧、杏果、農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑農(nóng)業(yè)七大特色產(chǎn)業(yè)扶貧行動，依靠特色產(chǎn)業(yè)脫貧共2.82萬人。各縣（區(qū)）在特色產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐中，培養(yǎng)選樹了一大批利益聯(lián)結(jié)緊、帶動能力強(qiáng)、發(fā)展前景好的產(chǎn)業(yè)典型。在光伏扶貧方面，積極探索“公司+電站+貧困村+貧困戶”運(yùn)營方式，共建成光伏扶貧電站13座、總規(guī)模52.1MW，惠及321個貧困村，使7 220戶貧困戶脫貧。在農(nóng)村電商扶貧方面，今年全市在貧困村建設(shè)121個電商村，解決了貧困地區(qū)買貨難、賣貨難的難題，實(shí)現(xiàn)了“工業(yè)品下行，農(nóng)產(chǎn)品上行”。在旅游扶貧方面，全市確定了56個旅游扶貧村，已開展了鄉(xiāng)村旅游71家，打造出靈丘縣城頭會、車河、上下北泉鄉(xiāng)村游和陽高縣長城鄉(xiāng)杏花節(jié)等一批旅游脫貧典型。省下達(dá)任務(wù)建設(shè)4個旅游扶貧試點(diǎn)村已建設(shè)完成。在企業(yè)產(chǎn)業(yè)對接方面，省下達(dá)任務(wù)為220個村、8 000戶。截至目前已對接321個村、8 700多戶。

二是抓規(guī)劃、嚴(yán)管理，穩(wěn)步實(shí)施易地扶貧搬遷。在工作中，堅(jiān)持因地制宜、統(tǒng)籌規(guī)劃，力求科學(xué)布局、群眾滿意，解決好整村搬遷的人、錢、地、房、樹、村、穩(wěn)“7個問題”。大同市2016年計劃的77個集中安置點(diǎn)工程已竣工77個，入住3 616戶、8 191人。2017年101個集中安置點(diǎn)已全部開工，竣工93個，涉及人口29 366人，已完成投資11.23億元，完成率93.16%。安置點(diǎn)以鄉(xiāng)村旅游、特色種植、農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)類型和縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及中心村三種集中形式進(jìn)行選址，努力打造生產(chǎn)、生活、生態(tài)、生意“四生一體”扶貧產(chǎn)業(yè)園，徹底解決“一方水土養(yǎng)不了一方人”的問題。

三是抓聯(lián)動、促雙贏，努力破解生態(tài)脫貧難題。針對大同市貧困縣山多坡多的實(shí)際，聯(lián)動實(shí)施退耕還林、荒山綠化、森林管護(hù)、經(jīng)濟(jì)林提質(zhì)增效和特色林產(chǎn)業(yè)五大項(xiàng)目。1、組建造林合作社。全市6個貧困縣已組建脫貧攻堅(jiān)造林專業(yè)合作社263家，合作社人數(shù)達(dá)到7 557人，貧困人口占到80%以上。在6個貧困縣安排1.3萬hm2、總投資1.08億元的造林任務(wù)，全部由脫貧攻堅(jiān)造林合作社承擔(dān)完成，能夠解決4 675人的就業(yè)問題，吸納3 798名貧困人口參與造林工作，實(shí)現(xiàn)貧困人口人均勞務(wù)收入1.13萬元，帶動脫貧1.14萬人。2、壯大林業(yè)發(fā)展。實(shí)施市級脫貧攻堅(jiān)林業(yè)產(chǎn)業(yè)示范項(xiàng)目，主要是發(fā)展中藥材、林下養(yǎng)殖等，打造676hm2經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)業(yè)示范園，完成干果經(jīng)濟(jì)林提質(zhì)增效2 000hm2。3、推進(jìn)退耕還林。在大量調(diào)研摸底的基礎(chǔ)上，提前將686hm2新一輪退耕還林任務(wù)分解到5個貧困縣，把210萬補(bǔ)助資金發(fā)放到貧困農(nóng)民手中。聘用1 757名建檔立卡貧困人口為生態(tài)護(hù)林員，人均年收入達(dá)到6 000元。

四是抓培訓(xùn)、創(chuàng)品牌，著力打通就業(yè)扶貧路徑。1、培訓(xùn)發(fā)力，提升技能。利用職教、技校等平臺，精準(zhǔn)對接市場需求，開展以現(xiàn)代種養(yǎng)殖、電工、縫紉、廚師等為主的實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)。全年培訓(xùn)農(nóng)村貧困勞動人口10 477人，占年度任務(wù)的116.7%。2、打造品牌，輸出勞務(wù)。立足于開拓省內(nèi)、外兩個市場，創(chuàng)建了天鎮(zhèn)保姆、“渾州搓澡工”、大同技工、“靈丘阿姨幫”等知名勞務(wù)品牌，加大了向京、津、冀和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)勞務(wù)輸出力度。僅天鎮(zhèn)一縣就有4 300多名婦女在京津等地開展家政服務(wù)，人均收入3.5萬元，總收入1.5億元，超過了該縣全年的財政收入。3、招聘搭橋，加強(qiáng)服務(wù)。2017年，大同市以“春風(fēng)行動”專場招聘會為載體，實(shí)施人崗對接活動，共組織專場招聘會41場，免費(fèi)服務(wù)貧困人口5 353人，跨地區(qū)組織勞務(wù)輸出貧困人口

1 097人。4、創(chuàng)業(yè)帶動，自主脫貧。鼓勵支持農(nóng)村貧困戶自主創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)業(yè)政策扶持，共提供小額創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款2 984.9萬元。

五是抓長遠(yuǎn)、兜底線，全面保障貧困群體。堅(jiān)持把對特殊群體的救助幫扶作為脫貧攻堅(jiān)的基礎(chǔ)性工作，抓緊補(bǔ)齊社保、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)短板，切實(shí)破解特殊群體致貧返貧等問題。1、加強(qiáng)政策兌現(xiàn)。全面落實(shí)“兩免一補(bǔ)”政策、實(shí)施營養(yǎng)改善計劃、鄉(xiāng)村教師支持計劃等教育惠民政策，構(gòu)建建檔立卡貧困家庭子女入學(xué)特別資助資金保障機(jī)制，投入近3 000萬元，資助各類學(xué)生3.8萬名，同時為8 112名特困地區(qū)教師發(fā)放生活補(bǔ)助。出臺了《大同市農(nóng)村貧困人口大病專項(xiàng)救治工作方案》，對兒童白血病等24種重大疾病，確定了定點(diǎn)救治醫(yī)院、限額標(biāo)準(zhǔn)，明確政策承擔(dān)支付比例，推行“一站式”結(jié)算，切實(shí)減輕群眾負(fù)擔(dān)。全力推進(jìn)日間照料中心健康發(fā)展，有效破解農(nóng)村養(yǎng)老難的問題。認(rèn)真落實(shí)好“兩免一補(bǔ)”政策。對普通高中建檔立卡家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生免除學(xué)雜費(fèi)人數(shù)5 641人，已下達(dá)資金146.56萬元。2、實(shí)現(xiàn)“二線合一”。通過拉網(wǎng)式排查，將喪失勞動能力或基本喪失勞動能力的困難群眾全部納入了保障范圍，做到不漏一戶，不落一人。同步建立了高齡補(bǔ)貼及殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼制度。全市建檔立卡貧困人口共納入低保范圍6.68萬人，農(nóng)村低保對象16.01萬人。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)由2 898元提高到

3 354元，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)、五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)與國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的有效銜接，低保線與貧困線“二線合一”。

六是抓難點(diǎn)、出硬招，攻克深度貧困堡壘。按照習(xí)總書記在全國深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會的講話精神，聚焦深度貧困，集中力量攻堅(jiān)。1、繼續(xù)加大市級財政支持力度，新增資金、債券資金等重點(diǎn)向天鎮(zhèn)、廣靈兩個深度貧困縣傾斜。2、聯(lián)動實(shí)施退耕還林、荒山綠化、森林管護(hù)、經(jīng)濟(jì)林提質(zhì)增效和特色林產(chǎn)業(yè)五大項(xiàng)目，新增指標(biāo)項(xiàng)目資金優(yōu)先安排，重點(diǎn)傾斜兩個深度貧困縣。3、提升社會保障力度。完善基本醫(yī)保、大病醫(yī)保、醫(yī)療救助和商業(yè)保險制度的銜接機(jī)制，對貧困人口形成醫(yī)療保障合力。4、“扶貧超市”項(xiàng)目優(yōu)先向兩個深度貧困縣安排。5、嚴(yán)格落實(shí)“六個一幫扶”責(zé)任制，做到了每個深度貧困縣有一名市領(lǐng)導(dǎo)幫扶，有一支農(nóng)牧業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行服務(wù)指導(dǎo)，有一個經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣（區(qū)）幫扶，有一家市屬企業(yè)幫扶，有一個市三甲醫(yī)院幫扶，有一個市重點(diǎn)中學(xué)幫扶。

3 典型經(jīng)驗(yàn)

此次調(diào)查中，還發(fā)現(xiàn)了一些縣（區(qū)）在脫貧攻堅(jiān)工作中的一些亮點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)。如“天鎮(zhèn)保姆”拓寬了天鎮(zhèn)縣勞務(wù)輸出脫貧的路徑；靈丘縣的“四方聯(lián)動”健康扶貧模式實(shí)現(xiàn)了既治病又脫貧的目標(biāo)。

天鎮(zhèn)縣依托毗鄰京、津優(yōu)勢，打造“天鎮(zhèn)保姆”特色品牌，趟出了一條精準(zhǔn)扶貧的新路子。堅(jiān)持市場化運(yùn)營、公司化運(yùn)作、集團(tuán)化辦學(xué)，以“月嫂、管家、育嬰師”為主攻方向，立足本縣、面向省市招保姆，在保證勞務(wù)輸出的同時賺取合理費(fèi)用，由單一的勞務(wù)輸出變?yōu)橹薪榕嘤?xùn)管理服務(wù)，將獲取收益作為專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，打造“扶貧基金池”。目前已經(jīng)與4家大型培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對接，努力打造“天鎮(zhèn)保姆”升級版，目前有4 300多名婦女在京津等地開展家政服務(wù)，人均收入3.5萬元，總收入1.5億元。形成了“出去一個人、帶富一個家”的脫貧模式。

為破解因病致貧、因病返貧的難題，在中國社會保障學(xué)會醫(yī)療保障專業(yè)委員會的幫助指導(dǎo)和大力支持下，靈丘縣委、縣政府大膽創(chuàng)新，先行先試，作為全國三個試點(diǎn)縣之一，探索實(shí)施了“四方聯(lián)動”幫扶因病致貧、因病返貧人口綜合試點(diǎn)改革，并將其作為一項(xiàng)重大的民生工程穩(wěn)步推進(jìn)，取得了初步成效。既降低了貧困群眾直接的醫(yī)療成本，又降低其獲得幫扶資源的成本；既加強(qiáng)基本醫(yī)療服務(wù)和公共衛(wèi)生服務(wù)能力，又重視了疾病預(yù)防、從源頭上解決因病致貧、返貧問題。“四方聯(lián)動”幫扶模式初步彰顯出便民、迅捷、兜底的良好態(tài)勢，得到保障對象的認(rèn)可，為脫貧攻堅(jiān)助力添勁，同時也為國家和省市醫(yī)改工作的深入推進(jìn)提供了一定依據(jù)。

4 存在問題

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大同市脫貧攻堅(jiān)雖然取得了一定成效，但是仍然存在一些問題。

首先在特色產(chǎn)業(yè)扶貧中，做到以“一村一品一主體”為特色產(chǎn)業(yè)扶貧的主要抓手，取得了階段性成效。但是也存在制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素多，市場信息不靈，運(yùn)輸成本高，特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，結(jié)構(gòu)較為單一，抗風(fēng)險能力弱，覆蓋面不廣，帶富能力不強(qiáng)，精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目難實(shí)施，扶貧到戶產(chǎn)業(yè)需求項(xiàng)目零亂，小而散，難以形成支柱產(chǎn)業(yè)等問題。其次在培訓(xùn)就業(yè)扶貧中，很多貧困勞動力文化素質(zhì)不高，開展就業(yè)培訓(xùn)不能短期掌握上崗，周期較長。而且由于一些培訓(xùn)科目不能滿足市場需求，培訓(xùn)效果不夠理想，培訓(xùn)后不能有效轉(zhuǎn)化為技能。第三貧困群眾參與扶貧的主動性和激情不夠高，存在依賴思想。

5 對策與思考

2017年，大同市還有20.4萬貧困人口，這是全面建成小康社會目標(biāo)中最大的“短板”和薄弱環(huán)節(jié)。為此提出以下幾點(diǎn)建議：

一是大力推進(jìn)“一村一品”“一鄉(xiāng)一業(yè)”。宜養(yǎng)則養(yǎng)，宜種則種。扶貧對象聚力到戶、增收時效有序到戶、扶貧資金掛鉤到戶、考評驗(yàn)收明確到戶。堅(jiān)持以建檔立卡貧困戶和貧困人口為本，精準(zhǔn)幫扶，明確建檔立卡貧困戶穩(wěn)定、長期受益作為產(chǎn)業(yè)幫扶邊界，避免扶農(nóng)不扶貧。

二是加強(qiáng)精準(zhǔn)培訓(xùn)。了解掌握他們的動態(tài)信息，及時提供政策咨詢、爭議調(diào)處、應(yīng)急維權(quán)、心理疏導(dǎo)和臨時食宿救助等服務(wù)。

三是強(qiáng)化教育引導(dǎo)解決部分群眾內(nèi)生動力不足問題。針對部分群眾文化偏低、知識匱乏、思路不活等“能力致貧”現(xiàn)象，開展有針對性的教育引導(dǎo)，幫助貧困戶分析脫貧致富的有利條件、協(xié)助制定切實(shí)可行的脫貧規(guī)劃，培養(yǎng)主動性，充分調(diào)動貧困群眾積極性，激發(fā)進(jìn)取性。加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)教育資源的挖掘、培育、積累和投入，大幅度提高貧困子女教育水平，以良好教育促進(jìn)人口素質(zhì)提升、培育脫貧致富后備生力軍，讓貧困戶有念頭、有干頭、有盼頭。充分挖掘培養(yǎng)群眾身邊的致富能手、產(chǎn)業(yè)大戶、創(chuàng)業(yè)標(biāo)兵，通過勞務(wù)合作、產(chǎn)業(yè)合作、金融合作等方式，發(fā)揮鄉(xiāng)土人才的示范帶頭作用。

四是用好三個平臺，助力脫貧攻堅(jiān)。1、用好黨建平臺。大力開展以黨建促扶貧、以扶貧促黨建的“雙促行動”，“三基建設(shè)”作為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的有力保障，利用“兩委”換屆，選好帶頭人。加強(qiáng)對基層黨員干部教育培訓(xùn)，把最強(qiáng)的干部放在扶貧一線。2、用好宣傳平臺。加強(qiáng)對貧困群眾的宣傳教育、思想發(fā)動、感情溝通，提高貧困群眾脫貧信心和熱情。開辦扶貧夜校，提升貧困群眾致富能力、道德素養(yǎng)和創(chuàng)業(yè)熱情。通過評比扶貧能手、創(chuàng)業(yè)能手、種田能手，弘揚(yáng)正能量，激發(fā)內(nèi)生動力。3、用好大數(shù)據(jù)平臺。利用大同市精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)平臺宣傳扶貧政策，借鑒其好的經(jīng)驗(yàn)做法對重點(diǎn)工作和項(xiàng)目實(shí)行科學(xué)管理。

五是建好三支隊(duì)伍，強(qiáng)化脫貧領(lǐng)導(dǎo)。1、由市人大牽頭組建脫貧攻堅(jiān)聯(lián)合智庫，高起點(diǎn)聘請國家、省級涉農(nóng)扶貧專家，定期組織研判全市脫貧攻堅(jiān)工作，對脫貧攻堅(jiān)一線人員進(jìn)行輔導(dǎo)和培訓(xùn)。2、由市政協(xié)牽頭組建脫貧攻堅(jiān)第三方評估隊(duì)，對照中央、省評估方法，定期對貧困縣巡回評估，查找問題，發(fā)現(xiàn)不足，提出整改意見。3、由市紀(jì)委、監(jiān)委牽頭組建脫貧攻堅(jiān)專項(xiàng)稽查隊(duì)，查處扶貧領(lǐng)域不正之風(fēng)和腐敗問題，對失職失責(zé)行為嚴(yán)肅問責(zé)。為全市脫貧攻堅(jiān)工作順利進(jìn)行保駕護(hù)航。