高雅 劉玥

[摘要]基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)這一推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的重要舉措，以?xún)?nèi)蒙古自治區(qū)為例，相關(guān)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，采取問(wèn)卷調(diào)查及數(shù)據(jù)分析的方法，從農(nóng)地流轉(zhuǎn)的大環(huán)境角度對(duì)區(qū)內(nèi)土地流轉(zhuǎn)存在的流轉(zhuǎn)規(guī)模較小、經(jīng)營(yíng)主體準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)低，信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)不完善等問(wèn)題進(jìn)行分析，結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”及智慧農(nóng)業(yè)的不斷進(jìn)步，從清晰產(chǎn)權(quán)、增強(qiáng)制度彈性、提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、采用新型“互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺(tái)等方面引導(dǎo)農(nóng)民對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的新認(rèn)知，同時(shí)創(chuàng)造性地提出契合高?！敖谈摹边M(jìn)程，重點(diǎn)培育新型職業(yè)農(nóng)民的建議，以更加現(xiàn)代化的方式促進(jìn)自治區(qū)農(nóng)地規(guī)范流轉(zhuǎn)，優(yōu)化農(nóng)地資源配置。

[關(guān)鍵詞]供給側(cè)改革；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；內(nèi)蒙古；高校教改；職業(yè)農(nóng)民

[中圖分類(lèi)號(hào)]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

引言

我國(guó)作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，土地是人類(lèi)賴(lài)以生存的衣食之源，土地政策對(duì)于政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧具有非常重要的作用。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的零散化經(jīng)營(yíng)模式在很大程度上抑制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的活力，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下；農(nóng)戶(hù)兼業(yè)化、農(nóng)村空心化及人口老齡化的加劇也促使土地資源配置效率低下。土地流轉(zhuǎn)是優(yōu)化土地資源配置，提高土地集約化經(jīng)營(yíng)水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的有效途徑。

就目前而言，現(xiàn)有研究取得了較為豐碩的成果，主要集中在以下幾方面：

其一是對(duì)于土地流轉(zhuǎn)影響因素的研究。土地流轉(zhuǎn)是社會(huì)生產(chǎn)力不斷發(fā)展的必然結(jié)果，葉劍平等認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性與規(guī)范的合同簽訂有助于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，此外，城市化水平、農(nóng)業(yè)科技水平、社會(huì)資金及技術(shù)等宏觀(guān)因素的提高對(duì)于土地流轉(zhuǎn)具有重要的支持作用；農(nóng)戶(hù)家庭人口數(shù)、農(nóng)民受教育程度、農(nóng)村社會(huì)保障水平等微觀(guān)因素也在不同程度上影響或制約著土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模。其二是對(duì)于土地流轉(zhuǎn)績(jī)效的研究。陳志剛，曲福田等認(rèn)為農(nóng)村土地的使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)對(duì)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)具有顯著的正效應(yīng)，使用權(quán)的穩(wěn)定性及自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)利對(duì)提高土地產(chǎn)出率具有重要意義，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)績(jī)效；我國(guó)農(nóng)村土地制度的演進(jìn)也表現(xiàn)出“帕累托改進(jìn)”，以效率更高的制度對(duì)之前制度進(jìn)行替代，績(jī)效結(jié)果顯著；而土地流轉(zhuǎn)對(duì)于激活勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、高效化經(jīng)營(yíng)也產(chǎn)生了正的溢出效應(yīng)。其三是從實(shí)證角度對(duì)土地流轉(zhuǎn)的模式及效果的比較研究。在出租、轉(zhuǎn)讓、承包等傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)方式的基礎(chǔ)上，劉海云等提出土地?fù)Q保障型、留地和就業(yè)相結(jié)合、土地入股型和股份合作制等四種借鑒模式以促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。然而，并非所有的流轉(zhuǎn)模式都可以提高土地流轉(zhuǎn)的效率，目前我國(guó)農(nóng)村普遍存在的非正式契約模式的土地流轉(zhuǎn)對(duì)于農(nóng)民收入的持續(xù)增長(zhǎng)產(chǎn)生不利影響，也有學(xué)者提出土地流轉(zhuǎn)效率的提高在于流轉(zhuǎn)后能否增加新的生產(chǎn)要素，以使產(chǎn)品在質(zhì)和量上都有明顯的提高。

綜上所述，盡管現(xiàn)有研究成果頗豐，但現(xiàn)有的研究多集中于探討沿海發(fā)達(dá)省份的土地流轉(zhuǎn)狀況，對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的少數(shù)民族地區(qū)關(guān)注較少，欠發(fā)達(dá)地區(qū)則出現(xiàn)了高成本、高風(fēng)險(xiǎn)、低收入的困境。因此，本文在已有研究的基礎(chǔ)上，對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)采取抽樣調(diào)查的方式，結(jié)合實(shí)地調(diào)查結(jié)果，切實(shí)反映內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)效果，發(fā)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題，借鑒全國(guó)各地土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)，以期為自治區(qū)土地流轉(zhuǎn)制度提供實(shí)證支撐，為實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源配置，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革注入新的活力。

1 調(diào)研區(qū)域與數(shù)據(jù)來(lái)源

內(nèi)蒙古自治區(qū)區(qū)域遼闊，面積118.3萬(wàn)km2，占中國(guó)總面積的12.3%，東西直線(xiàn)距離2400多km，橫跨中國(guó)東北、華北、西北三大地區(qū)。2017年7～10月，調(diào)研組先后三次赴內(nèi)蒙古自治區(qū)部分地區(qū)開(kāi)展農(nóng)戶(hù)的問(wèn)卷調(diào)查與訪(fǎng)談。調(diào)查范圍涉及內(nèi)蒙古自治區(qū)10個(gè)盟（市）、19個(gè)旗（縣、區(qū)）、41個(gè)鄉(xiāng)（蘇木）和59個(gè)村（嘎查）。調(diào)查組共發(fā)放300份問(wèn)卷，收集有效調(diào)查問(wèn)卷289份。本文研究的數(shù)據(jù)源自?xún)?nèi)蒙古自治區(qū)政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站及調(diào)查問(wèn)卷的收集、整理。

表1顯示了調(diào)查樣本的區(qū)域分布情況。從地區(qū)分布來(lái)看，調(diào)查樣本覆蓋了東、中、西部典型地區(qū)；從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)看，調(diào)查樣本覆蓋了中西部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的呼包鄂地區(qū)，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平中等的通遼、赤峰等地區(qū)以及西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的巴彥淖爾、阿拉善等地區(qū)。

從表1中樣本分布的基本情況來(lái)看，除了東北部的呼倫貝爾市以及最西部的阿拉善盟以外，其他8個(gè)地區(qū)的調(diào)查都涉及了2個(gè)或2個(gè)以上的旗（縣、區(qū)），且各地區(qū)樣本數(shù)占總數(shù)的比例基本上都在5%～20%之間，總體上分布均勻。因此，就調(diào)查樣本的廣泛性、層次性及均勻性而言，具有較強(qiáng)的代表性，調(diào)查結(jié)果能夠較為全面的反映自治區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)際狀況。

從農(nóng)戶(hù)的個(gè)體特征上來(lái)看，被調(diào)查農(nóng)戶(hù)的個(gè)體特征差異較大。具體來(lái)看（見(jiàn)表2），被調(diào)查者以男性居多，并且大都在61歲以上，其中年齡最大的已經(jīng)87歲，最小的只有22歲。接受過(guò)初中教育的調(diào)查者所占比例最大，高達(dá)47.75%，此外，接受過(guò)高中及以上教育、小學(xué)教育及未受過(guò)教育的比重分別為5.19%、42.91%及4.15%。

2 內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及特點(diǎn)

據(jù)農(nóng)業(yè)部表示，目前全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地總面積在35%左右。我國(guó)發(fā)達(dá)省區(qū)的土地流轉(zhuǎn)水平在35%～55%左右，土地流轉(zhuǎn)初具規(guī)模；而中西部農(nóng)區(qū)土地的流轉(zhuǎn)率在20%以下。作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的內(nèi)蒙古地區(qū)，近年來(lái)土地流轉(zhuǎn)工作穩(wěn)步進(jìn)行，2016年承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到212.47萬(wàn)hm2，占內(nèi)蒙古自治區(qū)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地總面積的32.5%，比上年增長(zhǎng)了10.47%。截至2017年12月底，全區(qū)土地流轉(zhuǎn)總面積240.93萬(wàn)hm2，占家庭承包耕地面積的36.5%。自治區(qū)土地流轉(zhuǎn)水平逐步達(dá)到全國(guó)土地流轉(zhuǎn)平均水平，但仍處于土地流轉(zhuǎn)的初級(jí)階段，無(wú)論是土地流轉(zhuǎn)規(guī)模還是土地流轉(zhuǎn)形式，都與發(fā)達(dá)地區(qū)存在較大差距，流轉(zhuǎn)空間潛力巨大。

2.1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式趨于多樣化

內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要以轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓等多種方式進(jìn)行，調(diào)查樣本中以轉(zhuǎn)包出租等傳統(tǒng)方式流轉(zhuǎn)的土地占樣本總量的80%以上，而農(nóng)戶(hù)以土地入股進(jìn)行合作經(jīng)營(yíng)是近年來(lái)自治區(qū)企業(yè)與農(nóng)戶(hù)在土地流轉(zhuǎn)、規(guī)?；?jīng)營(yíng)方面進(jìn)行的新的探索和嘗試，農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)。

從圖1中可以發(fā)現(xiàn)，除了以上五種流轉(zhuǎn)方式外，還有4%的農(nóng)戶(hù)采取其他方式進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，其中包括土地托管等。近年來(lái)，內(nèi)蒙古供銷(xiāo)合作社以“保姆式”“菜單式”土地托管服務(wù)為載體，為農(nóng)牧民和各類(lèi)新型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供多樣化、全方位、綜合配套的生產(chǎn)服務(wù)，強(qiáng)力推進(jìn)新型農(nóng)牧服務(wù)體系建設(shè)。2016年，內(nèi)蒙古供銷(xiāo)合作社系統(tǒng)28個(gè)旗縣供銷(xiāo)合作社開(kāi)展了土地托管服務(wù)，實(shí)施土地托管服務(wù)面積5.76萬(wàn)hm2、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)面積4.69萬(wàn)hm2、統(tǒng)防統(tǒng)治面積1.604萬(wàn)hm2、配方施肥面積1.328萬(wàn)hm2、農(nóng)機(jī)服務(wù)面積2.182萬(wàn)hm2。這為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供了一種新思路、新方法，可以在不涉及承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，為廣大農(nóng)戶(hù)提供專(zhuān)業(yè)技術(shù)支持，提高農(nóng)地生產(chǎn)效率，增加農(nóng)地經(jīng)營(yíng)效益。

2.2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體趨于多元化

根據(jù)調(diào)查，近年來(lái)參與自治區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的除一般農(nóng)戶(hù)外，農(nóng)村專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織、家庭農(nóng)場(chǎng)也參與到農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)中。由圖2可見(jiàn)，調(diào)查樣本中有155家農(nóng)戶(hù)參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)，其比例占總樣本數(shù)量的53.63%；對(duì)整個(gè)內(nèi)蒙古自治區(qū)來(lái)說(shuō)，農(nóng)戶(hù)與農(nóng)戶(hù)之間的流轉(zhuǎn)依然是主流，但地區(qū)之間存在差異。在某些地區(qū)，例如首府呼和浩特，農(nóng)業(yè)企業(yè)、專(zhuān)

業(yè)合作社等成為流出土地對(duì)象的首選。截止2016年上半年，呼和浩特市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積累計(jì)達(dá)到10.684萬(wàn)hm2，涉及農(nóng)戶(hù)6.64萬(wàn)戶(hù)。其中流入工商企業(yè)的占90%以上，達(dá)到9.6萬(wàn)hm2。全市共有注冊(cè)等級(jí)并在農(nóng)牧部門(mén)備案的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社2855家，比上年增加183個(gè)，社員總數(shù)3.3萬(wàn)人，帶動(dòng)農(nóng)戶(hù)11萬(wàn)多戶(hù)。同時(shí)，在農(nóng)戶(hù)仍為主要流轉(zhuǎn)主體的地區(qū)，農(nóng)業(yè)企業(yè)或?qū)I(yè)合作社也逐漸擴(kuò)大流轉(zhuǎn)規(guī)模，加快流轉(zhuǎn)過(guò)程的市場(chǎng)化。例如，在巴彥淖爾市，土地流轉(zhuǎn)后進(jìn)行千畝以上規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的各大龍頭企業(yè)或農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社數(shù)量逐年上升，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的比例不斷擴(kuò)大，大大提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的效益。

2.3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為趨于規(guī)范化

根據(jù)調(diào)查，整個(gè)內(nèi)蒙古自治區(qū)普遍存在流轉(zhuǎn)不規(guī)范的行為，調(diào)查樣本中，有57.09%的流轉(zhuǎn)是口頭協(xié)議，且多發(fā)生于偏遠(yuǎn)地區(qū)、親戚之間的自發(fā)性流轉(zhuǎn)。雖然這一比例較高，但與之前相比已有了較大改善。近年來(lái)，由于相關(guān)政府部門(mén)的規(guī)定和重視，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社已日漸成為土地流轉(zhuǎn)合同示范文本的推廣者，上報(bào)批準(zhǔn)備案，并有規(guī)范、確切書(shū)面協(xié)議的流轉(zhuǎn)面積占流轉(zhuǎn)總面積的比例逐年上升，逐步使農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作走向規(guī)范化，有利于降低農(nóng)地糾紛產(chǎn)生的概率，便于政府更好地管理農(nóng)地。

2.4 農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限趨于長(zhǎng)期化

自治區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)以農(nóng)戶(hù)間的自發(fā)流轉(zhuǎn)為主，大多數(shù)沒(méi)有簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，以受讓雙方的口頭協(xié)議居多，流轉(zhuǎn)期限一般以1～2年為主。近年來(lái)，隨著流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大和集約化經(jīng)營(yíng)的需要，流轉(zhuǎn)期限在5～10年以上的逐漸呈上升趨勢(shì)，且各主體對(duì)長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)的意愿比較強(qiáng)烈（見(jiàn)圖3）。習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中提出，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年，在此政策支持下，有利于保持穩(wěn)定的土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)而言，利于穩(wěn)定承包方的經(jīng)營(yíng)預(yù)期，增加對(duì)農(nóng)地的投入及保護(hù)。因此，預(yù)測(cè)在將來(lái)，5～10年甚至10年以上的土地流轉(zhuǎn)將成為常態(tài)化。

2.5 農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格趨于穩(wěn)定化

農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式的多樣化，流轉(zhuǎn)主體的多元化，流轉(zhuǎn)期限的長(zhǎng)期化以及流轉(zhuǎn)行為的規(guī)范化等趨勢(shì)使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格趨于穩(wěn)定。隨著農(nóng)民維護(hù)利益的意識(shí)和政府、村集體協(xié)調(diào)能力的不斷提高，自治區(qū)各旗縣根據(jù)地理位置、耕地質(zhì)量及農(nóng)民利益等，形成了比較穩(wěn)定的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)價(jià)格。如扎賚特旗好力保鎮(zhèn)五道河子農(nóng)牧業(yè)機(jī)械專(zhuān)業(yè)合作社，村民自愿以土地入股成立合作社，成為社員，土地由合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理。2015年群眾一次性得到500元/667m2的“保底分紅”資金；年底結(jié)算時(shí)，合作社根據(jù)當(dāng)年生產(chǎn)利潤(rùn)，群眾再次得到380元/667m2的“盈利分紅”。

3 內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)問(wèn)題分析

3.1 制度層面：模糊的土地權(quán)屬與產(chǎn)權(quán)界定阻礙農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程

程令國(guó)等在理論模型的基礎(chǔ)上，利用中國(guó)健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查的最新數(shù)據(jù)，得出穩(wěn)定清晰的產(chǎn)權(quán)是農(nóng)地流轉(zhuǎn)高效順暢的前提。農(nóng)戶(hù)的土地承包權(quán)屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)范疇，科斯定理表明，在一定條件下，只要財(cái)產(chǎn)權(quán)是明確的，并且交易成本為零或者很小，那么，無(wú)論在開(kāi)始時(shí)將財(cái)產(chǎn)權(quán)賦予誰(shuí)，市場(chǎng)均衡的最終結(jié)果都是有效率的，實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。2011年初農(nóng)業(yè)部首次提出在土地實(shí)測(cè)的基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)戶(hù)承包地進(jìn)行確權(quán)登記頒證，并于2013年進(jìn)一步得以強(qiáng)調(diào)。盡管目前確權(quán)工作在全國(guó)已進(jìn)入全面收尾階段，但在內(nèi)蒙古較為偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，確權(quán)工作才剛剛開(kāi)始。在實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某些地區(qū)為了加快推進(jìn)確權(quán)改革工作，對(duì)土地的權(quán)屬和產(chǎn)權(quán)邊界并未進(jìn)行清晰的厘定，且單方面宣布只能按照以前的納稅面積確權(quán)，并不以實(shí)際種植面積為準(zhǔn)，同時(shí)也并未召開(kāi)村民小組會(huì)全體討論，使得確權(quán)工作遭到部分農(nóng)戶(hù)的質(zhì)疑，阻礙確權(quán)改革進(jìn)程。根據(jù)調(diào)查顯示，只有19%的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為土地的所有權(quán)應(yīng)該歸國(guó)家或集體所有，仍有高達(dá)72%的農(nóng)戶(hù)都選擇了與自身利益聯(lián)系更加緊密的生產(chǎn)隊(duì)，只有9%的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸家庭或個(gè)人所有。

3.2 市場(chǎng)層面

3.2.1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)分散，經(jīng)營(yíng)主體準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)遭質(zhì)疑。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體既是土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的需求方，同時(shí)也是土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)所需要提供的重要元素。據(jù)調(diào)查顯示，調(diào)查樣本中50%以上的土地流轉(zhuǎn)都發(fā)生在小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)之間，雖然近年來(lái)農(nóng)業(yè)企業(yè)、專(zhuān)業(yè)合作社等數(shù)量逐漸增多，但真正在有效運(yùn)作并產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)效益的只占少數(shù)。雖然國(guó)家層面對(duì)于農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的扶持力度在不斷加大，但客觀(guān)而論，其政策效果與預(yù)期存在較大差異，仍然存在較多的“空殼”合作社，并未發(fā)揮實(shí)際作用。另一方面，由于農(nóng)戶(hù)自發(fā)組織起來(lái)的合作社缺乏專(zhuān)業(yè)技術(shù)支持，在利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制上存在問(wèn)題，一旦出現(xiàn)自然災(zāi)害或市場(chǎng)危機(jī)，便“一哄而散”，具有脆弱性。同時(shí)，由于政府補(bǔ)貼政策的吸引，許多企業(yè)缺乏大規(guī)模農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的資金、技術(shù)水平，僅靠與村集體的利益捆綁，將農(nóng)戶(hù)土地集中起來(lái)，無(wú)法保證流轉(zhuǎn)期限內(nèi)土地的收益水平。

3.2.2 農(nóng)村貸款門(mén)檻高，新型經(jīng)營(yíng)主體融資困難。在某些合作社鉆國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策空子的同時(shí)，一些有能力的合作社、種糧大戶(hù)有擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模、加大土地投入的愿望，但苦于資金短缺、融資難，只能安于現(xiàn)狀。目前內(nèi)蒙古自治區(qū)內(nèi)從事農(nóng)村信貸的金融機(jī)構(gòu)較少，以農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行為主，郵政銀行、招商銀行開(kāi)始進(jìn)入。農(nóng)業(yè)銀行貸款程序繁瑣、抵押物要求嚴(yán)格，信用社和其它幾家金融機(jī)構(gòu)，貸款期限短、額度有限、還款期不科學(xué)，利率較高。比如在興安盟，一些金融機(jī)構(gòu)貸款需城鎮(zhèn)商業(yè)用房抵押；貸款期限僅為1年；金額每戶(hù)上限3～5萬(wàn)元；年利率在0.98%～1.2%之間，貸款后各種費(fèi)用相加綜合利率高達(dá)到1.5%～2%；還款期為每年的11月，此時(shí)農(nóng)民的收成尚未轉(zhuǎn)換為貨幣，且為農(nóng)畜產(chǎn)品價(jià)格最低的季節(jié)，等等。農(nóng)村貸款的這些高門(mén)檻和苛刻的條件，增加了規(guī)模經(jīng)營(yíng)的運(yùn)行成本，嚴(yán)重削弱了新型經(jīng)營(yíng)主體融資的積極性，制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)?；l(fā)展進(jìn)程。

3.3 技術(shù)層面

3.3.1 結(jié)構(gòu)調(diào)整出現(xiàn)問(wèn)題，缺乏有序的信息服務(wù)平臺(tái)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)供求信息的高效與準(zhǔn)確提供是推進(jìn)農(nóng)業(yè)信息化的內(nèi)在要求。首先，從農(nóng)民的角度來(lái)看，由于缺乏有效的服務(wù)機(jī)構(gòu)及規(guī)范的引導(dǎo)平臺(tái)，多數(shù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)以私下自發(fā)的方式進(jìn)行。其次，從企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)和種植大戶(hù)角度而言，由于缺乏相關(guān)中介組織的牽線(xiàn)，一家一戶(hù)的談判和簽約耗時(shí)耗力，最后也不一定保證土地的成片規(guī)模，增加了流入土地的經(jīng)營(yíng)成本，影響土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益。同時(shí)，對(duì)選擇種植結(jié)構(gòu)上，由于農(nóng)戶(hù)對(duì)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)認(rèn)識(shí)程度存在差異，受信息不準(zhǔn)、信息滯后的影響，部分地區(qū)在選擇替代作物時(shí)存在盲目性，結(jié)構(gòu)調(diào)整的作物存在趨同性，一些作物如馬鈴薯、雜糧雜豆、葵花等供大于求態(tài)勢(shì)明顯。

3.3.2 高端人才匱乏，規(guī)模經(jīng)營(yíng)動(dòng)力不足。從表2中可以看出，由于農(nóng)民文化程度普遍不高，對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度的理解不夠充分，同時(shí)人才的結(jié)構(gòu)性短缺造成部分相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)不深，對(duì)相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)掌握不夠，無(wú)法正確回答和解決流轉(zhuǎn)程序中發(fā)生的制度和法律問(wèn)題，也缺乏對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中可能出現(xiàn)的突發(fā)性問(wèn)題的預(yù)估能力和應(yīng)急預(yù)案的制定能力，無(wú)法進(jìn)行正確的引導(dǎo)。

4 推動(dòng)內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)建議

4.1 制度層面

4.1.1 完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，落實(shí)好“三權(quán)分置”制度。準(zhǔn)確把握農(nóng)地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵，科學(xué)界定農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)這“三權(quán)”的權(quán)利邊界。必須堅(jiān)持農(nóng)村土地的集體所有權(quán)這一基本前提，保障農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，放活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)。在具體實(shí)踐中，要注意選擇村內(nèi)聲望名譽(yù)較高者，優(yōu)先進(jìn)行宣傳教育，并定時(shí)召開(kāi)村民小組全體會(huì)議進(jìn)行政策解讀，以實(shí)事求是為原則，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益。

4.1.2 增強(qiáng)土地管理制度彈性，靈活處理用途管制和供應(yīng)問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大規(guī)模農(nóng)地的具體用途應(yīng)隨著發(fā)生變化，但是，我國(guó)日漸嚴(yán)謹(jǐn)?shù)耐恋赜猛竟苤浦贫群屯恋毓?yīng)制度一定程度上鎖死了這樣變革的路線(xiàn)，結(jié)合美國(guó)、新加坡等發(fā)達(dá)國(guó)家的用途管制制度發(fā)展歷程，即零星管制階段、嚴(yán)格控制階段和局部彈性管制階段，在我國(guó)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，有必要學(xué)習(xí)嘗試局部的彈性管制。對(duì)于自治區(qū)內(nèi)分布相對(duì)偏遠(yuǎn)規(guī)劃不足的土地或者農(nóng)業(yè)改革發(fā)展?jié)摿Υ蟮耐恋貞?yīng)適當(dāng)?shù)膹椥怨芾?，例如烏蘭察布現(xiàn)存馬鈴薯種植用地以及依靠大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)逐步發(fā)展的呼和浩特市和林新區(qū)，實(shí)行“白地”化規(guī)劃，為日后相關(guān)企業(yè)大規(guī)模收購(gòu)，規(guī)?；?jīng)營(yíng)留有充分的余地，節(jié)省土地利用規(guī)劃重新編制和土地整理帶來(lái)的相關(guān)成本費(fèi)用。

4.2 市場(chǎng)層面

4.2.1 降低新型主體經(jīng)營(yíng)成本，完善農(nóng)村信貸體系。日漸成熟的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在農(nóng)村地區(qū)帶來(lái)了新增耕地，根據(jù)調(diào)查，新增耕地落在個(gè)體農(nóng)戶(hù)手里帶來(lái)的農(nóng)業(yè)收益不能大幅度抵過(guò)土地整理所花費(fèi)的政府財(cái)政支出。結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相關(guān)政策文件或者專(zhuān)家提議，對(duì)于提出符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的農(nóng)地收購(gòu)申請(qǐng)的經(jīng)營(yíng)主體，政府應(yīng)在出讓金、租金或者具體利用方式給予相關(guān)政策優(yōu)惠，降低經(jīng)營(yíng)成本。同時(shí)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，完善農(nóng)村信貸體系，正確處理好政府、社會(huì)和個(gè)人三者關(guān)系，降低融資標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)拉長(zhǎng)用資年限，為新型經(jīng)營(yíng)主體探索現(xiàn)代農(nóng)業(yè)吃下“定心丸”，著力解決融資困難等問(wèn)題。

4.2.2 提高新型經(jīng)營(yíng)主體準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，健全后續(xù)監(jiān)管機(jī)制。嚴(yán)格評(píng)估流轉(zhuǎn)主體經(jīng)營(yíng)土地的能力和水平，嚴(yán)厲打擊“空手套補(bǔ)貼”的惡劣行為，提高農(nóng)民合作社的準(zhǔn)入門(mén)檻，注重實(shí)體調(diào)查。同時(shí)，加強(qiáng)合作社的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，建立后續(xù)回訪(fǎng)機(jī)制，定時(shí)清理不合格的“空殼”合作社，并采取嚴(yán)格的懲罰措施。

4.3 技術(shù)層面

4.3.1 完善土地流轉(zhuǎn)中介組織，建設(shè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)。土地流轉(zhuǎn)是規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的前提條件，結(jié)合中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所的研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模越大，規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平越高，新技術(shù)采用比例也就越高。結(jié)合自治區(qū)首府呼和浩特市大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，相關(guān)國(guó)土和農(nóng)業(yè)部門(mén)應(yīng)充分利用數(shù)據(jù)資源。線(xiàn)上服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，充分利用物聯(lián)網(wǎng)和云計(jì)算技術(shù)，讓需求者能夠?qū)Ω黝?lèi)庫(kù)內(nèi)農(nóng)地的實(shí)時(shí)狀況進(jìn)行觀(guān)察，結(jié)合土地經(jīng)營(yíng)的規(guī)?；潭冗M(jìn)行預(yù)期收入的智能運(yùn)算，在需求方?jīng)Q策之前提供全面且實(shí)時(shí)的各類(lèi)數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)智能決策，智能流轉(zhuǎn)。借鑒“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，嘗試新型“互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，為供需雙方提供交流、交易平臺(tái)，結(jié)合期望流轉(zhuǎn)土地規(guī)模以及自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，平臺(tái)管理人員應(yīng)給予相關(guān)意見(jiàn)，盡可能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的適度化，降低未來(lái)經(jīng)營(yíng)者突入的風(fēng)險(xiǎn)性。線(xiàn)下服務(wù)平臺(tái)，結(jié)合農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)格遵守流轉(zhuǎn)秩序，保障農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體土地所有權(quán)；堅(jiān)持以人為本的原則，簡(jiǎn)化流轉(zhuǎn)過(guò)程，充分結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民知識(shí)水平，靈活處理實(shí)際操作事宜。

4.3.2 契合高?！敖谈摹边M(jìn)程，重點(diǎn)培育新型職業(yè)農(nóng)民。2014年清華大學(xué)、北京大學(xué)、上海交通大學(xué)綜合改革方案獲批。作為內(nèi)蒙古自治區(qū)最高學(xué)府的內(nèi)蒙古大學(xué)也學(xué)習(xí)全國(guó)各高校教改模式，對(duì)教育模式進(jìn)行了相關(guān)創(chuàng)新，更加注重學(xué)生對(duì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的實(shí)際應(yīng)用以及志愿性社會(huì)實(shí)踐，尤其是“第二課堂”新規(guī)的加入，增加了學(xué)生主動(dòng)參與的積極性?？梢詫⒅驹感麄鬓r(nóng)地流轉(zhuǎn)知識(shí)加入到考核機(jī)制中，提高當(dāng)代大學(xué)生對(duì)真實(shí)社會(huì)現(xiàn)狀的了解，激發(fā)創(chuàng)造力，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)注入新的活力，也為目前國(guó)家宣傳的培育新型職業(yè)農(nóng)民儲(chǔ)備后勁人才，這既可以拓寬就業(yè)機(jī)會(huì)，又能夠著力解決“誰(shuí)來(lái)種地、怎樣種好地”等問(wèn)題，應(yīng)該可以成為未來(lái)經(jīng)營(yíng)土地的兼具競(jìng)爭(zhēng)力與高效率的主體。有利于轉(zhuǎn)變農(nóng)牧業(yè)發(fā)展方式，構(gòu)建新型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，增強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)發(fā)展活力，確保國(guó)家糧食安全和主要農(nóng)畜產(chǎn)品的有效供給。

5 結(jié)論

本文從農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革出發(fā)，就土地這一基本要素為研究出發(fā)點(diǎn)，以統(tǒng)計(jì)年鑒、相關(guān)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站數(shù)據(jù)為依托，全面、有層次性的選取調(diào)研地點(diǎn)進(jìn)行實(shí)地考察，結(jié)合調(diào)研數(shù)據(jù)，對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)土地流轉(zhuǎn)狀況總結(jié)概括；發(fā)現(xiàn)土地確權(quán)工作不徹底，不明確、經(jīng)營(yíng)主體準(zhǔn)入門(mén)檻低、缺乏信息服務(wù)平臺(tái)等問(wèn)題；提出完善土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，結(jié)合高?！敖谈摹逼鯔C(jī)，充分發(fā)揮高校的教育支持作用。希望本文的研究?jī)?nèi)容可以在全面反映自治區(qū)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題提供解決思路，從政策層面到技術(shù)層面，為自治區(qū)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革提供借鑒，推動(dòng)土地資源的高效可持續(xù)利用。

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